Agencja celna jako przedstawiciel w sprawach celnych
Zarówno ustawa – Kodeks celny, jak i rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10.12.1997 r. – w sprawie agencji celnych i agentów celnych[1] nie podają definicji agencji celnej. Generalnie można przyjąć, iż agencja celna jest podmiotem gospodarczym, który w sposób profesjonalny trudni się dokonywaniem przed organami celnymi na rzecz lub/oraz w imieniu innych osób czynności przewidzianych przepisami prawa celnego. Agencja celna jest więc przedstawicielem określonych osób (osoby) w postępowaniu przed organami celnymi.
Działanie przedstawiciela, którym może być oprócz agencji celnej także inna upoważniona osoba, charakteryzuje się dwiema podstawowymi cechami:
- przedstawiciel podejmuje takie działanie nie w swoim, lecz w cudzym imieniu (w imieniu reprezentowanego),
- czynności prawne dokonane przez przedstawiciela wywołują skutki prawne na rzecz osoby reprezentowanej.
Przedstawicielstwo można przy tym podzielić na przedstawicielstwo ustawowe – wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy, oraz na pełnomocnictwo – ustanowione wolą reprezentowanego (mocodawcy) i oparte na jego oświadczeniu woli. Zakres przedstawicielstwa ustawowego wynika wprost z przepisów danej ustawy, natomiast pełnomocnictwo, oparte na oświadczeniu woli mocodawcy, uprawnia pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy w stosunku do osób trzecich w ściśle określonych granicach.
Przedstawicielstwo w sprawach celnych zostało uregulowane w ustawie Kodeks celny w nieco odmienny sposób. Zgodnie z art. 253 § l Kodeksu przedstawicielstwo może być:
- bezpośrednie – jeżeli przedstawiciel działa w imieniu i na rzecz osoby reprezentowanej,
- pośrednie – jeżeli przedstawiciel działa we własnym imieniu, ale na rzecz osoby reprezentowanej.
Widoczne jest więc, iż w sprawach celnych dopuszczona została możliwość przedstawicielstwa pośredniego, które wiąże się z większą odpowiedzialnością przedstawiciela, gdyż działa on wprawdzie na rzecz mocodawcy, lecz we własnym imieniu. W sprawach celnych powoduje to, iż przedstawiciel pośredni jest jednocześnie zgłaszającym towar. Przedstawicielowi bezpośredniemu przepisy prawa celnego nie nadają statusu zgłaszającego, ponieważ dokonuje on zgłoszenia w cudzym imieniu (reprezentowanego, mocodawcy) i na cudzą rzecz.
Ponadto instytucję przedstawicielstwa w sprawach celnych należy odróżnić od instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym w sprawach celnych, uregulowanej w art. 136-137 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137, poz. 926 ze zm.) w związku z art. 262 Kodeksu celnego. Nie jest jednak wykluczone, aby przedstawiciel upoważniony do występowania przed dyrektorem urzędu celnego był jednocześnie pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach celnych, jeżeli zostaną spełnione dodatkowe warunki przewidziane dla udzielenia takiego pełnomocnictwa. W takim przypadku agencje celne mają znacznie ułatwione zadanie, gdyż Kodeks celny wprost przewiduje dla nich taką możliwość, przyznając im uprawnienie wnoszenia odwołań oraz innych wniosków w postępowaniu administracyjnym, które podlegają rozpatrzeniu przez organy celne. Agencja celna będąc zatem przedstawicielem, stosownie do przepisów Kodeksu celnego, może być również pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach celnych.
Ustawa – Kodeks celny określa jednoznacznie krąg podmiotów, które mogą być przedstawicielami bezpośrednimi lub pośrednimi w sprawach celnych, w zależności od tego, czy towar, będący przedmiotem obrotu towarowego z zagranicą przeznaczony jest do działalności gospodarczej. I tak[2]:
- w przypadku gdy postępowanie dotyczy towaru, którego rodzaj lub ilość wskazuje na przeznaczenie do działalności gospodarczej:
- przedstawicielem bezpośrednim może być wyłącznie pracownik osoby dokonującej obrotu z zagranicą (reprezentowanego, mocodawcy) lub agencja celna,
- przedstawicielem pośrednim tej osoby może być wyłącznie agencja celna,
- we wszystkich innych przypadkach, w których postępowanie celne nie dotyczy towaru przeznaczonego do działalności gospodarczej (np. zgłoszenie mienia przesiedlenia do procedury dopuszczenia do obrotu):
- przedstawicielem bezpośrednim może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych (w tym członek najbliższej rodziny, jeżeli chodzi o reprezentację osoby fizycznej) lub agencja celna,
- przedstawicielem pośrednim może być wyłącznie agencja celna.
Kryterium ilości lub rodzaju towarów, których dotyczy postępowanie celne, wskazujące (bądź nie wskazujące) na ich przeznaczenie do działalności gospodarczej, powinno być stosowane w sposób obiektywny. Zatem bez znaczenia jest fakt, czy w rzeczywistości importowane lub eksportowane towary przeznaczone są (lub nie są) do działalności gospodarczej. Podstawowym wyróżnikiem będzie natomiast ilość lub rodzaj towarów, wskazujący na ich przeznaczenie. Takie sformułowanie powyższego kryterium należy uznać za bardzo nieprecyzyjne; może ono powodować trudności interpretacyjne.
Reprezentacja jako relacja między trzema stronami
Historyczny opis agencji celnej warto odczytywać jako układ relacji między przedsiębiorcą, przedstawicielem i organem celnym. Każda z tych stron posiadała inny zakres informacji i wykonywała inne zadania. Przedsiębiorca znał warunki transakcji oraz gospodarcze przeznaczenie towaru. Agencja porządkowała dokumentację i dokonywała powierzonych czynności. Organ oceniał sprawę w granicach swoich kompetencji. Sprawna współpraca wymagała przekazania informacji pomiędzy tymi uczestnikami, ponieważ samo ustanowienie przedstawiciela nie usuwało braków w danych o dostawie.
W szczególności profesjonalny charakter usługi nie oznaczał, że agencja mogła samodzielnie odtworzyć wszystkie okoliczności kontraktu. Faktura mogła nie wyjaśniać, z jakiego materiału wykonano produkt albo czy cena obejmowała dodatkowe świadczenia. Z kolei opis handlowy używany przez klienta nie zawsze wystarczał do przygotowania dokumentów celnych. Rola przedstawiciela polegała zatem także na rozpoznaniu, jakich informacji brakuje, i skierowaniu konkretnych pytań do właściwej osoby. Był to organizacyjny warunek rzetelnej obsługi, niezależny od samego podpisania upoważnienia.
Rozróżnienie przedstawicielstwa bezpośredniego i pośredniego porządkowało sposób występowania wobec organu. Nie należało jednak na tej podstawie zakładać, że nazwa modelu opisuje całą treść współpracy z klientem. Zakres zlecenia mógł obejmować przygotowanie dokumentów, ich weryfikację, dokonanie zgłoszenia lub dalszą korespondencję. Poszczególne zadania wymagały odrębnych ustaleń organizacyjnych. Umowa o obsługę, upoważnienie i rzeczywiście podejmowane czynności powinny tworzyć spójny obraz sprawy, zamiast zawierać rozbieżne oczekiwania co do odpowiedzialności stron.
Granice wiedzy i granice umocowania
Dobrze ilustruje to hipotetyczna sytuacja importera, który przekazuje agencji jedynie fakturę i dokument przewozowy. Agencja otrzymuje informację o towarze, lecz nie musi jeszcze znać wszystkich warunków zakupu ani planowanego sposobu jego wykorzystania. Jeżeli występuje potrzeba wyjaśnienia tych okoliczności, pracownik powinien wiedzieć, kto po stronie klienta może udzielić wiążącej odpowiedzi. Kontakt z kierowcą może rozwiązać problem lokalizacji przesyłki, ale nie musi wystarczyć do wyjaśnienia szczegółów handlowych. Różne informacje mają różnych właścicieli.
Podobnie uprawnienie do wykonania konkretnej czynności nie jest równoznaczne z wiedzą potrzebną do jej prawidłowego wykonania. Przedstawiciel może być formalnie umocowany, a jednocześnie oczekiwać na dokument niezbędny do obsługi. Może również posiadać pełny komplet dokumentów handlowych, lecz nie mieć odpowiedniego umocowania. Rozdzielenie tych sytuacji pomaga wyjaśnić, dlaczego przygotowanie sprawy wymagało kontroli zarówno danych, jak i podstaw reprezentacji. Żadna z tych kontroli nie zastępowała drugiej.
Przywołane w tekście historyczne kryterium rodzaju lub ilości towarów wskazujących na przeznaczenie gospodarcze pokazuje dodatkowy problem: kwalifikacja sprawy mogła zależeć od oceny okoliczności, a nie wyłącznie od deklaracji zainteresowanego. W analizie dawnego modelu istotne jest więc ustalenie, na jakich danych opierała się taka ocena. Znaczenie mogły mieć cechy przesyłki, powtarzalność dostaw czy sposób jej opisania. Nie należy jednak dopisywać tym przykładom rangi dodatkowych ustawowych przesłanek, jeżeli nie wynikają one z przytoczonych regulacji.
Odrębne potraktowanie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym pozwala dostrzec, że obsługa nie zawsze kończyła się na zgłoszeniu towaru. Po dokonaniu czynności mogła pojawić się potrzeba wyjaśnień, odpowiedzi na wezwanie lub zakwestionowania rozstrzygnięcia. Z organizacyjnego punktu widzenia oznaczało to konieczność ustalenia, czy zlecenie obejmuje także ten etap i kto monitoruje napływ korespondencji. Brak takiego ustalenia mógł pozostawić klienta z błędnym przekonaniem, że agencja zajmuje się automatycznie każdą późniejszą sprawą.
Profesjonalizację przedstawicielstwa można zatem rozumieć szerzej niż jako wyodrębnienie grupy podmiotów dopuszczonych do rynku. Obejmowała ona tworzenie powtarzalnych sposobów przyjmowania zleceń, sprawdzania umocowania i wyjaśniania brakujących danych. W takim ujęciu zaufanie do agencji opierało się na możliwości odtworzenia, co zostało jej powierzone oraz jak wykonała zadanie. Historyczne ograniczenia podmiotowe i przepisy o reprezentacji tworzyły ramy tej relacji, natomiast jej jakość zależała również od codziennej komunikacji i dokumentowania ustaleń.
Warto przy tym odróżnić obecność agencji przy obsłudze od zakresu jej umocowania. Sam udział pracownika w rozmowie lub przekazanie dokumentów nie wyjaśnia jeszcze, jakie działanie zostało powierzone. Dopiero powiązanie kontaktu z treścią zlecenia i właściwym upoważnieniem pozwala uporządkować rolę przedstawiciela w konkretnej sprawie.