Prace magisterskie, licencjackie z prawa

Piszemy profesjonalne prace magisterskie, licencjackie, zaliczeniowe i inne

Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym

5/5 - (1 vote)

Celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie było oparte na faktach udowodnionych i aby właściwe normy prawne zostały zastosowane do stanu faktycznego, odpowiadającego stanowi rzeczywistemu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie można wydać prawidłowej decyzji bez dokładnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawia fundamentalną zasadę całego postępowania wyjaśniającego, która stanowi, że w toku postępowania organy administracji mają podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

„Analiza orzeczeń NSA prowadzi do wniosku, że do najczęściej popełnianych przez organy administracji uchybień, należy naruszanie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające.”[1]

Uchybienia w postępowaniu dowodowym, szczególnie dotyczące zapewnienia w nim udziału stron, należą do częstych wad postępowania przed organami administracji publicznej. Uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, najczęściej dotyczą realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym prawa strony do wypowiedzenia się, a także innych zasad postępowania dowodowego, co prowadzi do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uchybienia te należą do częstych wad postępowania administracyjnego w praktyce i stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienia w postępowaniu dowodowym oznaczają naruszenie konkretnych norm proceduralnych.[2]

W przypadku uchybień w postępowaniu dowodowym występują dwie sankcje: – sankcja wznowienia postępowania administracyjnego z możliwością uchylenia decyzji administracyjnej; – sankcja uchylenia decyzji jako nielegalnej przez NSA.[3]

Jeżeli uchybienie jest naruszeniem prawa, które stanowi podstawę do wznowienia postępowania, lub jest to inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to NSA uchyla decyzję wydaną w wyniku takiego nieprawidłowego postępowania dowodowego.

Organy administracji publicznej, zobowiązane są do rozpatrywania spraw w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Niewyjaśnienie wszystkich  okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. NSA w wyroku z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, orzekł „niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych,  istotnych dla rozpatrzenia sprawy stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207§2 pkt. 3 k.p.a.”[4] Sąd administracyjny uchyla jako nielegalne decyzje, jeżeli zachodzą przyczyny, które uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego np. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich naruszeń należy m.in. niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskutek niewłaściwego (np. niepełnego) przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdarzają się poważne braki w zakresie postępowania dowodowego, przypadki że strona, która nie została powiadomiona o przeprowadzeniu postępowania dowodowego domaga się ochrony swoich praw w postępowaniu odwoławczym lub we wniosku o wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania to instytucja proceduralna, której celem jest stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i podjęcie ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. Istnienie instytucji wznowienia postępowania jest konieczne do rozwiązania sytuacji, w której po wydaniu decyzji ostatecznej ujawnia się wadliwość postępowania wyjaśniającego, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia sprawy lub gdy później zaszły okoliczności, które pozbawiły znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli zaistnieją powyższe okoliczności, decyzje, które rozstrzygają określoną sprawę są wadliwe. Decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie pewnych faktów lub ze względu na naruszenie obowiązujących norm prawnych postępowania administracyjnego.

W przypadku uchybień w postępowaniu wyjaśniającym następuje wznowienie postępowania gdy: – dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art.154§1 pkt 1), – wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145§2 pkt 5). W oparciu o art. 145§1 pkt 1 postępowanie zostaje wznowione gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki: a) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w określonej sprawie, wykorzystano fałszywe dowody. Dotyczy to zarówno dowodów wymienionych w k.p.a. i dowodów nienazwanych.[5]

Fałszem dowodu może być przyjęcie fałszywych zeznań świadków, fałszywej opinii biegłego, posłużenie się podrobionym dokumentem, b) sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.[6] K.p.a. dopuszcza dwa wyjątki od tej przesłanki, – po pierwsze, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne z powodu wyższych racji, tj. jeżeli przyczyni się to do uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub zapobiegnięcia poważnej szkodzie dla interesu społecznego, wtedy postępowanie może zostać wznowione przed stwierdzeniem fałszu dowodu przez sąd lub inny organ (art. 145§2).

NSA w wyroku z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81 orzekł „Organ administracji może na podstawie art. 145§2 wznowić postępowanie z przyczyn określonych w art. 145§1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem przez sąd lub inny organ sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, jednak tylko w okolicznościach wskazanych w przepisie. Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej z powyższych przyczyn bez wyjaśnienia, na czym polega sfałszowanie dowodów, na których oparto poprzednią decyzję, i w okolicznościach nie odpowiadających hipotezie art. 145§2, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku takiego postępowania”,[7] – drugi wyjątek wprowadza art. 145§3, postępowanie może zostać wznowione gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może zostać wszczęte na skutek czasu lub innych przyczyn prawnie określonych, c) fałszywy dowód stanowił podstawę, na której ustalono okoliczności faktyczne, istotne w danej sprawie. Chodzi tu o fakty, które dotyczą bezpośrednio określonej sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot postępowania i mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.[8] Uchybienie decyzji z powodu fałszu dowodu jest ograniczone czasowo. W tym przypadku można wznowić postępowanie tylko w okresie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146§1).

Na podstawie art. 145§1 pkt 5 postępowanie zostaje wznowione gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: a) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, to zarówno okoliczności i dowody nowo odkryte oraz te, które zostały zgłoszone przez stronę po raz pierwszy.[9] Istotne dla sprawy okoliczności lub dowody to te, które dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, czyli wpływają na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. NSA w wyroku z dnia 25.06.1985r. I SA 198/85, orzekł „Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145§1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.”[10], b) okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi przepis muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji. K.p.a. nie przejął z r.p.a. zakazu uwzględniania nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym, do momentu wydania decyzji ostatecznej w danej sprawie, można powoływać się na wszystkie okoliczności faktyczne i przedstawiać dowody. Okoliczności faktyczne, które powstały po wydaniu decyzji ostatecznej nie będą podstawą wszczęcia postępowania w nowej sprawie, c) nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję. Ta przesłanka wiąże się z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą swobodnej oceny dowodów, w szczególności z art. 80 „organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona”. „Organ jest związany oceną materiału dowodowego, a rozszerzenie podstawy tej oceny przez ujawnienie nowych okoliczności i dowodów może nastąpić we wznowionym postępowaniu. (…) zmiana oceny materiału dowodowego już zebranego w sprawie bez jego rozszerzenia nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania”.[11]

Przyczyną wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145§1 pkt 5 mogą stanowić tylko okoliczności lub dowody, które istniały w momencie wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nie ma znaczenia fakt, czy przyczyny tego stanu rzeczy były zawinione przez stronę, czy nie. Istotne znaczenie ma fakt, czy nowa okoliczność mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.[12] W oparciu o ten przepis, przyczyną wznowienia postępowania nie może być nowa wykładnia przepisów. NSA w wyroku z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, orzekł „Nowa wykładnia przepisów prawnych, dokonana w wytycznych naczelnego organu administracji państwowej, nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, nie jest bowiem ani nowym dowodem, ani nowym faktem w rozumieniu art. 145§1 pkt 5 k.p.a.”[13] W wyroku z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95, NSA orzekł „wykładnia przepisu prawa materialnego, dokonanego przez Sąd Najwyższy nie jest ani nową okolicznością, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego”.[14] Na podstawie art. 145§1 pkt 5 wznowienie postępowania może nastąpić w okresie 5 lat od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji (art. 146§1).

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. O wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149§1), odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (art. 149§3).

Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Celem tego postępowania zgodnie z art. 149§2, jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania, a w razie wyniku pozytywnego tych czynności, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, która jest przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. K.p.a. nie reguluje kwestii dotyczącej reguł, w oparciu o które organ ma przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze. W. Dawidowicz uważa, że „Sprawa wznowienia stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą inną indywidualną sprawę”.[15] Zgodnie z tym poglądem, postępowanie powinno zostać przeprowadzone w oparciu o przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Zdaniem B. Adamiak „Brak uregulowania tej kwestii w rozdziale 12 działu II k.p.a. (…) nasuwa (…) wiele wątpliwości, przede wszystkim dotyczących granic postępowania wyjaśniającego.”[16]

Celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. W związku z tym, granice postępowania wyjaśniającego wyznacza tożsamość sprawy administracyjnej.[17] Uwzględniając uregulowanie dotyczące podstaw wznowienia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej.

W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której (art. 151§1): – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1. K.p.a. wylicza podstawy wznowienia postępowania wyczerpująco i wykroczenia poza nie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Decyzje, które zostały wydane we wznowionym postępowaniu są decyzjami wydanymi w I instancji i przysługuje od nich odwołanie.

Przepis art. 145§1 zawiera wyczerpujący (enumeratywny) katalog przyczyn wznowienia postępowania. Oznacza to, że postępowanie nie może zostać wznowione z żadnych innych przyczyn niż wymienionych w tym przepisie.

NSA przyjął, że niewyjaśnienie lub niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje, które zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obarczonego takimi wadami, są uchylane przez NSA w oparciu o art. 207§2 pkt. 3 k.p.a., jeżeli wniesiono skargę do tego sądu. NSA w wyroku z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87 orzekł „Niewyjaśnienie w postępowaniu podatkowym, jaki był zakres oraz charakter wykonanych przez skarżącego usług blacharskich i lakierniczych w ramach działalności w zakresie mechaniki pojazdowej, a nadto nie umożliwienie mu ustosunkowania się do zebranych materiałów i dowodów oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień stanowiło naruszenie art. 7, 10§1, 77§1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych decyzji.”[18] W wyroku z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, NSA orzekł „Brak ustalenia w opinii biegłego, dokonującego szacunku przedmiotu wywłaszczenia, jak kształtują się w cywilno-prawnym obrocie ceny nieruchomości na danym terenie w dacie wydania decyzji, jest uchybieniem stanowiącym istotne naruszenie art. 7, 10§1, 75, 77§1 i 81 k.p.a.”[19]

Naruszenie art. 77§1, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, powoduje niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy lub nie zebranie w ogóle materiału dowodowego, który jest niezbędny dla podjęcia decyzji.[20]

Przykładem niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy jest niewyjaśnienie, czy lokal przyznany jako pomieszczenie zastępcze nadaje się do zamieszkania (wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82).[21] Pominięcie zebrania materiału dowodowego stanowi następująca sytuacja, – w sprawie dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na podział gospodarstwa rolnego, organy administracji nie zebrały dowodów uzasadniających uznanie, czy utworzone w wyniku podziału gospodarstwo rolne będzie zdolne do towarowej produkcji rolnej (wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81).[22]

„Niektóre wyroki NSA świadczą (…) o tym, że poszczególne składy orzekające uznają, że sama obraza przepisu art. 77§1 stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy.”[23] Naruszenie przepisu art. 77§1 może skutkować zniekształceniem procesu, w którym następuje podjęcie decyzji. Zniekształcenie to polega na tym, że organy administracji najpierw wydają decyzje administracyjne, a dowody które mają uzasadnić trafność rozstrzygnięcia przyjętego w sprawie, gromadzą później, gdy decyzja zostaje zaskarżona do NSA.[24] Uchybienie przepisu art. 77§1 zawsze prowadzi do naruszenia art. 107§3, ponieważ organ administracji nie może w sposób prawidłowy sporządzić uzasadnienia faktycznego decyzji, jeżeli nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.[25] Uchybienia art. 77§1 prowadzi również do naruszenia art. 7, dotyczy to przede wszystkim tej części przepisu art. 7, która ustanawia zasadę prawdy obiektywnej.

Konsekwencją nie wywiązania się przez organ administracji z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jest naruszenie przepisu art. 80, który zawiera nakaz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można oceniać materiału dowodowego jeżeli materiał ten, nie został zebrany i rozpatrzony.

Przykładem naruszenia art. 77§1 i art. 80 co prowadzi do naruszenia art. 107§3 jest zaniedbanie organu administracji, dotyczące nieustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych, którzy zostali powołani w sprawie oraz zaniechanie skonfrontowania rozbieżności, które pojawiły się w toku postępowania wyjaśniającego. Uchybienie to spowodowało, że organ administracji nie wyjaśnił w uzasadnieniu faktycznym wątpliwości, które dotyczyły opinii przedstawionych przez biegłych.[26] NSA orzekł, że stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie i uchylił decyzję organu administracji na podstawie art. 207§2 pkt. 3 k.p.a.

Naruszeniem przepisu art. 75 jest posłużenie się dowodem, który jest sprzeczny z prawem. Przepis art. 75§1 stanowi „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem”.

Każde uchybienie przepisu art. 81 stanowi jednoczesne naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 10§1). Przed wydaniem decyzji, organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.

„Nieprawidłowości w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy mają miejsce najczęściej wówczas, gdy organ administracji wydaje decyzję na zasadzie uznania administracyjnego (…), uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania całego materiału dowodowego oraz podjęcia rozstrzygnięcia o treści przekonującej zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym.”[27] W przypadku gdy organy administracji podejmują decyzję o charakterze uznaniowym, ważną rolę odgrywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Decyzja o charakterze uznaniowym powinna być wydana po dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku i uwzględnieniu obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia.[28]

K.p.a. zawiera następujące przepisy, regulujące postępowanie administracyjne, w zbiegu z którymi naruszenie przepisu 77§1 powoływane jest przez poszczególne składy orzekające NSA, jako podstawa uchylenia decyzji administracyjnych, to art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 61§4, 75, 76§1, 78, 79, 80, 81i 107§3.

Obok uchybienia art. 77§1, najczęściej dochodzi do naruszenia następujących przepisów dotyczących postępowania dowodowego – art. 7, art. 10§1, art. 80 i art. 107§3.

„(…), jedno uchybienie organu administracji polegające na nie zebraniu w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego występującego w sprawie, w wyniku przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji k.p.a., pociąga za sobą skutek w postaci naruszenia co najmniej czterech przepisów zawartych w kodeksie. Stanowi ono uchybienie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7. Narusza przepisy – art. 77§1 i art. 80. W konsekwencji narusza także przepis art. 107§3.”[29]

Niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest najczęstszą przyczyną uchylania przez NSA zaskarżonej decyzji.

„Analiza orzeczeń NSA skłania do wniosku, że naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające (a przede wszystkim art. 77§1, 80 i 81), stanowi najczęściej występującą kategorię uchybień, jakich dopuszczają się organy prowadząc postępowanie.[30]

[1] W. Chróścielewski – „Niektóre zagadnienia postępowania wyjaśniającego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: Rola kodeksu postępowania administracyjnego w doskonaleniu administracji państwowej. Materiały konferencji z okazji 25-lecia k.p.a.”, Warszawa 1986r., s. 108.

[2] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 122.

[3] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – op. cit., s. 122.

[4] Wyrok NSA z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, GAP, 1988r., Nr 4, s. 45.

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r., s. 277.

[6] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 277.

[7] Wyrok NSA z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81; ONSA 1982, z.1, poz. 4.

[8] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 277.

[9] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 282.

[10] Wyrok NSA z dnia 25.06.1985r., I SA 198/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 35.

[11] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 283.

[12] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r., s. 143.

[13] Wyrok NSA z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982, z. 2, poz. 83.

[14] Wyrok NSA z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95.

[15] W. Dawidowicz – „Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu.” s. 234.

[16] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 288.

[17] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 288.

[18] Wyrok NSA z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87, OSP, 1989r., Nr 1, poz. 27.

[19] Wyrok NSA z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, OSPiKA 1988r., Nr 7-8, poz. 163.

[20] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 108 i n.

[21] Wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82, ONSA 1982r., Nr 1, poz. 31.

[22] Wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 54.

[23] W. Chróścielewski – op. cit., s. 110.

[24] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 110.

[25] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 112.

[26] Por. Z. Kmieciak, J.P. Tarno – „Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ( w świetle orzecznictwa NSA )”, Warszawa 1988r., s. 78.

[27] Z. Kmieciak, J. P. Tarno – op. cit., s. 79.

[28] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 111.

[29] W. Chróścielewski – op. cit., s. 113.

[30] Z. Kmieciak, J.P. Tarno – op. cit., s. 78.

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej

Oceń tę pracę

kontynuacja pracy magisterskiej z wczoraj

Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej

Świadczenia niepieniężne

Podobnie jak świadczenia pieniężne, formy pomocy niepieniężnej ulegały ewolucji. Głównie w kierunku rozbudowy katalogu świadczeń niepieniężnych oraz ich dużego zróżnicowania. W ustawie o pomocy społecznej mamy do czynienia ze świadczeniami zaspokajającymi elementarne potrzeby i pomagającymi rozpocząć nowe życie, skierowanymi do osób starszych i niepełnosprawnych, środowisk marginalizowanych społecznie i zawodowo, a także do dzieci i rodzin. Zasadniczo omawiany rodzaj świadczeń nie jest zależny od progu dochodowego, choć materialna sytuacja osób i rodzin zwracających się o pomoc jest brana pod uwagę w procesie decyzyjnym, zgodnie z ogólnymi przesłankami udzielania pomocy społecznej wymienionymi w art. 2 ust. 1 ustawy.[1]

Zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt „a – r” ustawy, świadczeniami niepieniężnymi są: praca socjalna, bilet kredytowy, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenie społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo – wychowawczej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie – w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych, szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzone przez ośrodki adopcyjno – opiekuńcze.[2]

Pierwszym świadczeniem niepieniężnym wyszczególnionym w ustawie jest praca socjalna. W myśl art. 45 praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest: z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej oraz ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspakajania potrzeb członków społeczności. Praca socjalna może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny. Jest to pisemna umowa zawarta z osobą ubiegającą się o pomoc. Określa ona zobowiązania i uprawnienia stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osoby lub rodziny. W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe dla tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia. Ponadto praca socjalna świadczona jest tym podmiotom  bez względu na posiadany dochód.[3]

Kolejną formą świadczeń niepieniężnych jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Aktualny stan prawny przewiduje różne sytuacje, w których jest udzielana taka pomoc. Zgodnie z art. 42 za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury lub renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Przepis ten ma zastosowanie także do rodziców współmałżonka. Składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w wysokości określonej przepisami o systemie ubezpieczeń społecznych jest opłacana przez okres sprawowania opieki nad ww. osobami, o konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad wspomnianymi osobami, stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Osobom, które w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia ukończyły 50 lat i nie posiadają okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat oraz posiadają okres ubezpieczenia (składowy i nieskładkowy) wynoszący 20 lat w przypadku kobiet i 25 lat w przypadku mężczyzn, składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe nie przysługuje. Oprócz składek na ubezpieczenie społeczne ustawa przewiduje także opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne za osobę bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności (art. 49 pkt 8 ustawy) oraz za uchodźcę, wobec którego realizowany jest indywidualny program integracji (art. 92 ust. 1 pkt 2).[4]

Warunki przyznania pomocy rzeczowej, w szczególności na ekonomiczne usamodzielnienie nie zostały bliżej określone. Zarówno okoliczności, jak i rozmiar oraz formę pomocy rzeczowej pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Pomoc ta, w myśl art. 43 ust. 4 – 9 ustawy, ma polegać na udostępnieniu przez gminę maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwości utworzenia własnego warsztatu pracy osobom albo rodzinie, w tym urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Ma ona umożliwić osobom bezrobotnym założenie własnej firmy czy uzyskania nowych kwalifikacji. Maszyny, narzędzia pracy oraz inne przedmioty niezbędne do założenia własnego warsztatu czy własnej firmy udostępniane są osobom pragnącym skorzystać z tej formy pomocy na podstawie umowy użyczenia (art. 710 k.c.). Podstawą odmowy przyznania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie rzeczowej albo ograniczenia rozmiarów pomocy są takie same jak w przypadku pomocy na ww. cel w formie pieniężnej (por. art. 43 ust. 7 i 8 ustawy). Przy udzielaniu pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie (zarówno pieniężne jak i niepieniężne) gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy (art. 43 ust. 5 – 9).[5]

Kolejne świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej to poradnictwo specjalistyczne i interwencja kryzysowa. Poradnictwo specjalistyczne, zgodnie z art. 46, a w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne, jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, bez względu na posiadany dochód. Poradnictwo prawne realizuje się udzielenie informacji o obowiązujących przepisach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, zabezpieczenia społecznego, ochrony praw lokatorów. Natomiast poradnictwo psychologiczne realizuje się przez procesy diagnozowania, profilaktyki i terapii. Poradnictwo rodzinne obejmuje szeroko rozumiane problemy funkcjonowania rodziny, w tym problemy wychowawcze w rodzinach naturalnych i zastępczych oraz problemy na osobą niepełnosprawną, a także terapię rodzinną.

Z kolei interwencja kryzysowa stanowi zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem interwencji kryzysowej jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej. Interwencją kryzysową obejmuje się osoby i rodziny bez względu na posiadany dochód. W ramach interwencji kryzysowej udziela się natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej, a w zależności od potrzeb – poradnictwa socjalnego lub prawnego, w sytuacjach uzasadnionych – schronienia do 3 miesięcy. Specjalną opieką objęte są matki z małoletnimi dziećmi i kobiety w ciąży, które w sytuacjach zagrożenia przemocą lub w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do ww. domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi (art. 47).[6]

Zróżnicowaną grupę świadczeń niepieniężnych tworzą usługi opiekuńcze. Ich różnorodność wynika z potrzeby dostosowania do indywidualnych potrzeb beneficjentów pomocy społecznej. Usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej, mogą mieć charakter środowiskowy oraz instytucjonalny. W przyznawaniu tych świadczeń ustawodawca nawiązuje do zasady pomocniczości, w sposób szczególny uwypuklając obowiązki opiekuńcze wynikające zwłaszcza z więzi rodzinnych. Zgodnie z art. 50 i 51 ust. 1 osobie samotnej, a więc prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Zakres przyznanych usług opiekuńczych ich zakres, okres i miejsce świadczenia, ustala ośrodek pomocy społecznej. Specjalistyczne usługi opiekuńcze, usługi opiekuńcze lub posiłek mogą być świadczone w ośrodku wsparcia. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są powinny być świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Usługi opiekuńcze i bytowe mogą również świadczyć rodzinne domy pomocy. Zajmują się one świadczeniami całodobowymi dla osób potrzebujących pomocy ze względu na wiek, którym nie można zapewnić opieki w miejscu zamieszkania (art. 52). Usługi opiekuńcze są świadczone także w ramach pobytu w domu pomocy społecznej. Z regulacji prawnych ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług.

Z regulacji prawnych ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych, wynika pewna gradacja świadczeń opiekuńczych, odwołująca się do zasady subsydiarności. W pierwszej kolejności opieka powinna być wykonywana przez małżonka i najbliższych krewnych. Jeżeli jest to niemożliwe, wsparcia udzielają organy publiczne w ramach pomocy społecznej.[7]

Kolejnym rodzajem świadczeń niepieniężnych jest funkcjonowanie mieszkań chronionych. Pomoc w tej postaci przysługuje osobom, które ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebują wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo – wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, uchodźcy. Pobyt w takim mieszkaniu może zostać zapewniony w ramach programu usamodzielniania, którym są objęte młode osoby opuszczające różne placówki socjalne po osiągnięciu pełnoletności (art. 53 ust. 1).[8]

Świadczenia związane z minimum egzystencji, takie jak: sprawienie pogrzebu, udzielenie posiłku, schronienie i zapewnienie niezbędnego ubrania są kolejnymi świadczeniami niepieniężnymi skierowanymi przede wszystkim do najuboższych, często bezdomnych. Ich celem jest zapewnienie absolutnego minimum egzystencji. Świadczenia tego typu przypisane są gminom, jednak w pomoc udzielenia schronienia, ubrania i posiłku zaangażowane są także inne podmioty: organizacje społeczne, Kościoły, pracodawcy, osoby fizyczne i prawne. Schronienie, posiłek i niezbędne ubranie powinno być zapewnione osobie lub rodzinie, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Świadczenie w postaci organizowania posiłków wykonywane jest również przez zakup posiłków dla młodzieży i dzieci w czasie nauki w szkole (art. 48).[9]

Charakter i znaczenie świadczeń niepieniężnych w systemie pomocy społecznej

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej stanowią istotny element systemu wsparcia socjalnego, uzupełniając i w wielu przypadkach zastępując świadczenia o charakterze pieniężnym. Ich podstawową cechą jest to, że nie polegają na przekazaniu środków finansowych beneficjentowi, lecz na zapewnieniu określonych usług, rzeczy lub form wsparcia bezpośrednio zaspokajających potrzeby życiowe. Taki charakter świadczeń wynika z założenia, że nie każda trudna sytuacja może zostać skutecznie rozwiązana za pomocą transferu pieniężnego.

Znaczenie świadczeń niepieniężnych ujawnia się szczególnie w odniesieniu do osób, które z różnych przyczyn nie są w stanie samodzielnie gospodarować środkami finansowymi lub których potrzeby mają charakter opiekuńczy, wychowawczy czy integracyjny. W takich przypadkach pomoc rzeczowa lub usługowa pozwala na bardziej bezpośrednią i skuteczną interwencję. Świadczenia niepieniężne umożliwiają także precyzyjniejsze ukierunkowanie wsparcia na konkretne problemy społeczne.

W ujęciu systemowym świadczenia niepieniężne pełnią funkcję stabilizującą i ochronną. Zapewniają minimalne warunki egzystencji, bezpieczeństwo oraz dostęp do podstawowych usług społecznych. Ich stosowanie pozwala ograniczyć ryzyko niewłaściwego wykorzystania pomocy oraz sprzyja realizacji zasady celowości wydatkowania środków publicznych.

Z perspektywy aksjologicznej świadczenia niepieniężne odzwierciedlają humanistyczny wymiar pomocy społecznej. Skupiają się one na realnych potrzebach osoby lub rodziny, a nie wyłącznie na ich sytuacji materialnej. Dzięki temu pomoc społeczna zachowuje swój podmiotowy charakter, uwzględniając godność, potrzeby i możliwości beneficjentów.

W praktyce świadczenia niepieniężne są często postrzegane jako bardziej wymagające organizacyjnie niż świadczenia pieniężne. Ich realizacja wymaga zaangażowania instytucji, specjalistów oraz infrastruktury usługowej. Jednocześnie jednak to właśnie te świadczenia w największym stopniu wpływają na poprawę jakości życia osób korzystających z pomocy społecznej.

Rodzaje świadczeń niepieniężnych i ich funkcja społeczna

Świadczenia niepieniężne obejmują szeroki zakres form wsparcia, których wspólną cechą jest bezpośrednie zaspokajanie określonych potrzeb życiowych. Mogą one przybierać postać usług opiekuńczych, wsparcia instytucjonalnego, pomocy rzeczowej czy działań o charakterze integracyjnym. Ich różnorodność pozwala na elastyczne reagowanie na złożone problemy społeczne.

Jednym z kluczowych obszarów świadczeń niepieniężnych są usługi opiekuńcze i specjalistyczne, kierowane do osób niesamodzielnych, chorych lub w podeszłym wieku. Usługi te umożliwiają funkcjonowanie w środowisku zamieszkania oraz ograniczają konieczność korzystania z opieki instytucjonalnej. Pełnią one istotną funkcję prewencyjną, zapobiegając pogłębianiu się problemów zdrowotnych i społecznych.

Pomoc rzeczowa stanowi kolejną istotną formę świadczeń niepieniężnych. Jej celem jest zapewnienie podstawowych dóbr, takich jak żywność, odzież czy opał, w sytuacjach nagłych lub długotrwałych trudności. Tego rodzaju wsparcie ma szczególne znaczenie w przypadku osób dotkniętych ubóstwem skrajnym lub zdarzeniami losowymi.

Świadczenia niepieniężne obejmują także wsparcie w zakresie schronienia, opieki instytucjonalnej oraz usług środowiskowych. Zapewnienie miejsca pobytu osobom pozbawionym dachu nad głową lub wymagającym całodobowej opieki stanowi jedną z najbardziej bezpośrednich form realizacji funkcji ochronnej pomocy społecznej.

Funkcja społeczna świadczeń niepieniężnych polega również na wspieraniu integracji społecznej i przeciwdziałaniu wykluczeniu. Poprzez dostęp do usług społecznych osoby korzystające z pomocy mogą utrzymywać więzi społeczne, zachować podstawową aktywność oraz stopniowo odbudowywać zdolność do samodzielnego funkcjonowania.

Świadczenia niepieniężne a zasada indywidualizacji pomocy

Jednym z najważniejszych aspektów świadczeń niepieniężnych jest ich ścisły związek z zasadą indywidualizacji pomocy społecznej. Zasada ta nakazuje dostosowanie form wsparcia do konkretnej sytuacji osoby lub rodziny, uwzględniając jej potrzeby, możliwości oraz ograniczenia. Świadczenia niepieniężne pozwalają na realizację tej zasady w sposób bardziej elastyczny niż świadczenia pieniężne.

Indywidualizacja pomocy polega na doborze takich świadczeń, które najlepiej odpowiadają zidentyfikowanym problemom. W przypadku osób niesamodzielnych kluczowe znaczenie mają usługi opiekuńcze, natomiast w sytuacjach kryzysowych większą rolę odgrywa pomoc rzeczowa lub wsparcie instytucjonalne. Świadczenia niepieniężne umożliwiają precyzyjne ukierunkowanie interwencji.

W procesie indywidualizacji istotną rolę odgrywa wywiad środowiskowy, który pozwala na ocenę rzeczywistych potrzeb beneficjenta. Na jego podstawie organy pomocy społecznej decydują o rodzaju, zakresie i formie świadczeń niepieniężnych. Dzięki temu pomoc ma charakter celowy i adekwatny do sytuacji życiowej.

Świadczenia niepieniężne sprzyjają również aktywizacji osób korzystających z pomocy społecznej. Poprzez usługi społeczne i działania środowiskowe możliwe jest wzmacnianie kompetencji życiowych, odbudowywanie samodzielności oraz przeciwdziałanie bierności. Taki charakter wsparcia wpisuje się w nowoczesne podejście do polityki społecznej.

Jednocześnie indywidualizacja świadczeń niepieniężnych wymaga odpowiednich zasobów organizacyjnych i kadrowych. Brak dostępności usług lub ich niedostosowanie do lokalnych potrzeb może ograniczać skuteczność tej formy pomocy. Dlatego też rozwój infrastruktury usług społecznych stanowi jedno z kluczowych wyzwań współczesnej pomocy społecznej.

Znaczenie świadczeń niepieniężnych dla ochrony środków publicznych

Świadczenia niepieniężne odgrywają istotną rolę w racjonalnym gospodarowaniu środkami publicznymi przeznaczonymi na pomoc społeczną. Ich stosowanie pozwala na ograniczenie ryzyka niecelowego lub niewłaściwego wykorzystania środków finansowych przez beneficjentów. Wsparcie w formie usług lub pomocy rzeczowej jest bezpośrednio związane z określonym celem społecznym.

Z punktu widzenia finansów publicznych świadczenia niepieniężne umożliwiają lepszą kontrolę nad wydatkowaniem środków. Organy pomocy społecznej mają możliwość monitorowania zakresu i jakości udzielanych usług, co sprzyja przejrzystości systemu. Taki model finansowania pozwala również na lepsze planowanie budżetowe.

Jednocześnie świadczenia niepieniężne mogą generować wyższe koszty organizacyjne niż świadczenia pieniężne. Wymagają one bowiem utrzymania infrastruktury, zatrudnienia personelu oraz współpracy z różnymi podmiotami realizującymi usługi społeczne. Koszty te powinny być jednak oceniane w kontekście długofalowych efektów społecznych.

W wielu przypadkach świadczenia niepieniężne przyczyniają się do ograniczenia kosztów pośrednich związanych z pogłębianiem się problemów społecznych. Wczesna interwencja w formie usług opiekuńczych czy wsparcia środowiskowego może zapobiec konieczności korzystania z droższych form pomocy instytucjonalnej w przyszłości.

Ochrona środków publicznych poprzez stosowanie świadczeń niepieniężnych musi jednak uwzględniać zasadę poszanowania godności beneficjentów. Pomoc ta nie może przybierać charakteru nadmiernie kontrolnego ani prowadzić do stygmatyzacji. Skuteczność finansowa systemu powinna iść w parze z jego humanistycznym wymiarem.

Rola świadczeń niepieniężnych we współczesnym systemie pomocy społecznej

Współczesny system pomocy społecznej coraz wyraźniej przesuwa akcent z transferów pieniężnych na rozwój usług społecznych i świadczeń niepieniężnych. Tendencja ta wynika z rosnącej świadomości, że wiele problemów społecznych ma charakter strukturalny i wymaga kompleksowych, długofalowych rozwiązań. Świadczenia niepieniężne stanowią podstawę takiego podejścia.

Rozwój świadczeń niepieniężnych sprzyja integracji pomocy społecznej z innymi obszarami polityki publicznej, takimi jak ochrona zdrowia, edukacja czy rynek pracy. Usługi społeczne mogą pełnić funkcję koordynacyjną, łącząc różne formy wsparcia w spójny system oddziaływań.

W perspektywie demograficznej rola świadczeń niepieniężnych będzie rosła, zwłaszcza w związku ze starzeniem się społeczeństwa oraz wzrostem liczby osób wymagających opieki długoterminowej. System pomocy społecznej musi być przygotowany na zwiększone zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze i środowiskowe.

Jednocześnie rozwój świadczeń niepieniężnych wymaga inwestycji w kadry oraz infrastrukturę. Jakość udzielanych usług ma kluczowe znaczenie dla skuteczności pomocy społecznej oraz dla zaufania społecznego do instytucji publicznych. Braki w tym zakresie mogą prowadzić do ograniczenia dostępności pomocy.

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej stanowią nieodzowny element nowoczesnego systemu wsparcia socjalnego. Ich znaczenie polega na bezpośrednim zaspokajaniu potrzeb, realizacji zasady indywidualizacji oraz ochronie środków publicznych. Odpowiednio rozwijane i stosowane, przyczyniają się do budowania skutecznego, sprawiedliwego i humanitarnego systemu pomocy społecznej. Jeśli chcesz, mogę przygotować kolejny artykuł poświęcony świadczeniom pieniężnym, pracy socjalnej albo roli usług społecznych w polityce publicznej.

[1] Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 145 – 146.

[2] ustawa o pomocy społecznej.

[3] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 147 – 148.

[4] ustawa o pomocy społeczne. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 148 – 149.

[5] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 151.

[6] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 152.

[7] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 153 – 155.

[8] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 150 – 151.

[9] tamże. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 150 – 151.

Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej

5/5 - (1 vote)

Ustawa z 12 marca 2004 roku wprowadziła dychotomiczny podział świadczeń na pieniężne i niepieniężne. Świadczenia pieniężne są popularną i najbardziej pożądaną przez beneficjentów kategorią pomocy społecznej. Przeważają wśród nich zasiłki, których przyznawaniem zajmują się ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 36 świadczeniami z pomocy społecznej są: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc dla rodzin zastępczych, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla uchodźców.

Pod rządami ustawy o pomocy społecznej z 2004 roku zasiłek stały ma charakter obligatoryjny. Wynika on z kazuistycznej regulacji prawnej i jest potwierdzony orzecznictwem.[1]

W myśl postanowień art. 37 zasiłek stały przysługuje:

1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej,

2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na  osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.[2]

W rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za całkowicie niezdolną do pracy uznaje się osobę, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowita niezdolność do pracy spowodowana niepełnosprawnością dotyczy również osób zaliczanych do I i II grupy inwalidzkiej oraz osób legitymujących się znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (art. 6 pkt 1). Ustawa o pomocy społecznej uznaje za osobę niezdolną do pracy z powodu wieku kobietę, która ukończyła 60 lat i mężczyznę, który ukończył 65 lat (art. 6 pkt 7).

Ponadto przyznanie zasiłku stałego wymaga spełnienia określonego w ustawie kryterium dochodowego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej jest to różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. W przypadku osoby w rodzinie jest to różnica między kryterium dochodowym w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Zasiłku stałego nie można łączyć z rentą socjalną, świadczeniem pielęgnacyjnym lub dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.[3]

Kolejnym świadczeniem jest zasiłek okresowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 zasiłek okresowy przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, a w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, możliwość nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł) i rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (351 zł). W przypadku osoby samotnie gospodarującej, zasiłek okresowy ustala się, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Gdy chodzi o rodzinę, zasiłek okresowy ustala się, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Docelowo kwota zasiłku ustalona, zgodnie z powyższymi zasadami, nie może być niższa niż 50% różnicy między: kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby oraz kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Jak wynika z nazwy zasiłku, jest on przyznawany na czas określony. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie sprawy (38 ust. 2). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego.[4]

W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany kolejny zasiłek, zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany także w formie biletu kredytowego. O zasiłek celowy mogą ubiegać się także osoby bezdomne i niemające dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (art. 39).

Wyjątkową sytuację przyznania zasiłku celowego ustawodawca przewidział w art. 40 ustawy. Zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego i klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów osób i rodzin poszkodowanych i może być przyznane bezzwrotnie.[5]

Szczególnego rodzaju zasiłek celowy przewiduje art. 41 ustawy. Jest to bezzwrotny, specjalny zasiłek celowy przyznawany osobom lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Podmioty te, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, mogą również otrzymać zasiłek celowy, okresowy, lub pomoc rzeczową, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.[6]

Następnymi świadczeniami pieniężnymi są zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie. Pomoc ta może być przyznana przez gminę w formie pieniężnej w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki osobie albo rodzinie. Warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenia są określane w umowie z gminą. W razie przyznania pożyczki ustawodawca nie zwalnia z obowiązku wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że zawarcie umowy powinno poprzedzić wydanie stosownej decyzji przez organ przyznający pożyczkę. Pożyczka może być umorzona w całości lub w części, jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej. Pomoc w formie rzeczowej następuje przez udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Przedmioty te mogą być udostępnione na podstawie umowy użyczenia. Podstawą odmowy przyznania lub ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie może być uchylanie się przez osobę lub rodzinę ubiegającą się o pomoc od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 2004 r. Ponadto pomoc w celu ekonomicznym nie przysługuje, jeżeli osoba lub rodzina otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła. Ww. sprawach, gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy. Ustalenie wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie, szczegółowe warunki i tryb przyznania i zwrotu tego zasiłku określa, w drodze uchwały, rada gminy (art. 43).[7]

Następna forma świadczenia pieniężnego to pomoc dla rodzin zastępczych. Generalnie pomoc społeczna kierowana jest do pojedynczych osób i rodzin. Ponadto ustawodawca wyróżnił świadczenia, skierowane do rodziny zastępczej. Rodzinom tym udziela się wsparcia finansowego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci (art. 78 ust. 1). Wysokość świadczenia jest ustalana od wskazanej przez ustawodawcę ustawie kwoty podstawowej, która aktualnie wynosi 1647 zł. Pomoc pieniężna udzielana jest w wysokości 40% podstawy pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Ustalone świadczenie nie może być mniejsze niż 10% podstawy. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej może udzielić tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości wyższej niż 40% ustawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka, niemniej jednak niż 10% podstawy, nieprzekraczającej 80% podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka, nie mniej niż 20% podstawy, uwzględniając: wiek dziecka, stan zdrowia dziecka, niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Ponadto starosta, ze względu na przyjęcie dziecka do rodziny zastępczej może przyznać jednorazowe świadczenie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb dziecka w wysokości do 150%. Rodzina zastępcza może zrezygnować z przysługującej pomocy pieniężnej. Pomoc ta może być także zamieniona na świadczenia niepieniężne, jeżeli będzie marnotrawiona lub wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem.[8]

Kolejne świadczenie z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym to pomoc na usamodzielnienie oraz kontynuację nauki. Pomoc ta jest kierowana do wychowanków rodzin zastępczych oraz innych osób objętych programem usamodzielnienia, które osiągnęły pełnoletność w rodzinie zastępczej i innych opuszczających różne placówki opiekuńczo – wychowawcze typu rodzinnego i socjalizującego, domy pomocy społecznej dla dzieci i kobiet w ciąży, schroniska dla nieletnich, specjalne ośrodki szkolno – wychowawcze, młodzieżowe ośrodki wychowawcze i zakłady poprawcze (art. 88 ust. 1). Celem pomocy jest usamodzielnienie życiowe tych osób i ich integracja ze środowiskiem przez pracę socjalną. Ponadto osoby te mogą otrzymać pomoc pieniężną na: zagospodarowanie – w formie rzeczowej, usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym i uzyskaniu zatrudnienia. Przyznanie pomocy na usamodzielnienie i kontynuację nauki wymaga spełnienia określonych w ustawie przesłanek. Po pierwsze, osoba usamodzielniana musi zobowiązać się do realizacji indywidualnego programu opracowanego wspólnie z opiekunem i zatwierdzonego przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie (art. 88 ust. 6). Po drugie, pomoc należy się osobie usamodzielnianej, która przebywała w rodzinie zastępczej, placówce opiekuńczo – wychowawczej, domu pomocy społecznej, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym albo młodzieżowym ośrodku wychowawczym co najmniej rok. Ponadto pomoc, o której mowa powyżej przysługuje osobie usamodzielnianej opuszczającej dom pomocy społecznej albo specjalny ośrodek szkolno – wychowawczy w przypadku, gdy osoba ta jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Nadto osobom, które opuszczają dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, jeżeli bezpośrednio przed przyjęciem do takiego domu przebywała co najmniej rok w rodzinie zastępczej, w placówce opiekuńczo – wychowawczej zapewniającej całodobową opiekę, w domu pomocy społecznej, w schronisku dla nieletnich, w zakładzie poprawczym, w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym albo w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 88 ust. 2 – 5).

Wysokość pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki i pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz wartości pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej, zgodnie z art. 89 ust. 1 ustala się od kwoty podstawy. Pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki w wysokości 30% podstawy miesięcznie przysługuje osobie usamodzielnianej kontynuującej naukę w gimnazjum, szkole ponadpodstawowej, niż szkole ponadgimnazjalnej lub w szkole wyższej. Powyższą pomoc przyznaje się na czas nauki, do czasu jej ukończenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez osobę usamodzielnioną 25 lat. Pomoc ta, przysługuje także osobie pełnoletniej nieopuszczającej placówki opiekuńczo – wychowawczej, przebywającej w tej placówce na zasadach określonych przez starostę, kontynuującej naukę po ukończeniu szkoły, w której rozpoczęła szkołę przed osiągnięciem pełnoletniości (89 ust. 2 – 4). Obok powyższych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy ustawa określa wymagania dotyczące dochodu. Pomoc taka przysługuje osobie usamodzielnionej: samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą; rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przypadku, gdy osoba usamodzielniana kontynuuje naukę, pomoc pieniężną na usamodzielnianie wypłaca się po ukończeniu nauki (art. 89 ust. 5 – 6).[9]

Ustawa przewiduje także sytuacje, w których pomoc nie przysługuje lub można ją zawiesić. Przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnianie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki można odmówić w przypadku, gdy: istnieje uzasadnione przypuszczenie, że pomoc pieniężna zostanie wykorzystana niezgodnie z celem, na jaki została przyznana; osoba usamodzielniana przed osiągnięciem pełnoletności opuściła samowolnie rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo – wychowawczą typu rodzinnego i socjalizującego, dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży lub schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno – wychowawczy lub młodzieżowy ośrodek wychowawczy; osoba usamodzielniana porzuci naukę umożliwiającą jej przygotowanie zawodowe i nie podejmie zatrudnienia; osoba usamodzielniana porzuci pracę i uchyla się od podjęcia proponowanego jej zatrudnienia; osoba usamodzielniana została skazana prawomocnym wyrokiem za popełnione przestępstwa z winy umyślnej (art. 89 ust. 7).

Pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki zaprzestaje się udzielać w przypadku, gdy osoba usamodzielniana: kontynuuje naukę w szkole ponadgimnazjalnej, w szkole ponadpodstawowej lub szkole wyższej, która zapewnia nieodpłatną naukę i nieodpłatne pełne utrzymanie lub bez uzasadnionych powodów zmieniła trzykrotnie na tym samym poziomie kształcenia szkołę ponadgimnazjalną i ponadpodstawową lub szkołę wyższą (art. 89 ust. 8).

Pomoc pieniężną na usamodzielnienie i pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki można zawiesić w przypadku, gdy: wystąpiły szczególne okoliczności związane z tokiem nauki, stanem zdrowia lub zdarzeniem losowym dotyczącym osoby usamodzielnianej; nastąpiła przerwa w kontynuowaniu nauki przez osobę usamodzielnianą w okresie między ukończeniem przez nią szkoły niższego stopnia a rozpoczęciem nauki w szkole wyższego stopnia; stwierdzi się marnotrawienie przyznanej pomocy; osoba usamodzielniana nie realizuje programu usamodzielnienia (art. 89 ust. 9).[10]

Ponieważ świadczenia dotyczące specjalistycznej opieki nad rodziną i dzieckiem należą do zadań powiatu, udzielaniem pomocy społecznej na usamodzielnienie i na kontynuowanie nauki zajmuje się starosta. Jego właściwość ustala się według miejsca mieszkania dziecka (osoby usamodzielnianej), przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej lub innej placówce wskazanej w art. 88 ust. 1 ustawy (art. 90).[11]

I ostatni zasiłek o charakterze pieniężnym, przewidziany w ustawie o pomocy społecznej, to zasiłek dla uchodźcy. Zasiłek ten ma na celu wspieranie procesu integracji uchodźcy. Pomocy udziela się na jego wniosek złożony w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez niego statusu uchodźcy. Wniosek obejmuje małoletnie dzieci uchodźcy oraz jego małżonkę, jeśli posiadają status uchodźcy. Pomoc, o której mowa nie przysługuje jednak uchodźcy będącemu małżonkiem obywatela Rzeczypospolitej Polskiej. Pomoc udzielana w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy obejmuje: świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego, w wysokości od 446 zł do 1175 zł miesięcznie na osobę; opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne określonej w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; specjalistyczne poradnictwo. Pomocy, o której mowa, udziela starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania uchodźcy (art. 91 i 92).

Wszystkie formy wsparcia są realizowane w ramach indywidualnego programu integracji, uzgodnionego między powiatowym centrum pomocy rodzinie a uchodźcą, określającego wysokość, zakres i formy pomocy, w zależności od indywidualnej sytuacji życiowej uchodźcy i jego rodziny, zawiera także dwustronne zobowiązania. W ramach programu powiatowe centrum pomocy rodzinie zobowiązuje się m.in. do: udzielenia uchodźcy informacji dotyczącej pomocy określonej w programie oraz warunków jej wstrzymania lub odmowy udzielenia; pomocy w uzyskaniu możliwości zamieszkania, w tym w miarę możliwości w mieszkaniu chronionym; prowadzenia z uchodźcą pracy socjalnej. Natomiast uchodźca zobowiązuje się m.in. do: zameldowania się w miejscu zamieszkania; zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy w terminie ustalonym w programie oraz aktywnego poszukiwania pracy; obowiązkowego uczestnictwa w kursach języka polskiego, w przypadku gdy zachodzi taka potrzeba; przestrzegania zobowiązań przyjętych w programie.

Powiatowe centrum pomocy rodzinie przekazuje wojewodzie uzgodniony z uchodźcą program wraz z przewidywanymi kosztami jego realizacji. Wojewoda po akceptacji przedstawionego programu przekazuje środki na jego realizację (art. 93).

W razie niewypełnienia przez uchodźcę zobowiązań uzgodnionych w indywidualnym programie integracji, w szczególności braku aktywnego działania ze strony uchodźcy na rzecz jego integracji, realizacja pomocy może zostać ograniczona lub wstrzymana (art. 95).[12]

[1] Wyrok NSA z dnia 28 listopada 2002 r., I SA 1235/02, Casus 2003, nr 27, s. 22.

[2] Ustawa o pomocy społecznej.

[3] Tamże. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, 139 – 140.

[4] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 140 – 141.

[5] ustawa o pomocy społecznej.; tamże, s. 141 – 142.

[6] ustawa o pomocy społecznej.; tamże, s. 142 – 143.

[7] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 143 – 144.

[8] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 183 – 184.

[9] ustawa o pomocy społeczne. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 184.

[10] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 185.

[11] ustawa o pomocy społecznej. Por. tamże.

[12] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 144 – 145.

Uznanie faktu za udowodniony – zasada prawdy obiektywnej

5/5 - (2 votes)

Zasadniczym elementem stosowania normy prawa materialnego jest uznanie określonego faktu za udowodniony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z przyjętą teorią dowodową, a następnie opisanie go w języku prawnym. Organ administracji, wydając decyzję, powinien posiadać jasno ukształtowane stanowisko dotyczące podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Podstawa ta tworzona jest w oparciu o dowody zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego.[1]

Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie prawdy materialnej, co oznacza, że jego celem jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia opartego na faktach i udowodnionych okolicznościach. Prawidłowe ustalenie prawdy materialnej wymaga zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego oraz jego rzetelnej oceny, gdyż od tego zależy poprawność decyzji administracyjnej.

Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym stanowi element ogólnej zasady prawdy obiektywnej, która obowiązuje w całym postępowaniu wyjaśniającym.

Ogólna zasada prawdy obiektywnej została wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym: „W toku postępowania organy administracji państwowej (…) podejmą wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (…).”

Istotą tej zasady jest obowiązek organu administracji, aby prowadzić postępowanie w taki sposób, by stan faktyczny sprawy został wszechstronnie i dokładnie wyjaśniony.

Znaczenie zasady prawdy obiektywnej było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądowym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 1987 r. wskazał, że „jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, 77, 76 § 3 i art. 86). Jakiekolwiek ograniczenie w tym zakresie może wynikać jedynie z przepisów ustawowych”.[2]

Zdaniem B. Adamiaka zasada prawdy obiektywnej „wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a w szczególności na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym.”[3]

Zasadę prawdy obiektywnej określa się również mianem „zasady działania z urzędu”, ponieważ w praktyce oznacza ona odsunięcie strony postępowania od inicjatywy dowodowej oraz dysponowania dowodami. Nie należy jednak rozumieć jej w ten sposób, że każde postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu albo że każda czynność procesowa podejmowana jest automatycznie. Istota tej zasady polega na tym, że organ administracji ma obowiązek samodzielnie i z urzędu dążyć do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, przy czym nie jest ograniczony ani związany wyłącznie wnioskami stron.

J. Starościak, analizując system zasad postępowania administracyjnego, wyróżnia zasady podstawowe i zasady pomocnicze. Do pierwszej grupy zaliczył między innymi zasadę prawdy obiektywnej, nadając jej szczególne znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Podkreślał on, że organ prowadzący postępowanie może wydać decyzję dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu rzeczy, co wyraża istotę i nadrzędne znaczenie tej zasady.[4]

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i ocenić materiał dowodowy w taki sposób, aby umożliwił on ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Należy zatem wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w zakresie, w jakim są one konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., stwierdzając, że „prowadząc postępowanie (…), organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.”[5]

Zasada prawdy obiektywnej stanowi fundament każdego współczesnego procesu, nie tylko administracyjnego. Jej istota polega na tym, że rozstrzygnięcie sprawy powinno opierać się wyłącznie na rzeczywistych okolicznościach faktycznych, a nie na domniemaniach czy na twierdzeniach strony, które nie zostały potwierdzone w toku postępowania dowodowego. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w wielu wymogach dotyczących prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego. Szczególne znaczenie ma tu zasada swobodnej oceny dowodów, która stanowi podstawę realizacji zasady prawdy obiektywnej.[6]

Z przyjęcia zasady prawdy obiektywnej wynikają dla organu administracji publicznej określone obowiązki. Pierwszym z nich jest samodzielne ustalenie, jakie dowody są niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ powinien, działając zgodnie z normą prawa materialnego, określić, które fakty mają znaczenie prawne, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody należy przeprowadzić, aby potwierdzić ich istnienie.[7]

Zakres dowodów wskazany w postanowieniu dowodowym może ulec modyfikacji w trakcie trwania postępowania, w zależności od wyników dalszych ustaleń. W przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, organ powinien wnikliwie ustalić charakter tego żądania, przy czym pozostaje związany jego treścią. Oznacza to, że nie może samodzielnie zmienić kwalifikacji tego żądania z urzędu.

Przy ustalaniu zakresu postępowania dowodowego kluczowe znaczenie ma norma prawa materialnego lub procesowego, wyznaczająca treść żądania strony. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 1992 r., wskazując, że „dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 k.p.a. kwestionuje prawidłowość decyzji.”[8]

Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji obowiązek samodzielnego dążenia do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ma prawo gromadzić dowody z urzędu, ustalać okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia oraz dopuszczać dowody dotyczące tych okoliczności.[9]

Zdaniem Z. Janowicza zasada prawdy obiektywnej ma charakter fundamentalny, gdyż zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. W szczególności nakłada na nie obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia z urzędu całego materiału dowodowego. Dotyczy to dowodów z dokumentów, przesłuchań świadków czy dokonania oględzin.[10]

Obowiązek ten służy prawidłowemu ustaleniu stanu rzeczywistego sprawy, czyli prawdy materialnej, nazywanej również prawdą obiektywną. Wszelkie czynności zmierzające do jej ustalenia powinny być przeprowadzane zgodnie z regułami postępowania dowodowego, określonymi w przepisach rozdziału 4 k.p.a.

Jednocześnie czynności dowodowe nie mogą naruszać innych przepisów prawa, odnoszących się do poszczególnych rodzajów dowodów i znajdujących zastosowanie w konkretnych sprawach. Dzięki temu proces ustalania prawdy obiektywnej zachowuje zgodność z porządkiem prawnym oraz gwarancjami procesowymi stron.[11]

Organ administracji publicznej, ustalając stan faktyczny sprawy, jest zobowiązany do działania zgodnego z prawem, gdyż związany jest zasadą praworządności. Oznacza to, że nie może podejmować czynności, które wprawdzie prowadziłyby do wyjaśnienia określonych okoliczności, ale pozostawałyby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Stanowisko to znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że „zasada dochodzenia prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie (a także na organy działające w ramach tzw. pomocy prawnej) (…) obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym.”[12]

Nie budzi wątpliwości, że art. 7 k.p.a. nakazuje organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych nie tylko do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz także do prawidłowego załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ administracji jest zobowiązany wydać decyzję, która w możliwie najpełniejszy sposób odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu oraz obowiązującemu porządkowi prawnemu.

Jednocześnie należy zauważyć, że zasada prawdy obiektywnej nie oznacza pełnej swobody działania organu z urzędu. Organ nie może w każdym przypadku podejmować czynności wyłącznie z własnej inicjatywy. Jego działania są ograniczone przez przepisy, które nakazują podejmowanie czynności z urzędu albo na to zezwalają, jeśli wymaga tego charakter sprawy.

W kodeksie postępowania administracyjnego oraz w innych ustawach znajdują się regulacje, które uzależniają określone czynności procesowe od żądania strony. To właśnie one wyznaczają granice działania organu z urzędu i powodują, że w pewnym zakresie jego aktywność dowodowa czy procesowa jest ograniczona.

W rezultacie zasada prawdy obiektywnej znajduje zastosowanie w ramach porządku prawnego, a jej realizacja musi godzić obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy z koniecznością przestrzegania przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym stanowi rozwinięcie ogólnej zasady prawdy obiektywnej, która obowiązuje w całym postępowaniu wyjaśniającym. Istnieje ścisły związek między tą zasadą a instytucjami postępowania dowodowego, gdyż jej pełna realizacja jest możliwa jedynie dzięki gwarancjom przewidzianym w przepisach regulujących sposób prowadzenia dowodów.

W szczególności zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym „organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.” Przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów wskazanych w postanowieniu dowodowym, a także obowiązek rozpatrzenia całości zebranego materiału. Celem jest ustalenie prawdy materialnej, czyli rzeczywistego stanu faktycznego, który stanowi podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Realizacja tego obowiązku polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego we wszystkich kwestiach, które mają charakter prawotwórczy, a więc takich, z którymi przepisy prawa wiążą określone skutki prawne. Tym samym organ nie może ograniczać się jedynie do części materiału dowodowego, lecz zobowiązany jest do wszechstronnej analizy wszystkich istotnych okoliczności.

Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym wiąże wszystkich uczestników tego postępowania, jednak szczególna odpowiedzialność za jej przestrzeganie spoczywa na organie administracji prowadzącym sprawę. To właśnie on ma obowiązek zapewnić, aby postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone rzetelnie i zgodnie z prawem.

Wypełnienie tego obowiązku wymaga, aby organ dysponował zarówno odpowiednim zakresem prowadzonego postępowania dowodowego, jak i swobodą oceny zebranego materiału dowodowego, zawsze jednak w granicach określonych przez przepisy prawa.

Zasada prawdy obiektywnej stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego i ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania całego procesu. Jej istota polega na obowiązku organu administracji publicznej dążenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, który będzie podstawą wydania decyzji zgodnej z prawem i odpowiadającej rzeczywistości. Organ nie może ograniczać się do twierdzeń stron ani domniemań, lecz powinien zebrać i ocenić pełny materiał dowodowy w sposób wszechstronny i wyczerpujący.

Realizacja tej zasady wymaga podejmowania działań z urzędu, niezależnie od inicjatywy stron, w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek ten znajduje swoje umocowanie w przepisach k.p.a., w szczególności w art. 7 oraz art. 77 § 1, które wskazują, że organ powinien podjąć wszelkie czynności konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy.

Zasada prawdy obiektywnej nie daje jednak organowi pełnej swobody działania – jego czynności muszą mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że niektóre działania wymagają inicjatywy strony, a organ jest wówczas związany treścią jej żądania.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej wiąże się ściśle z zasadą praworządności – organ nie może naruszać prawa w celu wyjaśnienia sprawy, a jego działania muszą być zgodne z przepisami. Jednocześnie spoczywa na nim odpowiedzialność za wszechstronne i rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Podsumowując, zasada prawdy obiektywnej pełni funkcję gwarancyjną, chroniąc strony postępowania przed wydaniem decyzji opartych na niepełnych lub nieprawdziwych ustaleniach. Jest fundamentem sprawiedliwego i zgodnego z prawem rozstrzygania spraw administracyjnych, a jej realizacja zapewnia prawidłowe stosowanie norm prawa materialnego.

[1] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r, s. 171.

[2] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.06.1987r.

[3] B. Adamiak, J. Borkowski – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1999r, s. 52.

[4] Por. J. Starościak – „Prawo administracyjne”, Warszawa 1969r, s. 263.

[5] Wyrok NSA z dnia 26.05.1981r, SA 810/81, ONSA 1981r, Nr 1 poz. 45.

[6] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1996r, s. 37.

[7] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 52 i n.

[8] Wyrok NSA z 07.04.1992r, IV SA 1378/91

[9] Por. E. Ochendowski – „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym”, Toruń 1996r, s. 27.

[10] Por. Z. Janowicz – „Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Sądem Administracyjnym”, Warszawa-Poznań 1987r, s. 101.

[11] Por. Z. R. Kmiecik – „Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowo-administracyjne”, Kraków-Lublin 1996r, s. 46.

[12] Z. Janowicz – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa-Poznań 1992r, s. 64.

Dowód z oświadczenia strony

5/5 - (1 vote)

Ustawa z dnia 23.10.1987r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 33, poz.186) wprowadziła art. 75 § 2, który reguluje oświadczenia stron w postępowaniu administracyjnym.

Przepis art. 75 § 2 stanowi „Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.”

W sprawie, w której toczy się postępowanie, na stronie ciąży obowiązek udowodnienia określonych faktów lub stanów prawnych nałożony przez przepis prawa materialnego. Przepis ten, albo wymaga przedstawienia przez stronę w tym celu środka dowodowego w postaci zaświadczenia lub pomija tę sprawę. W oparciu o przepis art. 75 § 2, jeżeli strona z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek dąży do udowodnienia określonego faktu lub stanu prawnego, nie ma obowiązku czynienia tego przez przedstawienie odpowiedniego zaświadczenia, ponieważ może ona zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie z żądaniem przyjęcia jej oświadczenia jako środka dowodowego – czyniąc to pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.[1]

Aby można było odebrać od strony oświadczenie, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: – przepis prawa nie wymaga wprost przedstawienia zaświadczenia. Przepisy prawa chronią jednostki przed nieuzasadnionym żądaniem przedłożenia zaświadczenia. Przepis art. 220 § 2 stanowi „Organ administracji publicznej żądający od strony zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenie tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia”; – strona musi zgłosić wniosek, że chce złożyć oświadczenie. Jeżeli obie te przesłanki zostaną spełnione, organ orzekający ma obowiązek odebrać od strony oświadczenie.

Zdaniem B. Adamiak „Tak szerokie określenie granic dopuszczalności ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy na podstawie oświadczenia strony budzi zastrzeżenia co do jego spójności z rozwiązaniem przyjętym w art. 86, dopuszczającym przesłuchanie stron tylko dowód posiłkowy.”[2]

Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym można porównać do rozwiązania, które przyjęto w postępowaniu cywilnym dotyczącym faktów przyznanych w toku postępowania przez stronę przeciwną. Fakty przyznane, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, nie wymagają dowodu (art. 229 k.p.c.). B. Adamiak uważa, że „Tak należy sytuować w systemie środków dowodowych postępowania administracyjnego oświadczenie strony.”[3] Jeżeli oświadczenie, które zostało złożone odnośnie stanu faktycznego lub prawnego sprawy, według oceny organu nie budzi wątpliwości odnośnie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to okoliczności faktyczne lub prawne nie wymagają dowodu. W wyroku z dnia 20.09.1990r., III ARN 9/90 SN orzekł „(…) oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu.”[4]

Strona składając oświadczenie czyni to pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Organ orzekający, uprzedza stronę przed odebraniem od niej oświadczenia o odpowiedzialności za fałszywe zeznania – jest to przesłanka, która stanowi podstawę pociągnięcia do odpowiedzialności karnej.

Zdaniem B. Adamiak rozwiązanie, które zostało przyjęte w art. 75 § 2 nasuwa szereg wątpliwości, które dotyczą przede wszystkim zakresu dopuszczalności składania oświadczeń strony w postępowaniu administracyjnym oraz miejsca tego oświadczenia w systemie środków dowodowych.[5]

Przepis art. 75§2 ma chronić stronę przed nadmiernym formalizmem, w zakresie korzystania ze środków dowodowych.[6]

[1] W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne – zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 113

[2] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 1999, s. 359

[3] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 359

[4] Wyrok SN z dnia 20.09.1990r., III ARN 9/90, OSNCP 1991r., Nr 10-12, poz. 129

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 358

[6] Por. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 171