Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnej sprawy. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą dążenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie działania prowadzące do pełnego zbadania sprawy zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, tak aby ustalić jej rzeczywisty stan.
Wyjaśnienie elementów faktycznych i prawnych następuje w ramach postępowania wyjaśniającego. Ustalenie stanu faktycznego obejmuje zarówno wskazanie faktów, jak i ich pełne naświetlenie. Starannie ustalony stan faktyczny jest kluczowym warunkiem poprawnego rozstrzygnięcia. Dążenie do wyjaśnienia sprawy powinno koncentrować się na określeniu jej przedmiotu oraz ustaleniu osób, które posiadają w niej status strony, ponieważ postępowanie wszczęte z inicjatywy jednej osoby może dotyczyć także praw lub obowiązków innych podmiotów.
Postępowanie wyjaśniające jest etapem, w którym organ zmierza do ustalenia prawdy materialnej. Osiąga się ją poprzez właściwe zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego. Istnieje ścisły związek między zasadą prawdy materialnej a przepisami dotyczącymi dowodów, gdyż to właśnie regulacje postępowania dowodowego umożliwiają realizację tej zasady w praktyce.
Zadaniem postępowania dowodowego jest ustalenie rzeczywistego stanu sprawy, który zgodnie z prawem administracyjnym musi stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Wszystkie zebrane dowody mają więc służyć temu, by organ mógł wydać decyzję zgodną z prawdą i obowiązującymi przepisami.
Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek podejmowania wszelkich koniecznych działań, które pozwolą dokładnie wyjaśnić stan faktyczny. Oznacza to, że organ nie może poprzestać na powierzchownych ustaleniach – ma obowiązek aktywnie dążyć do ustalenia, jak rzeczywiście wygląda sprawa, zanim wyda rozstrzygnięcie.
Organ ma obowiązek ustalić te fakty, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, takie jak przyznanie odszkodowania, wydanie zezwolenia czy nałożenie nakazu. Postępowanie dowodowe służy temu, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i oprzeć jej rozstrzygnięcie wyłącznie na faktach udowodnionych. Dzięki temu możliwe jest prawidłowe zastosowanie właściwych norm prawnych do stanu faktycznego, który odpowiada rzeczywistości, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.
W ramach postępowania dowodowego kluczową rolę odgrywa proces dowodzenia. Obejmuje on działania podejmowane zarówno przez organ prowadzący sprawę, jak i przez uczestników postępowania. Jego zadaniem jest ustalenie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz sprawdzenie prawdziwości twierdzeń dotyczących tych okoliczności.
Proces dowodzenia polega na podejmowaniu czynności zmierzających do ustalenia, czy fakty istotne dla sprawy rzeczywiście istnieją, czy też nie. Opiera się on na różnego rodzaju źródłach informacji, które stanowią środki dowodowe. Wynikiem tych działań jest dowód potwierdzający bądź wykluczający istnienie określonego faktu, a także potwierdzający lub podważający prawdziwość twierdzeń odnoszących się do tego faktu.[1]
„W ujęciu normatywnym proces dowodzenia nabiera charakteru postępowania dowodowego, zaś środki dowodowe dopuszczone przez prawo stają się środkami dowodowymi w systemie postępowania dowodowego. Dowody uzyskane w wyniku postępowania dowodowego stanowią materiał dowodowy.”[2]
„Dowodzenie” można określić jako proces myślowy, który polega na wnioskowaniu w oparciu o pewne środki dowodowe o istnieniu lub nieistnieniu określonych faktów. Przez „dowodzenie” można także rozumieć czynności zmierzające do stwierdzenia prawdziwości lub nieprawdziwości pewnych twierdzeń.[3]
Postępowanie wyjaśniające powinno posiadać 4 podstawowe cechy[4]:
- celowość, polega ona na używaniu możliwie najprostszych, najbardziej przekonywujących i bezpośrednich środków dowodowych,
- szybkość, polega na odpowiednim zorganizowaniu pracy przez pracownika, który załatwia sprawę oraz na odpowiednim stosowaniu i wyznaczeniu organowi i stronom określonych terminów,
- prostotę, dotyczy posługiwania się materiałem dowodowym w sposób, który nie spowoduje skomplikowania sprawy pod względem prawnym i faktycznym,
- zaoszczędzenie kosztów organowi i stronom, ta cecha powinna być brana pod uwagę podczas wyznaczania rozprawy oraz wizji na miejscu z udziałem większej liczby osób.
Zasady szybkości, prostoty i celowości prowadzą łącznie do dwóch wniosków: – wszystkie działania, środki i czynności, które nie służą koniecznie przygotowaniu i podjęciu odpowiadającej prawu decyzji powinny zostać raczej w postępowaniu pominięte, – wszelkie działania, środki i czynności, które organ podejmuje odpowiednio do miejsca, czasu i treści, powinny być rozsądnie określone, skutecznie stosowane i wzajemnie ze sobą powiązane.[5]
Cel postępowania administracyjnego jest fundamentem całego systemu działania organów administracji publicznej, ponieważ wyznacza kierunek, w jakim powinny zmierzać wszystkie podejmowane czynności. Jego istotą jest zapewnienie, aby rozstrzygnięcia wydawane w indywidualnych sprawach były zgodne z prawem, rzetelne, oparte na prawdzie obiektywnej i odpowiadały rzeczywistemu stanowi rzeczy. Postępowanie administracyjne nie jest więc celem samym w sobie – stanowi narzędzie umożliwiające organowi dojście do rozstrzygnięcia, które stanowi realizację władztwa administracyjnego, ale jednocześnie chroni prawa i interesy obywateli. W tym sensie cel postępowania administracyjnego ma charakter zarówno publiczny, jak i indywidualny.
Podstawowym celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę w sposób merytoryczny i ostateczny. Aby było to możliwe, organ musi działać zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., szczególnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą proporcjonalności. Wszystkie te zasady służą temu, aby decyzja nie była wynikiem uznaniowego działania, lecz rezultatem starannego, logicznego i zgodnego z przepisami procesu ustalania faktów oraz ich prawnej oceny. Tak rozumiany cel oznacza, że organ nie może oprzeć się na przypuszczeniach, domniemaniach czy niezweryfikowanych informacjach, ale musi dążyć do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, który pozwoli mu odtworzyć rzeczywisty stan sprawy.
Jednocześnie celem postępowania administracyjnego jest ochrona praw jednostki. Wynika to z faktu, że władza administracyjna ma charakter władczy, a decyzje organów wpływają bezpośrednio na sytuację prawną obywateli. Aby zapewnić równowagę między władztwem organu a prawami strony, postępowanie administracyjne przewiduje szereg gwarancji procesowych. Ich zadaniem jest umożliwienie stronie realnego udziału w postępowaniu, przedstawiania dowodów, wypowiadania się co do zgromadzonych materiałów, a także wnoszenia środków zaskarżenia w razie, gdy decyzja jest – zdaniem strony – błędna lub niesprawiedliwa. Cel postępowania administracyjnego obejmuje więc także stworzenie takich warunków proceduralnych, które chronią stronę przed arbitralnością działania organu i umożliwiają uczciwe rozstrzygnięcie.
Niezwykle ważnym elementem celu postępowania administracyjnego jest również realizacja interesu publicznego. Organy administracji są zobowiązane, aby ich decyzje przyczyniały się do zapewnienia ładu społecznego, przestrzegania prawa oraz prawidłowego funkcjonowania państwa. W wielu sprawach interes publiczny stoi obok interesu indywidualnego, co wymaga od organu wyważenia obu wartości. Cel postępowania polega wtedy na osiągnięciu takiego rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z przepisami prawa i jednocześnie uwzględni potrzeby społeczne. Proces ten nie może jednak odbywać się kosztem naruszenia praw strony – przeciwnie, organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób bezstronny, unikając faworyzowania którejkolwiek ze sfer interesów.
Kolejnym elementem celu postępowania administracyjnego jest zapewnienie sprawności i szybkości postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, ponieważ przewlekłość postępowania mogłaby prowadzić do naruszenia interesów stron, a także podważać zaufanie obywateli do instytucji publicznych. Szybkość nie może być jednak stawiana ponad rzetelność – postępowanie ma być sprawne, ale nie kosztem jakości ustaleń faktycznych czy prawidłowości zastosowania prawa. Dlatego celem postępowania administracyjnego jest znalezienie równowagi między dokładnym wyjaśnieniem sprawy a zapewnieniem jej terminowego rozstrzygnięcia.
Cel postępowania administracyjnego obejmuje także zapewnienie jednolitości stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Decyzje wydawane w podobnych sprawach powinny być zbliżone pod względem treści, aby zagwarantować obywatelom przewidywalność działania administracji. Tylko wówczas można mówić o stabilności systemu prawnego i o przestrzeganiu zasady równości wobec prawa. Organ, prowadząc postępowanie, powinien więc kierować się nie tylko pojedynczym przypadkiem, lecz również ogólnymi standardami stosowania prawa i dotychczasową praktyką. Jednolitość ta nie oznacza jednak automatyzmu, ponieważ każda sprawa wymaga indywidualnej analizy, a jej okoliczności faktyczne mogą prowadzić do odmiennych rozstrzygnięć mimo podobnych ram prawnych.
Ważnym elementem celu postępowania administracyjnego jest także zapewnienie kontroli nad działaniami organów administracji. Funkcję tę pełnią środki odwoławcze przysługujące stronie. Kontrola ta ma nie tylko umożliwić skorygowanie ewentualnych błędów organu pierwszej instancji, ale również motywować organy do staranności przy prowadzeniu postępowania. Dzięki istnieniu tej kontroli administracja publiczna działa w sposób bardziej przewidywalny, transparentny i zgodny z prawem. Celem postępowania jest więc także zagwarantowanie, że każdy obywatel będzie miał możliwość kwestionowania decyzji, która narusza jego prawa, co wzmacnia poczucie bezpieczeństwa prawnego.
Cel postępowania administracyjnego ma również wymiar instrukcyjny i porządkujący. Ustalony w k.p.a. schemat działania organów umożliwia prowadzenie postępowania w sposób uporządkowany, sekwencyjny i logiczny. Dzięki temu zarówno organ, jak i strona wiedzą, jakie etapy postępowania nastąpią, jakie prawa i obowiązki im przysługują oraz jakie czynności mogą podjąć. Przejrzystość procesu stanowi element celu postępowania, ponieważ pozwala uniknąć chaosu proceduralnego, przypadkowości i nadmiernego formalizmu. Strona ma prawo oczekiwać, że postępowanie będzie prowadzone w sposób zrozumiały i przewidywalny.
Istotnym aspektem celu postępowania administracyjnego jest również zapobieganie nadużyciom prawa. Staranność organu w ustalaniu stanu faktycznego, analiza materiału dowodowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów pozwalają uniknąć sytuacji, w których strona mogłaby próbować wykorzystać procedurę do osiągnięcia korzyści sprzecznych z prawem lub interesem publicznym. Jednocześnie mechanizmy procesowe, takie jak prawo do wypowiedzenia się, składania wyjaśnień czy przedstawiania własnych dowodów, chronią stronę przed nadużyciami ze strony organów. Celem postępowania jest więc stworzenie równowagi, w której ani organ, ani strona nie mogą wykorzystywać procedury w sposób sprzeczny z jej istotą.
Wreszcie cel postępowania administracyjnego można odczytywać szerzej, jako realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej. Obywatel ma prawo oczekiwać, że państwo będzie traktowało go poważnie, rzetelnie i z poszanowaniem jego godności. Postępowanie administracyjne ma być zatem procesem, w którym każdy uczestnik jest wysłuchany, w którym argumenty są rozważane, a decyzja nie jest wydawana automatycznie, lecz w oparciu o pełną analizę materiału sprawy. Tak pojmowany cel buduje zaufanie społeczne do administracji i wzmacnia przekonanie, że prawo działa w sposób sprawiedliwy.
Wszystkie te elementy składają się na szeroko rozumiany cel postępowania administracyjnego, który obejmuje nie tylko samo wydanie decyzji, ale również cały proces jej przygotowania, w tym ustalenie prawdy materialnej, zapewnienie ochrony praw strony, realizację interesu publicznego, jednolitość stosowania prawa, sprawność działania administracji oraz możliwość kontroli rozstrzygnięć. Dzięki temu postępowanie administracyjne stanowi spójny i przejrzysty system, którego ostatecznym zadaniem jest zagwarantowanie, że decyzje organów administracji będą zgodne z prawem, rzetelne i sprawiedliwe.
[1] Por. W. Dawidowicz – „Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 169.
[2] W. Dawidowicz – op. cit., s. 169.
[3] Por. W. Siedlecki – „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1972r, s. 300.
[4] Por. J. Pokrzywnicki – „Postępowanie administracyjne – komentarz, podręcznik”, Warszawa 1948r, s. 126.
[5] Por. J. Łętowski – „Prawo administracyjne – zagadnienia podstawowe”, Warszawa 1990r, s.244.