Miesiąc: listopad 2012

Często podnoszonym zarzutem wobec poprzedniej Konstytucji było twierdzenie, że jest ona przede wszystkim dokumentem politycznym, a nie samoistnym źródłem prawa . Zarzut ten nie był całkowicie bezpodstawny. W wielu przypadkach bowiem normy konstytucyjne miały charakter deklaracji czysto politycznych, pozbawionych treści jurydycznej. Nie mogły być uznane za normy prawne, ponieważ nie wskazywały konkretnych adresatów, ustanawiały niejasne zobowiązania lub nie stwarzały konkretnych, prawnych obowiązków dla organów państwa lub obywateli. Wprawdzie w literaturze z zakresu prawa konstytucyjnego starano się jeszcze w latach sześćdziesiątych udowodnić pogląd, że wszystkie regulacje bez względu na ich treść zawarte w Konstytucji mają charakter normatywny ; jednakże koronnym argumentem, który miał to potwierdzić, był sam fakt zamieszczenia ich w Konstytucji.

Jak pisał w 1990 r. Z. Salwa: „Dotychczasowe ujęcie miało często charakter deklaracji społeczno-politycznych, było niekiedy fasadowe o wątpliwej mocy prawnej i z pewnością w taki sposób nie powinno być kontynuowane. Sformułowania te, będąc ze swej istoty normami ogólnymi, powinny bowiem być możliwie jasno i jednoznacznie sprecyzowane, stanowić wyraźne dyrektywy stwarzające prawa i obowiązki ich adresatów, konkretyzowane następnie i rozwijane w ustawodawstwie zwykłym. Tylko takie normy konstytucyjne stworzą bowiem mocny grunt dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa i mogą konkretyzować stwierdzenie, że państwo to urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej”[1]. Wskazówki te, jak się zdaje, realizował ustawodawca konstytucyjny przez dążenie do nadania przepisom Konstytucji w jak największym stopniu charakteru normatywnego i podkreślenia, iż jest ona samoistnym źródłem prawa.

Normatywny charakter Konstytucji oznacza przede wszystkim, że zawarte w niej przepisy nie są jedynie deklaracjami określającymi pożądany model państwa czy ogólne cele polityczne. Tworzą one normy prawne wiążące ich adresatów i wywołujące skutki w obowiązującym systemie prawa. Adresatami tych norm są przede wszystkim organy władzy publicznej, ale w wielu przypadkach również jednostki oraz inne podmioty prawa. Konstytucja wyznacza więc nie tylko strukturę państwa, lecz także granice dopuszczalnego działania poszczególnych organów oraz zakres praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi.

Szczególne znaczenie normatywnego charakteru Konstytucji wynika z jej pozycji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że wszystkie pozostałe akty normatywne powinny pozostawać z nią zgodne. Ustawa, rozporządzenie czy akt prawa miejscowego nie mogą skutecznie zmieniać konstytucyjnych zasad ani ustanawiać regulacji pozostających z nimi w sprzeczności. Konstytucja stanowi zatem podstawowy punkt odniesienia dla całego systemu prawnego, a jej normatywność znajduje praktyczny wyraz właśnie w konieczności podporządkowania jej ustawodawstwa zwykłego.

Nadrzędność Konstytucji ma dwa podstawowe aspekty. Pierwszy dotyczy procesu stanowienia prawa. Ustawodawca powinien tworzyć normy zgodne z postanowieniami ustawy zasadniczej i respektować wyznaczone w niej granice swojej działalności. Drugi aspekt odnosi się do stosowania prawa. Organy państwowe powinny interpretować obowiązujące przepisy w taki sposób, aby pozostawały one zgodne z normami i zasadami konstytucyjnymi. Konstytucja oddziałuje więc zarówno na etap tworzenia, jak i na etap praktycznego wykonywania prawa.

Nie wszystkie przepisy konstytucyjne są jednak skonstruowane w identyczny sposób. Niektóre zawierają bardzo precyzyjne nakazy lub zakazy, inne formułują zasady ustrojowe, jeszcze inne wyznaczają cele działalności państwa. Zróżnicowanie to nie odbiera im charakteru prawnego. Powoduje natomiast, że różne mogą być sposoby ich stosowania oraz możliwości wyprowadzania z nich konkretnych praw i obowiązków. Norma konstytucyjna nie przestaje być normą prawną tylko dlatego, że została sformułowana w sposób bardziej ogólny niż norma znajdująca się w ustawie.

Ogólność wielu regulacji konstytucyjnych wynika przede wszystkim z funkcji samej Konstytucji. Ustawa zasadnicza nie może szczegółowo normować wszystkich dziedzin życia społecznego. Powinna określać podstawowe zasady ustroju państwa, organizację najważniejszych organów, katalog praw i wolności oraz podstawowe reguły stanowienia prawa. Szczegółowe rozwiązania pozostawia natomiast ustawodawstwu zwykłemu. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca dysponuje całkowitą swobodą podczas konkretyzowania norm konstytucyjnych.

Konstytucyjne upoważnienie do rozwijania określonego zagadnienia w ustawie zawsze powinno być wykonywane w granicach wyznaczonych przez ustawę zasadniczą. Jeżeli Konstytucja gwarantuje określone prawo, ustawodawca może regulować sposób jego realizacji, lecz nie powinien poprzez regulację ustawową pozbawiać tego prawa jego istoty. Podobnie przepisy ustawowe dotyczące funkcjonowania organów państwa muszą respektować konstytucyjny podział kompetencji i nie mogą prowadzić do faktycznego przenoszenia uprawnień w sposób sprzeczny z ustawą zasadniczą.

Normatywność Konstytucji pozostaje ściśle związana z zasadą jej bezpośredniego stosowania. Skoro Konstytucja jest obowiązującym aktem prawnym, jej przepisy powinny być uwzględniane w konkretnych postępowaniach i przy podejmowaniu indywidualnych rozstrzygnięć. Nie oznacza to, że każdy przepis Konstytucji może w każdej sprawie stanowić samodzielną podstawę decyzji czy orzeczenia. Zawsze należy zbadać treść danej normy i ustalić, czy jest ona wystarczająco precyzyjna, czy też wymaga ustawowego rozwinięcia.

Bezpośrednie stosowanie może polegać przede wszystkim na przyjęciu normy konstytucyjnej jako podstawy rozstrzygnięcia. Może także oznaczać współstosowanie przepisu Konstytucji i odpowiedniej regulacji ustawowej. Bardzo duże znaczenie ma ponadto stosowanie Konstytucji jako wzorca interpretacyjnego. W sytuacji, gdy przepis ustawy dopuszcza kilka sposobów rozumienia, należy dążyć do przyjęcia takiej wykładni, która pozostaje zgodna z ustawą zasadniczą i najpełniej realizuje zawarte w niej wartości.

Normatywny charakter Konstytucji widoczny jest szczególnie wyraźnie w regulacjach dotyczących praw i wolności jednostki. Konstytucyjne gwarancje nie powinny być rozumiane jako polityczne obietnice składane obywatelom, lecz jako obowiązujące normy ograniczające możliwość ingerencji państwa w sytuację człowieka. Jeżeli Konstytucja gwarantuje wolność wypowiedzi, ochronę własności, wolność sumienia i religii czy prawo do sądu, organy państwa powinny respektować te prawa w swojej bieżącej działalności.

Znaczenie ma także konstytucyjna zasada równości. Nie jest ona wyłącznie postulatem kierowanym do ustawodawcy, ale normą prawną, która musi być uwzględniana podczas stanowienia i stosowania prawa. Podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji powinny być traktowane według tych samych zasad, chyba że istnieje obiektywne i racjonalne uzasadnienie odmiennego traktowania. Norma konstytucyjna staje się więc podstawą oceny przepisów ustawowych oraz praktyki działania administracji.

Wiele norm konstytucyjnych jest skierowanych bezpośrednio do ustawodawcy. Nakładają one obowiązek ustanowienia określonych regulacji albo wyznaczają treść przyszłego ustawodawstwa. Taki charakter mają między innymi przepisy odsyłające do ustawy w celu szczegółowego określenia sposobu korzystania z danego prawa. Również w takim przypadku Konstytucja zachowuje charakter normatywny. Adresatem normy jest bowiem organ ustawodawczy zobowiązany do odpowiedniego ukształtowania przepisów niższego rzędu.

Szczególną kategorię stanowią normy programowe. Określają one cele, do których powinno zmierzać państwo, oraz kierunki jego działalności. Mogą dotyczyć polityki społecznej, bezpieczeństwa, ochrony środowiska, ochrony zdrowia czy innych dziedzin życia publicznego. Ich ogólny charakter powoduje niekiedy wątpliwości dotyczące możliwości bezpośredniego dochodzenia konkretnych świadczeń na ich podstawie. Nie oznacza to jednak, że normy programowe nie mają znaczenia prawnego.

Normy takie wiążą organy państwa w zakresie prowadzonej przez nie działalności oraz wpływają na sposób interpretowania ustaw. Ustawodawca powinien uwzględniać konstytucyjnie określone cele podczas tworzenia szczegółowych regulacji. Nie może zatem dowolnie ignorować nakazów wynikających z norm programowych tylko dlatego, że nie przyznają one jednostce precyzyjnie określonego roszczenia.

Inny charakter mają normy kompetencyjne. Określają one, jakie organy są uprawnione do wykonywania określonych czynności oraz jaki jest zakres ich kompetencji. Konstytucja wskazuje między innymi podstawowe zadania Sejmu, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej, Rady Ministrów, sądów, Trybunału Konstytucyjnego czy Najwyższej Izby Kontroli. Kompetencje te mają charakter prawny i nie mogą być swobodnie modyfikowane przez praktykę polityczną.

Normy kompetencyjne odgrywają bardzo ważną rolę w ochronie zasady legalizmu. Organ władzy publicznej może podejmować działania tylko na podstawie i w granicach prawa. Nie może samodzielnie rozszerzać własnych kompetencji, nawet gdy uznaje takie działanie za celowe lub korzystne. Konstytucyjne określenie zakresu działania najważniejszych organów stanowi więc zabezpieczenie przed koncentracją władzy oraz przekraczaniem przyznanych uprawnień.

Z normatywnym charakterem ustawy zasadniczej wiąże się również zasada podziału i równowagi władz. Nie jest ona jedynie opisem sposobu organizacji państwa. Wywołuje konkretne konsekwencje prawne dla sposobu kształtowania stosunków pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Ustawodawca zwykły nie powinien ustanawiać rozwiązań, które prowadziłyby do faktycznego podporządkowania jednej władzy drugiej wbrew konstytucyjnej konstrukcji ustrojowej.

Podobnie należy oceniać zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ze względu na jej ogólny charakter można byłoby traktować ją jako deklarację ustrojową. W praktyce wyprowadzane są jednak z niej liczne szczegółowe wymagania dotyczące tworzenia i stosowania prawa. Zasada ta wpływa między innymi na ochronę zaufania obywatela do państwa, wymaganie dostatecznej określoności regulacji prawnych, ochronę praw słusznie nabytych oraz zakaz tworzenia prawa w sposób naruszający elementarne standardy bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Pokazuje to, że ogólność przepisu konstytucyjnego nie wyklucza jego normatywnego znaczenia. Przeciwnie, zasady konstytucyjne często pełnią funkcję podstawowych norm, z których można wyprowadzać bardziej szczegółowe wymagania. Ich interpretacja następuje w procesie stosowania prawa i musi uwzględniać całokształt regulacji konstytucyjnej.

Normatywność Konstytucji wymaga również istnienia mechanizmów pozwalających reagować na naruszenia jej postanowień. Sama deklaracja nadrzędności ustawy zasadniczej nie byłaby wystarczająca, gdyby nie można było ocenić zgodności aktów niższego rzędu z jej przepisami. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie kontrola konstytucyjności prawa. Pozwala ona eliminować lub kwestionować rozwiązania prawne, które pozostają niezgodne z normami wyższego rzędu.

Kontrola konstytucyjności jest zatem jednym z mechanizmów zapewniających realność norm konstytucyjnych. Gdyby ustawodawca mógł przyjmować regulacje sprzeczne z Konstytucją bez żadnych konsekwencji prawnych, jej nadrzędność miałaby charakter przede wszystkim symboliczny. Możliwość badania ustaw i innych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z ustawą zasadniczą jest konsekwencją przyjęcia, że Konstytucja stanowi rzeczywiście obowiązujące prawo.

Znaczenie normatywnego charakteru Konstytucji można również dostrzec w działalności sądów. Sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom, a ustawa zasadnicza powinna być uwzględniana w toku rozstrzygania spraw. Szczególne znaczenie ma tutaj wykładnia ustaw w zgodzie z Konstytucją. Jeżeli określony przepis może zostać zinterpretowany w sposób prowadzący do naruszenia prawa konstytucyjnego albo w sposób respektujący to prawo, pierwszeństwo powinna otrzymać interpretacja zgodna z ustawą zasadniczą.

Podobny obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wydając decyzje, nie mogą one abstrahować od konstytucyjnych zasad i praw jednostki. Administracja działa na podstawie ustaw, ale sposób rozumienia i stosowania ustaw powinien pozostawać w zgodzie z Konstytucją. Szczególnego znaczenia nabiera to w przypadkach, gdy przepisy pozostawiają organowi pewien zakres uznania lub wymagają wyważenia kilku wartości.

Normatywny charakter Konstytucji wpływa również na pozycję obywatela wobec państwa. Obywatel nie jest wyłącznie biernym adresatem działalności władzy publicznej. Może powoływać się na przysługujące mu konstytucyjne prawa i wolności oraz domagać się, aby działania organów publicznych mieściły się w granicach wynikających z ustawy zasadniczej. Konstytucja staje się dzięki temu instrumentem ochrony jednostki, a nie jedynie dokumentem regulującym wzajemne relacje pomiędzy organami państwa.

Szczególne znaczenie ma przy tym gwarancja prawa do sądu. Dzięki niej jednostka może żądać rozpatrzenia sprawy przez niezależny i bezstronny sąd, jeżeli uważa, że jej prawa zostały naruszone. Ochrona konstytucyjna nie polega więc wyłącznie na zapisaniu określonego katalogu praw, lecz jest uzupełniona mechanizmami pozwalającymi na ich rzeczywiste dochodzenie.

Nie wszystkie normy konstytucyjne tworzą jednak bezpośrednio indywidualne prawa podmiotowe. Niektóre określają jedynie zasady organizacji państwa, zadania organów lub cele polityki publicznej. Mimo to pozostają one normami prawnymi. Normatywność aktu nie może być bowiem utożsamiana wyłącznie z możliwością wyprowadzenia z każdego jego przepisu konkretnego roszczenia jednostki.

Konstytucja jako normatywny akt prawny tworzy spójny system regulacji o różnym charakterze i różnym stopniu szczegółowości. Występują w niej normy kompetencyjne, proceduralne, materialne, programowe oraz zasady prawne. Każdy z tych rodzajów regulacji pełni inną funkcję, lecz wszystkie razem składają się na prawne podstawy funkcjonowania państwa.

Przyjęcie pełnej normatywności Konstytucji prowadzi również do zmiany sposobu postrzegania relacji pomiędzy prawem konstytucyjnym a innymi gałęziami prawa. Prawo konstytucyjne nie funkcjonuje w oderwaniu od prawa administracyjnego, cywilnego, karnego czy prawa pracy. Normy konstytucyjne wyznaczają ramy, w których powinny mieścić się regulacje należące do tych gałęzi. Z tego względu interpretacja przepisów ustawowych coraz częściej wymaga odwołania się do odpowiednich zasad i wartości konstytucyjnych.

Dotyczy to w szczególności prawa pracy, w którym Konstytucja zawiera szereg norm odnoszących się bezpośrednio do sytuacji pracownika. Wolność wyboru i wykonywania zawodu, zakaz pracy przymusowej, wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy czy prawo do wypoczynku tworzą konstytucyjne podstawy ustawodawstwa pracowniczego. Szczegółowy zakres tych praw może być rozwijany w ustawach, ale regulacje ustawowe powinny pozostawać zgodne z konstytucyjnym standardem.

Konstytucja z 1997 roku w zdecydowanie większym stopniu niż wcześniejsze polskie regulacje ustrojowe podkreśla swój charakter prawny. Wyraźne stwierdzenie jej najwyższej mocy prawnej oraz zasady bezpośredniego stosowania usuwa zasadniczą część wątpliwości dotyczących tego, czy jej normy mogą być traktowane wyłącznie jako postulaty polityczne. Nie oznacza to oczywiście, że każdy przepis ustawy zasadniczej jest jednakowo precyzyjny lub wywołuje identyczne skutki prawne.

Normatywność Konstytucji nie wymaga bowiem, aby wszystkie jej przepisy miały konstrukcję właściwą szczegółowym normom ustawowym. Ustawa zasadnicza z natury rzeczy zawiera regulacje o wysokim stopniu ogólności. O ich prawnym charakterze przesądza jednak nie stopień szczegółowości, lecz to, że są elementem obowiązującego systemu prawa, wiążą swoich adresatów i mogą stanowić podstawę oceny legalności działań organów państwowych.

Współczesne rozumienie Konstytucji powinno więc zdecydowanie odchodzić od traktowania jej jako dokumentu przede wszystkim politycznego czy programowego. Oczywiście zawarte w niej przepisy mają również znaczenie polityczne, ponieważ określają podstawowe zasady ustroju i najważniejsze wartości państwa. Nie pozbawia ich to jednak charakteru norm prawnych. Przeciwnie, szczególne znaczenie polityczne Konstytucji jest połączone z najwyższą rangą prawną jej postanowień.

Ostatecznie normatywny charakter Konstytucji stanowi jeden z podstawowych warunków rzeczywistego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Konstytucja może skutecznie ograniczać władzę publiczną i chronić jednostkę tylko wtedy, gdy jej postanowienia są traktowane jako obowiązujące normy, a nie jako deklaracje pozostawione do swobodnego uwzględnienia przez ustawodawcę. Jej nadrzędność, bezpośrednie stosowanie i możliwość oceny zgodności ustawodawstwa zwykłego z jej przepisami powodują, że staje się ona realnym fundamentem całego porządku prawnego.

W takim ujęciu Konstytucja pełni jednocześnie kilka funkcji. Organizuje władzę państwową, wyznacza granice kompetencji organów, gwarantuje jednostce podstawowe prawa i wolności, określa zasady stanowienia prawa oraz tworzy podstawowe standardy, którym powinno odpowiadać całe ustawodawstwo. Jej normatywny charakter sprawia, że żadna z tych funkcji nie pozostaje jedynie deklaracją polityczną. Wszystkie powinny znajdować odzwierciedlenie w rzeczywistym procesie stanowienia i stosowania prawa.