Zasadniczym elementem stosowania normy prawa materialnego jest uznanie określonego faktu za udowodniony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z przyjętą teorią dowodową, a następnie opisanie go w języku prawnym. Organ administracji, wydając decyzję, powinien posiadać jasno ukształtowane stanowisko dotyczące podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Podstawa ta tworzona jest w oparciu o dowody zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego.[1]
Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie prawdy materialnej, co oznacza, że jego celem jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia opartego na faktach i udowodnionych okolicznościach. Prawidłowe ustalenie prawdy materialnej wymaga zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego oraz jego rzetelnej oceny, gdyż od tego zależy poprawność decyzji administracyjnej.
Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym stanowi element ogólnej zasady prawdy obiektywnej, która obowiązuje w całym postępowaniu wyjaśniającym.
Ogólna zasada prawdy obiektywnej została wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym: „W toku postępowania organy administracji państwowej (…) podejmą wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (…).”
Istotą tej zasady jest obowiązek organu administracji, aby prowadzić postępowanie w taki sposób, by stan faktyczny sprawy został wszechstronnie i dokładnie wyjaśniony.
Znaczenie zasady prawdy obiektywnej było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądowym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 1987 r. wskazał, że „jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, 77, 76 § 3 i art. 86). Jakiekolwiek ograniczenie w tym zakresie może wynikać jedynie z przepisów ustawowych”.[2]
Zdaniem B. Adamiaka zasada prawdy obiektywnej „wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a w szczególności na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym.”[3]
Zasadę prawdy obiektywnej określa się również mianem „zasady działania z urzędu”, ponieważ w praktyce oznacza ona odsunięcie strony postępowania od inicjatywy dowodowej oraz dysponowania dowodami. Nie należy jednak rozumieć jej w ten sposób, że każde postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu albo że każda czynność procesowa podejmowana jest automatycznie. Istota tej zasady polega na tym, że organ administracji ma obowiązek samodzielnie i z urzędu dążyć do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, przy czym nie jest ograniczony ani związany wyłącznie wnioskami stron.
J. Starościak, analizując system zasad postępowania administracyjnego, wyróżnia zasady podstawowe i zasady pomocnicze. Do pierwszej grupy zaliczył między innymi zasadę prawdy obiektywnej, nadając jej szczególne znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Podkreślał on, że organ prowadzący postępowanie może wydać decyzję dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu rzeczy, co wyraża istotę i nadrzędne znaczenie tej zasady.[4]
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i ocenić materiał dowodowy w taki sposób, aby umożliwił on ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Należy zatem wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w zakresie, w jakim są one konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., stwierdzając, że „prowadząc postępowanie (…), organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.”[5]
Zasada prawdy obiektywnej stanowi fundament każdego współczesnego procesu, nie tylko administracyjnego. Jej istota polega na tym, że rozstrzygnięcie sprawy powinno opierać się wyłącznie na rzeczywistych okolicznościach faktycznych, a nie na domniemaniach czy na twierdzeniach strony, które nie zostały potwierdzone w toku postępowania dowodowego. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w wielu wymogach dotyczących prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego. Szczególne znaczenie ma tu zasada swobodnej oceny dowodów, która stanowi podstawę realizacji zasady prawdy obiektywnej.[6]
Z przyjęcia zasady prawdy obiektywnej wynikają dla organu administracji publicznej określone obowiązki. Pierwszym z nich jest samodzielne ustalenie, jakie dowody są niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ powinien, działając zgodnie z normą prawa materialnego, określić, które fakty mają znaczenie prawne, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody należy przeprowadzić, aby potwierdzić ich istnienie.[7]
Zakres dowodów wskazany w postanowieniu dowodowym może ulec modyfikacji w trakcie trwania postępowania, w zależności od wyników dalszych ustaleń. W przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, organ powinien wnikliwie ustalić charakter tego żądania, przy czym pozostaje związany jego treścią. Oznacza to, że nie może samodzielnie zmienić kwalifikacji tego żądania z urzędu.
Przy ustalaniu zakresu postępowania dowodowego kluczowe znaczenie ma norma prawa materialnego lub procesowego, wyznaczająca treść żądania strony. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 1992 r., wskazując, że „dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 k.p.a. kwestionuje prawidłowość decyzji.”[8]
Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji obowiązek samodzielnego dążenia do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ma prawo gromadzić dowody z urzędu, ustalać okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia oraz dopuszczać dowody dotyczące tych okoliczności.[9]
Zdaniem Z. Janowicza zasada prawdy obiektywnej ma charakter fundamentalny, gdyż zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. W szczególności nakłada na nie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia z urzędu całego materiału dowodowego. Dotyczy to dowodów z dokumentów, przesłuchań świadków czy dokonania oględzin.[10]
Obowiązek ten służy prawidłowemu ustaleniu stanu rzeczywistego sprawy, czyli prawdy materialnej, nazywanej również prawdą obiektywną. Wszelkie czynności zmierzające do jej ustalenia powinny być przeprowadzane zgodnie z regułami postępowania dowodowego, określonymi w przepisach rozdziału 4 k.p.a.
Jednocześnie czynności dowodowe nie mogą naruszać innych przepisów prawa, odnoszących się do poszczególnych rodzajów dowodów i znajdujących zastosowanie w konkretnych sprawach. Dzięki temu proces ustalania prawdy obiektywnej zachowuje zgodność z porządkiem prawnym oraz gwarancjami procesowymi stron.[11]
Organ administracji publicznej, ustalając stan faktyczny sprawy, jest zobowiązany do działania zgodnego z prawem, gdyż związany jest zasadą praworządności. Oznacza to, że nie może podejmować czynności, które wprawdzie prowadziłyby do wyjaśnienia określonych okoliczności, ale pozostawałyby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Stanowisko to znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że „zasada dochodzenia prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie (a także na organy działające w ramach tzw. pomocy prawnej) (…) obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym.”[12]
Nie budzi wątpliwości, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych nie tylko do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz także do prawidłowego załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ administracji jest zobowiązany wydać decyzję, która w możliwie najpełniejszy sposób odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu oraz obowiązującemu porządkowi prawnemu.
Jednocześnie należy zauważyć, że zasada prawdy obiektywnej nie oznacza pełnej swobody działania organu z urzędu. Organ nie może w każdym przypadku podejmować czynności wyłącznie z własnej inicjatywy. Jego działania są ograniczone przez przepisy, które nakazują podejmowanie czynności z urzędu albo na to zezwalają, jeśli wymaga tego charakter sprawy.
W kodeksie postępowania administracyjnego oraz w innych ustawach znajdują się regulacje, które uzależniają określone czynności procesowe od żądania strony. To właśnie one wyznaczają granice działania organu z urzędu i powodują, że w pewnym zakresie jego aktywność dowodowa czy procesowa jest ograniczona.
W rezultacie zasada prawdy obiektywnej znajduje zastosowanie w ramach porządku prawnego, a jej realizacja musi godzić obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z koniecznością przestrzegania przepisów prawa materialnego i procesowego.
Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym stanowi rozwinięcie ogólnej zasady prawdy obiektywnej, która obowiązuje w całym postępowaniu wyjaśniającym. Istnieje ścisły związek między tą zasadą a instytucjami postępowania dowodowego, gdyż jej pełna realizacja jest możliwa jedynie dzięki gwarancjom przewidzianym w przepisach regulujących sposób prowadzenia dowodów.
W szczególności zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym „organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.” Przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów wskazanych w postanowieniu dowodowym, a także obowiązek rozpatrzenia całości zebranego materiału. Celem jest ustalenie prawdy materialnej, czyli rzeczywistego stanu faktycznego, który stanowi podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Realizacja tego obowiązku polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego we wszystkich kwestiach, które mają charakter prawotwórczy, a więc takich, z którymi przepisy prawa wiążą określone skutki prawne. Tym samym organ nie może ograniczać się jedynie do części materiału dowodowego, lecz zobowiązany jest do wszechstronnej analizy wszystkich istotnych okoliczności.
Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym wiąże wszystkich uczestników tego postępowania, jednak szczególna odpowiedzialność za jej przestrzeganie spoczywa na organie administracji prowadzącym sprawę. To właśnie on ma obowiązek zapewnić, aby postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone rzetelnie i zgodnie z prawem.
Wypełnienie tego obowiązku wymaga, aby organ dysponował zarówno odpowiednim zakresem prowadzonego postępowania dowodowego, jak i swobodą oceny zebranego materiału dowodowego, zawsze jednak w granicach określonych przez przepisy prawa.
Zasada prawdy obiektywnej stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego i ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania całego procesu. Jej istota polega na obowiązku organu administracji publicznej dążenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, który będzie podstawą wydania decyzji zgodnej z prawem i odpowiadającej rzeczywistości. Organ nie może ograniczać się do twierdzeń stron ani domniemań, lecz powinien zebrać i ocenić pełny materiał dowodowy w sposób wszechstronny i wyczerpujący.
Realizacja tej zasady wymaga podejmowania działań z urzędu, niezależnie od inicjatywy stron, w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek ten znajduje swoje umocowanie w przepisach k.p.a., w szczególności w art. 7 oraz art. 77 § 1, które wskazują, że organ powinien podjąć wszelkie czynności konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy.
Zasada prawdy obiektywnej nie daje jednak organowi pełnej swobody działania – jego czynności muszą mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że niektóre działania wymagają inicjatywy strony, a organ jest wówczas związany treścią jej żądania.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej wiąże się ściśle z zasadą praworządności – organ nie może naruszać prawa w celu wyjaśnienia sprawy, a jego działania muszą być zgodne z przepisami. Jednocześnie spoczywa na nim odpowiedzialność za wszechstronne i rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego.
Podsumowując, zasada prawdy obiektywnej pełni funkcję gwarancyjną, chroniąc strony postępowania przed wydaniem decyzji opartych na niepełnych lub nieprawdziwych ustaleniach. Jest fundamentem sprawiedliwego i zgodnego z prawem rozstrzygania spraw administracyjnych, a jej realizacja zapewnia prawidłowe stosowanie norm prawa materialnego.
[1] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r, s. 171.
[2] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.06.1987r.
[3] B. Adamiak, J. Borkowski – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1999r, s. 52.
[4] Por. J. Starościak – „Prawo administracyjne”, Warszawa 1969r, s. 263.
[5] Wyrok NSA z dnia 26.05.1981r, SA 810/81, ONSA 1981r, Nr 1 poz. 45.
[6] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1996r, s. 37.
[7] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 52 i n.
[8] Wyrok NSA z 07.04.1992r, IV SA 1378/91
[9] Por. E. Ochendowski – „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym”, Toruń 1996r, s. 27.
[10] Por. Z. Janowicz – „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym”, Warszawa-Poznań 1987r, s. 101.
[11] Por. Z. R. Kmiecik – „Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowo-administracyjne”, Kraków-Lublin 1996r, s. 46.
[12] Z. Janowicz – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa-Poznań 1992r, s. 64.