Prace dyplomowe z administracji

Obligatoryjność przeprowadzenia rozprawy

5/5 - (1 vote)

Analizując przesłanki przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać łącznie treść §1 i §2 art. 89, ponieważ wskazane w nich przesłanki nie wykluczają się wzajemnie i mogą występować jednocześnie. Zgodnie z art. 89 organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy w określonych sytuacjach.[1]

Po pierwsze, gdy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania.[2] Przesłanka ta opiera się na kryterium o charakterze nieostrym, wymagającym każdorazowej oceny przez organ. W praktyce oznacza to konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie rozprawa przyniesie wymierne korzyści organizacyjne, umożliwiające szybsze lub sprawniejsze rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Skuteczność takiego rozwiązania zależy od trafności prognozy dokonanej przez organ w danych okolicznościach. Przy dokonywaniu tej oceny organ powinien uwzględnić różnorodne czynniki, w tym także koszty związane z przeprowadzeniem rozprawy. Istotnym elementem sprzyjającym przyspieszeniu postępowania jest koncentracja w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników, którzy dokonują czynności procesowych, takich jak składanie wyjaśnień. Jeżeli jednak organ uzna, że rozprawa nie przyczyni się ani do przyspieszenia, ani do uproszczenia postępowania, obowiązek jej przeprowadzenia co do zasady nie powstaje.[3] Ocena, czy charakter i okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tej formy postępowania, należy do organu prowadzącego sprawę. W. Dawidowicz wskazuje, że w takim przypadku korzystanie z kompetencji do przeprowadzenia rozprawy ma charakter fakultatywny.[4]

Po drugie, gdy przeprowadzenie rozprawy zapewni osiągnięcie celu wychowawczego.[5] Wprowadzenie tej przesłanki jako podstawy obowiązku przeprowadzenia rozprawy budzi jednak wątpliwości. B. Adamiak podkreśla, że o realizacji celu wychowawczego można byłoby mówić przede wszystkim w sytuacjach, w których organ administracji publicznej orzeka o sankcji za delikt administracyjny albo o cofnięciu uprawnień w związku z ich niewłaściwym wykonywaniem przez jednostkę. Trudno natomiast uznać, że postępowanie administracyjne pełni funkcję prewencji ogólnej wobec społeczeństwa, gdyż nie opiera się ono na zasadzie jawności w takim zakresie, jak postępowanie sądowe. Rozprawa administracyjna, jako forma postępowania administracyjnego, musi zachowywać jego podstawowe cechy, w tym ograniczoną jawność. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie są podejmowane w warunkach jawności wobec osób postronnych, dlatego rozprawa administracyjna nie może stanowić wyjątku w tym zakresie. Zdaniem W. Dawidowicz zamknięty charakter rozprawy administracyjnej wyklucza przypisywanie jej funkcji wychowawczej w znaczeniu właściwym dla rozprawy karnej.[6] Wprowadzenie tej przesłanki jest możliwe jedynie przy traktowaniu postępowania administracyjnego w oderwaniu od jego rzeczywistej funkcji w systemie stosowania prawa administracyjnego. Skoro zasadniczym celem tego postępowania jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki, a nie reakcja na naruszenie prawa, trudno mówić o jego funkcji wychowawczej, a tym samym o wychowawczym celu rozprawy.[7]

Przesłanki wskazane w dwóch powyższych punktach mogą występować łącznie, przy czym obowiązek przeprowadzenia rozprawy powstaje już w przypadku spełnienia jednej z nich. Zastosowanie przepisu powinno prowadzić do realnych efektów, co oznacza, że nie chodzi o minimalne przyspieszenie postępowania, lecz o istotne usprawnienie jego przebiegu. Podjęcie decyzji o przeprowadzeniu rozprawy wymaga uprzedniej analizy sprawy, zakresu postępowania dowodowego, znaczenia rozstrzygnięcia dla innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, a także przewidywanego terminu wydania decyzji.[8]

Po trzecie, gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika wprost z przepisu prawa. W takim przypadku rozprawa musi zostać przeprowadzona zawsze, niezależnie od oceny jej wpływu na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. O obowiązku tym przesądza użycie w przepisie spójnika „albo”, które wskazuje na jego samodzielny charakter. W sytuacji, gdy przepis szczególny nakłada obowiązek przeprowadzenia rozprawy, nie ma potrzeby badania innych przesłanek określonych w §1 i §2, ponieważ obowiązek ten istnieje niezależnie od nich. Jego niewykonanie skutkuje wadliwością postępowania. W takich przypadkach organ nie dokonuje oceny celowości przeprowadzenia rozprawy, lecz jest do niej zobowiązany. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 03.12.1981 r. (SA/Ka 159/81) stwierdził, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy, mimo wyraźnego wymogu ustawowego, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż eliminuje jeden z podstawowych warunków umożliwiających organowi obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Podobne stanowisko zajęto w wyroku z 02.03.1983 r. (SA/Kr 1179/82), wskazując, że organ nie jest uprawniony do odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisu szczególnego, a jego naruszenie może prowadzić do uchylenia decyzji.[9] [10]

Przykładami przepisów szczególnych przewidujących obowiązek przeprowadzenia rozprawy są m.in. art. 37 ustawy – Prawo wodne z 24.10.1974 r. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które uzależniają wydanie rozstrzygnięcia od uprzedniego przeprowadzenia rozprawy. H. Poleszak wskazuje, że mimo iż przepisy te zawarte są w aktach prawa materialnego, mają charakter procesowy. W związku z tym ich naruszenie powinno być oceniane odmiennie niż naruszenie norm materialnoprawnych. Z kolei W. Dawidowicz uznaje, że art. 89 §1 odsyła do przepisów prawa materialnego, co oznacza, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy ma charakter materialny, choć realizowany jest według reguł postępowania administracyjnego. [11] Odmienne stanowisko prezentuje E. Iserzon, który uznaje, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganej rozprawy oznacza brak podstawy prawnej decyzji, a więc stanowi poważne naruszenie prawa.[12] Pogląd ten poddaje krytyce H. Poleszak, wskazując, że rozprawa jest jedynie jedną z form postępowania wyjaśniającego, a jej brak powinien być oceniany analogicznie do innych uchybień procesowych dotyczących gromadzenia materiału dowodowego.[13] W konsekwencji naruszenie to nie zawsze powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz raczej do jej uchylenia, o ile miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor podkreśla również, że nie każda wada postępowania skutkuje pozbawieniem decyzji podstawy prawnej.[14] [15] B. Adamiak zauważa ponadto, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikający z przepisów szczególnych odnosi się do postępowania zwykłego i nie obejmuje postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.[16] Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05.05.1992 r. (IV SA 111/92), wskazując, że rozprawa nie jest obligatoryjna w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie z tego powodu, że sprawa dotyczy wywłaszczenia.[17]

Po czwarte, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron.[18] Sytuacja taka występuje wówczas, gdy w postępowaniu uczestniczy kilka podmiotów posiadających interes prawny, a ich interesy są sprzeczne lub co najmniej kolidujące. [19] Przesłanka ta pojawia się szczególnie wtedy, gdy uwzględnienie żądania jednej strony prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia uprawnień innych podmiotów, które w związku z tym również stają się stronami postępowania. W takich przypadkach możliwe jest osiągnięcie porozumienia poprzez zawarcie ugody. Istnieje wyraźny związek funkcjonalny między instytucją rozprawy a ugodą, ponieważ zawarcie ugody wymaga jednoczesnej obecności stron reprezentujących przeciwstawne interesy. Osiągnięcie tego celu zapewnia właśnie przeprowadzenie rozprawy.[20] Jeżeli w sprawie występują co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.11.1981 r. (SA/Kr 173/81), wskazując, że w przypadku rozbieżności stanowisk stron co do wartości przedmiotu opodatkowania organ powinien przeprowadzić rozprawę w celu ustalenia stanu faktycznego.[21]

Po piąte, gdy przeprowadzenie rozprawy jest konieczne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. Przesłanka ta zachodzi w sytuacjach, gdy dla ustalenia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie bardziej złożonego postępowania dowodowego, obejmującego na przykład przesłuchanie wielu świadków lub zasięgnięcie opinii kilku biegłych. W takich przypadkach zasadne jest skoncentrowanie materiału dowodowego w jednej formie, co umożliwia rozprawa. Szczególne znaczenie ma możliwość konfrontacji dowodów, zwłaszcza w sytuacji rozbieżnych opinii biegłych lub sprzecznych zeznań świadków, co pozwala organowi na dokonanie ich prawidłowej oceny.[22]

W kontekście art. 89 §2 pojawiają się wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy przesłanki związane z uzgodnieniem interesów stron oraz wyjaśnieniem sprawy przy udziale określonych środków dowodowych muszą występować łącznie, czy też każda z nich samodzielnie uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy. [23] Literalna wykładnia, oparta na użyciu spójnika „oraz”, mogłaby sugerować konieczność ich łącznego wystąpienia. Uwzględniając jednak także przesłankę oględzin, należałoby przyjąć, że rozprawa powinna być przeprowadzona, gdy jednocześnie istnieje potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz przeprowadzenia określonych dowodów. Taka interpretacja prowadziłaby jednak do zawężenia zakresu stosowania przepisu.[24] [25] [26]

Odmienne stanowisko prezentuje W. Dawidowicz, który proponuje interpretację funkcjonalną, traktując spójnik „oraz” jako równoważny wyrażeniu „a także”. W konsekwencji każda z przesłanek – zarówno potrzeba uzgodnienia interesów stron, jak i potrzeba przeprowadzenia dowodów z udziałem świadków, biegłych lub oględzin – może samodzielnie uzasadniać obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Taka wykładnia umożliwia szersze stosowanie tej instytucji. Autor podkreśla, że nie można z góry zakładać, iż jedna opinia biegłego lub jedno zeznanie świadka wystarczy do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ strony mogą zgłaszać dalsze wnioski dowodowe, co uzasadnia przeprowadzenie rozprawy. Pogląd ten znajduje aprobatę B. Adamiak, która – odwołując się do wykładni celowościowej – opowiada się za szerszym rozumieniem omawianych przesłanek. [27] [28]

W sytuacji konieczności uzgodnienia interesów stron celem rozprawy jest stworzenie warunków do ich bezpośredniej konfrontacji, co umożliwia organowi właściwe wyważenie ich słusznych interesów. Natomiast w odniesieniu do przesłanek dowodowych przeprowadzenie rozprawy uzasadnia charakter środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej dokonuje oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy, z wyjątkiem sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa. Nieprzeprowadzenie rozprawy wskutek błędnej oceny tych przesłanek stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.[29][30][31]

[1] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra, 1999r, s. 96.

[2] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[3] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, W. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 95.

[4] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 164.

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[6] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 165.

[7] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[8] Wyrok NSA z 03. 12. 1981r, (SA/Ka 159/81).

[9] Wyrok NSA z 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82).

[10] Por. H. Poleszak – glosa do wyroku NSA z dnia 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82) OSPiKA, 1984r, Nr 7-8 poz. 140, s. 338.

[11] Por. W. Dawidowicz – „Zarys postępowania administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 107.

[12] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[13] H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[14] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[15] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[16] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 401.

[17] Wyrok NSA z 05.05.1992r, IV SA 111/92, ONSA 1994r, Nr 1, poz. 4.

[18] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 339.

[19] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 340.

[20] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 163.

[21] Wyrok NSA z dnia 10.11.1981r, (SA/Kr 173/81), ONSA, Nr 2, 1981r, poz. 111.

[22] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

[23] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[24] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184 i 185.

[25] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r, s. 97.

[26] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 185.

[27] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[28] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[29] W. Dawidowicz – op. cit., s. 105 i 106.

[30] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 106.

[31] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

Obligatoryjność rozprawy

5/5 - (1 vote)

Centralnym elementem postępowania wyjaśniającego, z uwagi na doniosłość problematyki prawnej, jest postępowanie dowodowe prowadzone w formie rozprawy. Rozprawa stanowi najbardziej wszechstronną formę postępowania wyjaśniającego, będąc etapem, w którym znajdują wyraźne odzwierciedlenie wszystkie podstawowe zasady procesu. Instytucja rozprawy administracyjnej może być rozpatrywana z różnych perspektyw, przede wszystkim w kontekście zasad ogólnych k.p.a.

Rozprawa umożliwia realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji materiału dowodowego, bezpośredniości, a także szybkości, prostoty, ekonomiki, jedności oraz celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny. Wynika to z faktu, że pozwala ona na skupienie w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy w sposób ustny i bezpośredni dokonują poszczególnych czynności procesowych.

W rozprawie uczestniczy szeroki krąg podmiotów, często obejmujący wszystkie osoby biorące udział w danym postępowaniu administracyjnym – strony, ich przedstawicieli ustawowych oraz pełnomocników, a także świadków, biegłych, przedstawicieli państwowych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych i inne osoby.[1]

Rozprawa stanowi ciąg przesłuchań i innych czynności dowodowych, które są powiązane wspólnym celem i tworzą jedną całość dzięki nieprzerwanej obecności organu oraz stron pozostających ze sobą w relacji procesowej – co stanowi przejaw zasady kontradyktoryjności. Drugą istotną cechą rozprawy jest koncentracja w jej ramach możliwie całego materiału dowodowego, w tym także oględzin, jeżeli zachodzi potrzeba ich przeprowadzenia w toku rozprawy. W tej postaci postępowania wyjaśniającego postępowanie administracyjne wykazuje znaczne podobieństwo do postępowania sądowego, zwłaszcza cywilnego procesowego. Jednocześnie rozprawa administracyjna charakteryzuje się względną jawnością, ponieważ nie ma ona charakteru powszechnie jawnego, lecz dostępna jest wyłącznie dla podmiotów wskazanych w przepisach k.p.a., co odróżnia ją od postępowania sądowego.[2]

Rozprawa umożliwia wymianę oraz uzgadnianie poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, a także sprzyja sprawnej komunikacji między nimi. W konsekwencji prowadzi to do usprawnienia postępowania wyjaśniającego oraz realizacji zasady szybkości i ustności postępowania. Strony reprezentujące przeciwstawne interesy mają możliwość bezpośredniego przedstawienia swoich stanowisk, a także – w razie potrzeby – ich uzgodnienia, co może prowadzić do zawarcia ugody. Rozprawa ma zatem charakter dialogu prowadzonego w celu wyjaśnienia sprawy. O istotnym znaczeniu tej instytucji świadczy fakt, że ustawodawca uregulował ją w odrębnym rozdziale.[3]

Elementem właściwości organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania w określonej sprawie jest również kompetencja do przeprowadzenia rozprawy. Zakres tej właściwości ulegał zmianom w kolejnych nowelizacjach przepisów.[4]

Przepis art. 45 r.p.a. przewidywał zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z § 1, poza przypadkami, w których obowiązujące przepisy prawa nakazywały przeprowadzenie rozprawy, organ mógł zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy ustnej, jeżeli w ten sposób możliwe było osiągnięcie istotnego przyspieszenia i uproszczenia postępowania. Z kolei § 2 wskazywał przykładowe sytuacje, w których organ mógł – z urzędu lub na wniosek – zarządzić rozprawę ustną, w szczególności gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron, rozpatrzenia sprawy przy udziale większej liczby zainteresowanych podmiotów, przedstawicieli różnych działów administracji, świadków i biegłych, a także w przypadku konieczności przeprowadzenia czynności wyjaśniających poza siedzibą urzędu przez specjalnie delegowanego urzędnika. Regulacja ta oznaczała, że poza przypadkami obligatoryjnymi decyzja o przeprowadzeniu rozprawy pozostawała w sferze uznania organu administracji.[5]

Również w tekście k.p.a. z 1960 r. utrzymano podział na przesłanki obligatoryjne i fakultatywne przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 82 § 1 organ administracji państwowej mógł przeprowadzić rozprawę w toku postępowania, jeżeli prowadziło to do jego przyspieszenia lub uproszczenia. Natomiast § 2 przewidywał przypadki, w których przeprowadzenie rozprawy było obowiązkowe, w szczególności gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych bądź w drodze oględzin, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, a także gdy wymagały tego przepisy prawa.[6]

Zdaniem E. Iserzon oraz J. Starościak „redakcja §1 stwarza pozory („może”), że przeprowadzenie rozprawy pozostawione jest uznaniu („swobodnemu”) organu”. Kryterium, którym organ powinien kierować się przy rozstrzyganiu, czy przeprowadzić rozprawę, czy też poprzestać na „kameralnej” formie postępowania wyjaśniającego, jest możliwość osiągnięcia znacznego przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Autorzy wskazują, że jeżeli organ dojdzie do przekonania, iż przeprowadzenie rozprawy pozwoli osiągnąć ten cel, to w istocie powinien ją przeprowadzić. Zaniechanie w takiej sytuacji prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania. Oznacza to, że uznanie organu ma w tym zakresie charakter pozorny, ponieważ stwierdzenie celowości rozprawy z punktu widzenia przyspieszenia i uproszczenia postępowania powinno skutkować obowiązkiem jej przeprowadzenia. W konsekwencji, zdaniem wskazanych autorów, przepis §1 należałoby interpretować w ten sposób, że „Organ (…) przeprowadzi (…) rozprawę, jeżeli w ten sposób da się osiągnąć znaczne przyspieszenie lub uproszczenie postępowania”.[7]

Artykuł 82 §2 określał przypadki, w których w szczególności należało przeprowadzić rozprawę. Sytuacje wskazane w punktach 2 i 3 zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budziły większych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast redakcja punktu 1 mogła sugerować wprowadzenie dodatkowego warunku, poza samym udziałem świadków, biegłych lub koniecznością dokonania oględzin, a mianowicie istnienia „potrzeby rozprawy”. W praktyce mogło to prowadzić do wątpliwości, czy w sytuacji konieczności przesłuchania na przykład dwóch świadków rzeczywiście zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy. Taka interpretacja wydawała się jednak sprzeczna z intencją twórców k.p.a., znajdującą odzwierciedlenie w treści art. 82. Względy praktyczne przemawiają za tym, aby w sytuacjach wątpliwych organ – kierując się treścią art. 82 – decydował się na przeprowadzenie rozprawy, mając na uwadze jej przewagę nad „kameralną” formą postępowania dowodowego.[8]

Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji z 1980 r. nie wprowadza już wyraźnego rozróżnienia między obligatoryjnym a fakultatywnym przeprowadzaniem rozprawy, mimo że przepis art. 89 dzieli przesłanki korzystania z tej formy postępowania na dwie grupy. Zmiana ta obejmowała dwa zasadnicze elementy. Po pierwsze, w obu paragrafach (§1, który uprzednio odnosił się do możliwości przeprowadzenia rozprawy, oraz §2, który przewidywał obowiązek jej przeprowadzenia) wprowadzono przesłanki o charakterze obligującym. Po drugie, katalog przesłanek został rozszerzony o konieczność realizacji celu wychowawczego postępowania administracyjnego wobec obywateli. Zgodnie z art. 89 §1 „Organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. §2 Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.”[9]

Jak wskazuje B. Adamiak, użycie w przepisach sformułowań „organ przeprowadzi” oraz „organ powinien” oznacza, że mamy do czynienia z normami nakazującymi prowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Autorka podkreśla, że mimo zastosowania w art. 89 §2 zwrotu „organ powinien”, który może sugerować słabszy charakter normatywny, nie ma podstaw do przyjęcia zróżnicowania stopnia obowiązku przeprowadzenia rozprawy w obrębie tego przepisu. Podobne stanowisko prezentuje Z. Janowicz, który uznaje, że obowiązki wynikające z §1 i §2 należy traktować jednolicie. W rezultacie regulacja ta prowadzi do zatarcia granicy pomiędzy obligatoryjnością a fakultatywnością przeprowadzania rozprawy.[10]

Z kolei W. Dawidowicz wskazuje, że obligatoryjny charakter wyrażenia „przeprowadzi” potwierdza jego odniesienie do sytuacji, w których przeprowadzenie rozprawy jest wymagane przez przepis prawa. Jednocześnie przepisy art. 89 są oceniane jako skomplikowane pod względem redakcyjnym, ponieważ wykorzystano w nich spójniki takie jak „lub”, „bądź”, „albo” oraz „oraz”, których znaczenie w wykładni gramatycznej różni się od ich potocznego użycia. Prawidłowa interpretacja tych spójników ma istotne znaczenie, gdyż wyznacza granice obowiązku przeprowadzania rozprawy w postępowaniu administracyjnym.[11]

Niewykonanie tego obowiązku przez organ administracji publicznej skutkuje wadliwością postępowania. Wada ta może zostać zakwalifikowana jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji oznacza możliwość uchylenia wydanej decyzji przez sąd administracyjny.[12]

[1] Z. Janowicz – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa – Poznań 1992r, s. 227.

[2] Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r o postępowaniu administracyjnym.

[3] Por. E. Iserzon – „Postępowanie administracyjne – komentarz”, Kraków 1937r, s. 96.

[4] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego.

[5] E. Iserzon, J. Starościak – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r, s. 182.

[6] E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 182.

[7] Pro. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit. s. 183.

[8] B. Adamiak, J. Borkowski – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1999r, s. 399.

[9] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 399.

[10] Por. Z. Janowicz – op. cit. s. 229.

[11] W. Dawidowicz – „Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 163.

[12] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1989r, s. 183.

Analiza realizacji strategii Powiatu Radomszczańskiego

5/5 - (2 votes)

praca dyplomowa z zakresu samorządu terytorialnego

Poprawa jakości życia w powiecie

 

 ZADANIE STRATEGICZNE

  

 STAN ISTNIEJĄCY

  

 UWAGI
Zakończenie budowy specjalistycznego szpitala w Radomsku Inwestycja jest w trakcie realizacji. Realizacja budowy szpitala limitowana jest przez dopływ finansów. Na ten rok planuje się zakończenie budowy.
Usprawnienie działania sektora usług medycznych Trwają prace organizacyjne. Nastąpiła restrukturyzacja szpitala w Radomsku. Przekazano gminom część ośrodków.
Utworzenie Stacjonarnego Zakładu Leczenia Uzależnień W trakcie realizacji.  
Utworzenie warsztatów terapii zajęciowej dla osób niepełnosprawnych. Utworzono Stowarzyszenie Młoda Europa  
Wspieranie różnorodnych form życia kulturalnego oraz lokalnej twórczości artystycznej Na terenie powiatu powstały 3 ośrodki wspierania życia kulturalnego i twórczości ludowej m.in.w Krzętowie, Wielgomłynach i Żytnie Krzętów- Muzeum Regionalne

Wielgomłyny-Ośrodek w Krzętowie

Żytno-Teatr „Animagia”
Przeciwdziałanie patologii wśród młodzieży Powstał program przeciwdziałaniu patologii wśród młodzieży. Działalność ta jest realizowana na szczeblu gminnym.
Poprawa bezpieczeństwa w powiecie. Istnieje program poprawy bezpieczeństwa w Powiecie Radomszczańskim koordynowany przez Starostwo Powiatowe.  
Poprawa wewnętrznej dostępności komunikacyjnej powiatu Zadanie realizowane na szczeblu centralnym, wojewódzkim, powiatowym i lokalnym. Na szczeblu centralnym-naprawa drogi 91

Na szczeblu wojewódzkim-modernizacja drogi 42

Na szczeblu powiatowym-modernizacja dróg: Kobiele Wlk.-Kodrąb, Radomsko-Wielgomłyny, Radomsko-Lgota Wlk. Na szczeblu gminnym modernizacji uległo ponad 30 km dróg.
Budowa obwodnicy dla Radomska W trakcie realizacji  
Budowa mostu w Krzętowie wraz z budową drogi Radomsko- Krzętów Sukcesywnie będą realizowane z Funduszy Unijnych. Budowa mostu w Krzętowie została przesunięta na inny termin (2010-2013) ze względu na podjęcie decyzji budowy mostu w Maluszynie.
Budowa drogi Kletnia – Żytno Projekt zgłoszono do Funduszu Unijnego w ramach programu SAPARD.  
Budowa zbiorników retencyjnych na rzekach Żadna z gmin nie podjęła działań w tym kierunku. Chęć taką zgłosiła tylko gmina Kodrąb na rzece Widawce (lata 2007-2013)
Modernizacja linii przesyłowych energii elektrycznej Trwa sukcesywna modernizacja linii przesyłowych.  
Stworzenie powiatowego systemu gospodarki odpadami stałymi Stworzenie Powiatowego Systemu Gospodarki Odpadami. Projekt systemu został opracowany przez Politechnikę Łódzką, jednak do tej pory nie został wdrożony z uwagi na zbyt wysokie koszty realizacji.
Propagowanie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków Sukcesywnie propaguje się na terenach o nie zwartej zabudowie tworzenie przydomowych oczyszczalni ścieków. Co roku na terenie powiatu powstaje około 15 takich oczyszczalni.
Zwiększenie lesistości powiatu Sukcesywnie zalesia się tereny przeznaczone na ten cel. Szacuje się, że co roku ulega zalesieniu od 10 do 15 ha powierzchni.
Poprawa świadomości ekologicznej mieszkańców Wprowadzenie programów proekologicznych szczególnie na poziomie szkół średnich.  
Likwidacja dzikich wysypisk Zadania realizowane na szczeblu gminnym. Szacuje się, że do tej pory zostało zlikwidowanych 50% dzikich wysypisk.
Stworzenie powiatowego programu wymiany dachów eternitowych oraz budowa dla nich składowiska Program powstał, jednak nie został wdrożony na zbyt wysokie koszty realizacji.  
Ochrona krajobrazu przyrodniczego W ramach Planu Rozwoju Lokalnego każda gmina opracowała Program Ochrony Środowiska. Ocenia się, że jest bardzo niska świadomość ekologiczna wśród mieszkańców Powiatu Radomszczańskiego.
Stworzenie filii uczelni wyższej kształcącej w systemie dziennym i zaocznym Zadanie nie zrealizowane.  
Stworzenie powiatowego funduszu stypendialnego Utworzono Fundusz Stypendialny zasilany z Funduszy Unijnych.  
Przystosowanie kierunków kształcenia w szkołach średnich do potrzeb rynku pracy Szkoły gimnazjalne i ponadgimnazjalne zrestrukturyzowały się w kierunku kształcenia dla potrzeb rynku pracy.  
Poprawa jakości nauczania Analiza prowadzona na podstawie wyników egzaminów oraz matur wykazuje, że nie nastąpiła znacząca poprawa nauczania w szkołach Powiatu Radomszczańskiego.  
Wspieranie inicjatyw samopomocowych mieszkańców powiatu Brak Działania zostały zaniechane.
Wspieranie aktywności i przedsiębiorczości młodzieży Działalność prowadzona przez Powiatowy Urząd Pracy.  
Zwiększenie otwartości i adaptacji społeczeństwa powiatu do zmieniających się uwarunkowań społeczno-gospodarczych W tym zakresie nie udało się poczynić znaczących efektów. Odczuwa się brak przystosowania do zmieniających się warunków.

Dynamizacja rozwoju gospodarczego

 

 ZADANIA STRATEGICZNE

 

 STAN ISTNIEJĄCY

  

 UWAGI
Organizacja systemu szkoleń podnoszących umiejętności i kwalifikacje rolników lub przygotowujących do zmiany zawodu Program ten został zrealizowany w gminie Kodrąb w miejscowości Dmenin, gdzie utworzono szkołę, w której rolnicy uzupełniają swoje kwalifikacje i zdobywają maturę.
Wspieranie rozwoju przemysłu rolno-spożywczego W Powiecie Radomszczańskim jest to głównie przemysł mięsny i zbożowy. Rozwój tego przemysłu opiera się głównie na Funduszu Unijnym.
Wspieranie i promocja hodowli bydła Działalność taką prowadzi Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska.  
Wspieranie rozwoju agroturystyki Powstanie gospodarstw agroturystycznych w ramach programu finansowanego ze środków unijnych. Działalność ta jest prowadzona poprzez promowanie gospodarstw agroturystycznych Powiatu Radomszczańskiego na Targach Poznańskich.
Tworzenie bieguna żywności tradycyjnie wytworzonej oraz zdrowej żywności, organizacja systemu jej dystrybucji. Brak. Podjęte próby wykazały małe zainteresowanie w związku z tym zostały zaniechane.
Inicjowanie i wspieranie tworzenia grup producenckich. Z uwagi na zmienność przepisów działania te zostały wstrzymana. Będą kontynuowane.  
Promocja restrukturyzacji gospodarstw rolnych Program zaniechano ze względu na małe zainteresowanie rolników.  
Opracowanie strategii rozwoju i promocji turystyki w powiecie Strategia została opracowana w ramach Lokalnego Rozwoju Powiatu Radomszczańskiego.  
Stworzenie wizualnego oznakowania terenów turystycznych szczególnie atrakcyjnych Działania nie zostały podjęte.  
Program zagospodarowania rzek Realizowane są w ramach Programu Pilica i Warta. Aktualnie są to bardziej działania programowe niż inwestycyjne.
Opracowanie pakietu materiałów promocyjnych Sukcesywnie są opracowywane materiały promocyjne.  
Opracowanie powiatowego banku danych o ciekawych miejscach i obiektach turystycznych Bank taki funkcjonuje w Starostwie Powiatowym.  
Stworzenie kalendarza stałych imprez kulturalno-sportowych wzmacniających atrakcyjność turystyczno-rekreacyjną powiatu W tej sprawie nie podjęto znaczących działań. W powiecie szereg imprez turystyczno-rekreacyjnych nabiera formy imprez powtarzalnych.
Szkolenia i promocja agroturystyki wśród rolników Prowadzony jest przez Ośrodek Doradztwa Rolniczego.  
Organizacja Radomszczańskiego Stowarzyszenia Agroturystycznego Punkt ten realizowany jest przez dwie fundacje. W Przedborzu-Stowarzyszenie Agroturystyczne Kraina Kugla oraz w Krzętowie-Stowarzyszenie Agroturystyczne w Dolinie Warty i Pilicy.
Promocja powiatu i możliwości inwestycyjnych Trwają prace w tym zakresie, ale oceniane są jako mało skuteczne.  
Stworzenie Powiatowego Funduszu Pożyczkowego lub gwarancyjnego dla małych i średnich podmiotów gospodarczych Nie zrealizowano. Analiza tego przedsięwzięcia wykazała, że na poziomie Powiatu Radomszczańskiego z punktu widzenia finansowego jest ono nieuzasadnione ekonomicznie.
Organizacja Powiatowego Ośrodka Wspierania Przedsiębiorczości Powołano Regionalną Izbę Handlowo Przemysłową. Izba ta została powołana do reprezentowania interesów należących do niej podmiotów gospodarczych.
Stworzenie systemu doskonalenia zawodowego oraz systemu aktywizacji bezrobotnych System prowadzony przez Powiatowy Urząd Pracy.  
Promocja przedsiębiorczości i aktywności gospodarczej i społecznej mieszkańców powiatu Nie zrealizowano.  
Wspieranie rozwoju subregionalnych funkcji miasta Radomska 1.Poprawa układu komunikacyjnego 2.Budowa szpitala 3.Wzmacnianie i przystosowanie średnich szkół na terenie Radomska 4.Budowa obiektów kulturalno-sportowych t.j. nowe korty,basen,lodowisko dla mieszkańców subregionu.
Inicjowanie ponadlokalnych samorządowych form współpracy W związku z powołaniem podregionu Wschód inny nie ma racji bytu  
Wspieranie integracji środowiska biznesu W ramach organizacji Cechu Rzemieślników i Przedsiębiorców.
Animacja międzynarodowych kontaktów gospodarczych i społecznych Zmalały w stosunku do lat poprzednich. Przyczyną takiej sytuacji jest małe zainteresowanie środowiska biznesowego

Źródło: Opracowanie własne.

W świetle przeprowadzonej analizy realizacji Strategii Rozwoju Powiatu Radomszczańskiego można stwierdzić, iż tendencje zmian w sferze społeczno-gospodarczej powiatu są zgodne z przyjętymi w Strategii założeniami kierunkowymi. Jednak brak wskaźników monitorowania i krótki okres realizacji, nie pozwala jednoznacznie ocenić stopnia osiągnięcia niektórych celów Strategii. Można zaobserwować pewną poprawę w zakresie wyposażenia powiatu w urządzenia infrastruktury technicznej, głównie transportowej, ochrony środowiska i edukacji. Jednak realizowane inwestycje mają charakter doraźny. Równoważenie poziomu wyposażenia w infrastrukturę jest procesem kapitałochłonnym i czasochłonnym, dlatego efekty podejmowanych działań będą widoczne w dłuższym horyzoncie czasowym. Pozytywne efekty można odnotować w dziedzinie ochrony środowiska. Wyrażają się one głównie w poprawie ochrony środowiska naturalnego oraz świadomości proekologicznej wśród mieszkańców powiatu.

Analizując realizację Strategii Powiatu Radomszczańskiego można stwierdzić, iż większość zadań strategicznych została zrealizowana. Z ogólnej liczby 53 zadań strategicznych nie podjęto działań w 9 celach, na realizację których władze powiatu miały dotychczas ograniczony wpływ. Działania w 5 celach zostały podjęte przez władze i są w trakcie realizacji np. budowa szpitala), jednak kilka z nich została wstrzymana. Przyczyną takiej sytuacji są ograniczone środki finansowania, zmienność przepisów, czy też brak zainteresowania danym przedsięwzięciem. Działania w pozostałych celach nie były realizowane systemowo i kompleksowo. Było to wynikiem niedoprecyzowania celów na etapie formułowania Strategii oraz braku nadzoru jednostek organizacyjnych Powiatu przy realizacji poszczególnych celów Strategii.

Charakterystyka powiatu radomszczańskiego

5/5 - (2 votes)

rozdział pracy dyplomowej

1. Historia powiatu.

Pierwsza wzmianka o Powiecie Radomszczańskim pochodzi z 1243r.W 1266r. Książe sieradzki Leszek Czarny nadał osadzie prawa miejskie, a w XIV wieku został utworzony Powiat Radomszczański. Radomsko i jego okolice zapisały się na kartach historii jako miejsca ważnych decyzji związanych z losami całego kraju. Jedna z nich dotyczyła niedopuszczenia do koronacji, a tym samym objęcia władzy przez Zygmunta Luksemburczyka, inna elekcji Jadwigi na tron Polski.

Wiek XIX przyniósł dla powiatu poważne zmiany gospodarcze i demograficzne: przez miasto poprowadzono linię Kolei Warszawsko-Wiedeńskiej, powstały duże fabryki, huty szkła, młyny, browary, zakłady drzewne. Tradycja przemysłowa zapoczątkowana 120 lat temu przetrwała i jest kontynuowana do dziś przez istniejące zakłady przemysłowe.

Podczas II wojny światowej na terenie Powiatu Radomszczańskiego doszło do kilku znaczących bitew. Jedną z nich była bitwa pod Ewiną, podczas której partyzanci wykazali się ogromną odwagą oraz wysoką postawą patriotyczną wobec kraju.[1]

Powiat Radomszczański może się szczycić tym, iż również tutaj urodzili się wielcy zasłużeni poeci, reżyserzy, politycy czy dyrygenci min.: noblista Władysław Stanisław Reymont, bracia Tadeusz i Stanisław Różewicz, Jerzy Semkow, Henryk Siemiradzki.[2]

Powiat może pochwalić się nie tylko bogatą historią, ale również licznymi zabytkami np.: Klasztor Paulinów w Wielgomłynach, barokowy kościół pw. Św.Lamberta i Modrzewiowy kościółek pw. Św.Marii Magdaleny z 1045r. w Radomsku, Sanktuarium matki Boskiej Gidelskiej w Gidlach, pałac rodziny Potockich w wsi Maluszyn (gm.Żytno), czy grobowiec rodziny Tymowskich w Kobielach Wielkich. Powiat szczyci się także dużymi kompleksami leśnymi oraz sąsiedztwem Przedborskiego Parku Krajobrazowego, Rezerwatem Cisów. Jest tu wiele ciekawych i interesujących miejsc, gdzie historia przeplata się z urokami krajobrazu.[3]

 2. Ludność.

Powiat radomszczański zamieszkuje ponad 125 tys.osób, co stanowi 5% ludności województwa łódzkiego. Około 45% ludności zamieszkuje trzy główne miasta powiatu, z których największym jest Radomsko liczące 52 tys.mieszkańców (41% ludności powiatu). Pozostałe miasta to Przedbórz, liczący około 4 tys. oraz Kamieńsk liczący około 3 tys. mieszkańców. Średnia gęstość zaludnienia wynosi 87 osób na km2. Największa gęstość zaludnienia występuje w Radomsku, gdzie na 1 km2 przypada 1011 osób. Najmniej zaludnione są gminy Żytno i Masłowice, gdzie na 1 km2 przypada odpowiednio 32,2 oraz 42,1 osoby.

W strukturze ludności według wieku, podobnie jak w całym województwie łódzkim, występuje tendencja wzrostu osób w wieku nieprodukcyjnym w stosunku do osób pozostających w wieku produkcyjnym. W powiecie radomszczańskim ludność w wieku przedprodukcyjnym (przedział wiekowy 0-19 lat) stanowi blisko 30% ogółu społeczeństwa. W wieku produkcyjnym (dla kobiet 20-59 lat i mężczyzn 20-64 lata) znajduje się blisko 55%. Ponad 16% mieszkańców powiatu stanowią osoby w wieku poprodukcyjnym, do których zaliczamy kobiety powyżej 60-go i mężczyźni powyżej 65-go roku życia.

Tabela 2.3.1.Gminy Powiatu Radomszczańskiego w/g powierzchni i liczby mieszkańców 2000 r.

 Gmina Powierzchnia (km2)  

%

 Liczba ludności  

%

 Liczba mieszkańców na 1 km2 Kobiety na 100 mężczyzn

Gidle

 116 8,0 7.100 5,6 61,2 99
Przedbórz 189,94 13,1 8.480 6,8 44,6 104
Ładzice 83 5,7 4.987 4,0 60,1 94
Lgota Wielka 63,08 4,4 4.540 3,6 72,0 103
Kamieńsk 95,81 6,6 6.037 4,8 63,0 98
Wielgomłyny 123 8,5 5.500 4,4 44,7 93
Masłowice 116,2 8,0 4.892 3,9 42,1 101
Kobiele Wielkie 104,84 7,3 4.756 3,8 45,4 102
Żytno 197,54 13,8 6.376 5,1 32,3 97
Dobryszyce 51 3,5 4.010 3,2 78,6 107
Gomunice 62,57 4,3 6.300 5,0 100,7 103
Kodrąb 105,79 7,3 5.113 4,1 48,3 103
Radomsko 85,30 5,9 5.584 4,4 65,5 104
M. Radomsko 51,44 3,6 52.000 41,3 1010,9 107
OGÓŁEM 1.445,51 100,0 125.675 100,0 86,9 103

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku.

Z punktu widzenia miejsca zamieszkania w strukturze ludności zaobserwować można nieznaczne zróżnicowanie. Społeczeństwo gmin miejskich jest wiekowo młodsze od gmin wiejskich powiatu. Większa część ludności w wieku produkcyjnym zamieszkuje w miastach, ale jednocześnie większy odsetek ludności w wieku poprodukcyjnym zamieszkuje na terenach wiejskich. Świadczy to o starzeniu się społeczeństwa wiejskiego.Wskaźnik ludności w wieku nieprodukcyjnym (wiek przedprodukcyjny i poprodukcyjny) na 100 osób w wieku produkcyjnym kształtuje się na tle województwa łódzkiego bardzo niekorzystnie dla powiatu radomszczańskiego. Jest on znacznie wyższy od wskaźnika w porównywanej jednostce i wynosi 81%.

Liczba urodzeń w poszczególnych jednostkach terytorialnych powiatu jest znacznie zróżnicowana. W gminach: Kamieńsk, Kodrąb, Ładzice i Masłowice w roku 2000 zaobserwowano spadek liczby urodzeń w stosunku do lat poprzednich. W pozostałych gminach na przemian następował wzrost w jednym roku i spadek w kolejnym liczby urodzeń. W żadnej z gmin powiatu radomszczańskiego nie odnotowano stałego wzrostu urodzeń.

Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku liczby zgonów. W analizowanym okresie w większości gmin odnotowano spadek liczby zgonów lub jego niewielkie wahania, tylko w Gidlach i Przedborzu zanotowano wyraźny wzrost liczby zgonów. W powiecie radomszczańskim występuje duży „ujemny przyrost” naturalny spowodowany wysokim wskaźnikiem zgonów i niskim urodzeń, wskaźniki te są gorsze niż w Polsce i województwie łódzkim.

Wykres 2.3.1. Struktura ludności według płci i wieku w Powiecie Radomszczańskim i Województwie Łódzkim

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku

Powiat radomszczański liczy ponad 125 tys. mieszkańców, z czego połowę stanowią kobiety. Jedynie w wieku przedprodukcyjnym występuje równowaga między liczbą mężczyzn i kobiet. W pozostałych grupach wiekowych występuje znaczna przewaga mężczyzn w wieku produkcyjnym (ok.11%) oraz kobiet w wieku poprodukcyjnym ( ok.12%).

Wykres 2.3.2. Struktura ludności w/g płci i wieku w powiecie radomszczańskim.

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku.

Według prognozy demograficznej opracowanej dla województwa łódzkiego i powiatu radomszczańskiego w ciągu najbliższych 15-stu lat liczba ludności zarówno w województwie jak i w powiecie będzie spadała. Nadal liczbowo dominującą grupą pozostaną kobiety.

Tabele 2.3.2. Prognoza liczby ludności w Województwie Łódzkim i Powiecie Radomszczańskim w latach 2000-2015.

Rok 2000 2005 2010 2015
Liczba ludności w pow. radomszczański (w tys.) 125,6 121,2 118,4 116,9
Liczba ludności w województwie łódzki (w tys.) 2.642,0 2.595,0 2.566,0 2545,2

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku.[4]

Z powodu długo utrzymującego się ujemnego przyrostu naturalnego znacznie spadnie udział ludności w wieku przedprodukcyjnym, a wzrośnie w poprodukcyjnym. Jeszcze wyraźniej zarysują się różnice pomiędzy liczbą kobiet i mężczyzn w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym.

Tabela 2.3.3. Prognoza struktury ludności według zdolności do pracy w Powiecie Radomszczańskim i Województwie Łódzkim.

Wiek Odsetek osób przypadających na poszczególne grupy wiekowe (%)
Ogółem Mężczyźni Kobiety
0-17

lat

 18-59 lat kobiety,
18-64 lata mężczyźni		 Pow. 60 lat dla kobiet, pow. 65 dla mężczyzn 0-17

lat

 18-64

lat

 Pow. 65 lat 0-17 lat 18-59

lat

 Pow. 60 lat

Pow. radomszczański

2000

 23,7 59,6 16,7 24,6 64,3 11,1 22,8 55,0 22,2
Pow. radomszczański 2015 19,2 61,1 19,6 20,1 67,2 12,8 18,4 55,2 26,3
Woj. łódzkie

2000

 21,8 61,4 16,8 23,3 65,6 11,1 20,4 57,4 22,1
Woj. łódzkie

2015

 18,1 61,3 20,6 19,4 67,5 13,1 16,9 55,5 27,5

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku[5]

3. Gospodarka i zatrudnienie.

Współczesna struktura gospodarcza powiatu radomszczańskiego uwarunkowana jest zarówno dziedzictwem historycznym, jak i zachodzącymi ostatnio procesami dużych przemian w ramach dostosowania się do gospodarki rynkowej. W przeszłości powiat radomszczański należał do najbardziej uprzemysłowionych rejonów w kraju, jednak okres transformacji systemowej przyniósł głęboką recesję gospodarczą.

Tab. 2.4.1. Podmioty gospodarki narodowej w Powiecie Radomszczańskim w 2001 r.

Gmina Podmioty gospodarki narodowej Podmioty gospodarki narodowej na 1000 mieszkańców
Gminy miejskie    
Radomsko 4705 9,0
Gminy miejsko-wiejskie    
Kamieńsk 323 5,1
Przedbórz 629 7,4
Gminy wiejskie    
Dobryszyce  267 6,6
Gidle 401 5,6
Gomunice 333 5,3
Kobiele Wielkie 287 6,0
Kodrąb 227 4,4
Lgota Wielka 216 4,7
Ładzice 252 5,0
Masłowice 199 4,1
Radomsko 359 6,4
Wielgomłyny 222  3,9
Żytno 221 3,5

 Źródło: Rocznik Statystyczny Województwo Łódzkie 2002 r.

W latach dziewięćdziesiątych miały miejsce pierwsze restrukturyzacje państwowych zakładów przemysłowych , które spowodowały likwidację wielu miejsc pracy, a w konsekwencji w gospodarce powiatu pojawiło się z dużym nasileniem zjawisko bezrobocia.Na terenie powiatu radomszczańskiego w 2001r.

funkcjonowało ponad 8641 podmiotów gospodarczych ( tab.2.4.1.). Ponad 65% potencjału podmiotów gospodarczych zlokalizowana jest w trzech ośrodkach miejskich. W Radomsku działa ponad 4,7 tys. podmiotów co stanowi 55% potencjału gospodarczego powiatu. W ogólnej liczbie podmiotów najwięcej firm działało w handlu i naprawach (41%) oraz w przemyśle (20 %), co stanowi ponad 61% ogółu podmiotów całego powiatu. Obok tych działalności najbardziej popularne są: budownictwo – 10% , transport, składowanie, łączność – 7% oraz obsługa nieruchomości i firm – 6% wszystkich podmiotów gospodarczych.[6]

Wykres 2.4.1. Liczba podmiotów gospodarczych według sekcji EKD w Powiecie Radomszczańskim (stan czerwiec 2000).

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku.

Na terenie powiatu radomszczańskiego można zaobserwować duże zróżnicowanie przedsiębiorczości w poszczególnych jednostkach terytorialnych, gdzie wskaźnik liczby podmiotów gospodarczych przypadających na 1000 mieszkańców kształtuje się w przedziale od 12,2 w mieście Przedbórz do 2,7 na terenach wiejskich gminy Kamieńsk. Do najbardziej przedsiębiorczych wiejskich gmin w powiecie należą: Radomsko i Kobiele Wielkie, najmniej przedsiębiorczymi są: Żytno oraz Masłowice.

Sytuacja na rynku pracy w powiecie radomszczańskim uwarunkowana jest przede wszystkim przez małą dynamikę rozwoju sektora małych i średnich podmiotów gospodarczych, niskim poziomem wykształcenia ludności, restrukturyzację państwowych podmiotów produkcyjnych. Istnieje widoczny brak wiodących inwestycji, które dałyby zatrudnienie bezrobotnym w różnym wieku i z różnymi kwalifikacjami.

Stopa bezrobocia w powiecie radomszczańskim utrzymuje się na wyższym poziomie niż w Polsce i wynosi 24,1% (stan 31 grudzień 2004 r.). Największa liczba osób pozostających bez zatrudnienia (wskaźnik liczby bezrobotnych na 1000 mieszkańców) jest w gminach Przedbórz, Kamieńsk, Gomunice i Dobryszyce i wynosi ponad 120 osób, natomiast najniższe bezrobocie można zaobserwować w gminach Gidle, Wielgomłyny i Kobiele Wielkie – około 65 osób.

Wykres 2.4.2.Charakterystyka bezrobotnych Pow. Radomszczański 2000 r.

Źródło: Powiatowy Urząd Pracy w Radomsku

Najliczniejszą grupę wśród bezrobotnych powiatu stanowią osoby pozostające bez pracy powyżej 12 miesięcy, w wieku od 18 do 44 lat oraz osoby mieszkające na wsi. Zarejestrowanych jest tam ponad 6 tys. bezrobotnych, jednak liczba ta może być znacznie wyższa w związku z występowaniem tzw. bezrobocia ukrytego.

Tabela 2.4.2. Struktura bezrobotnych Powiatu Radomszczańskiego w 2000 r. według wieku.

 Wiek
 Kwiecień 2000 roku
 15-17 lat 2 0,0 %
 18-24 3700 30,2 %
 25-34 3382 27,6 %
 35-44 2806 22,9 %
 45-54 2095 17,1 %
 55-59 196 1,6 %
 60 i więcej 73 0,6 %
 Ogółem 12.254 100,0

Źródło: Powiatowy Urząd Pracy w Radomsku.

Sytuacja bezrobotnych z terenu powiatu radomszczańskiego jest niekorzystna, jeżeli chodzi o strukturę wykształcenia. Prawie 70% osób pozostających bez pracy stanowią osoby z najniższym wykształceniem (podstawowym i zasadniczym). Najmniejszą grupę bezrobotnych stanowią osoby z wykształceniem wyższym – 3,5% .[7]

Struktura wiekowa bezrobotnych jest typowa jak w innych powiatach województwa łódzkiego. Najliczniejszą grupę stanowią osoby młode, pozostające w wieku produkcyjnym, dla których mimo potencjalnej mobilności brakuje miejsc pracy. Najmniejszą grupę stanowią osoby starsze w wieku 55-59 lat (2%) oraz w wieku powyżej 60 lat (1%).

Wykres 2.4.3. Struktura bezrobotnych według wieku w Powiecie Radomszczańskim w kwietniu 2000 r.

Źródło: Powiatowy Urząd Pracy w Radomsku.

W powiecie radomszczańskim od dłuższego czasu widać ciągły wzrost bezrobocia i równoczesny spadek ilości podmiotów gospodarczych. Niski stopień wykształcenia mieszkańców powiatu, brak tradycji przedsiębiorczości, brak kapitału wymuszają na władzach powiatu działania wspierające rozwój gospodarczy. Do takich działań należy utworzenie nowych podmiotów gospodarczych, bowiem Radomsko należy do nielicznych miast, w którym nie funkcjonują instytucje wspierające rozwój sektora małych i średnich podmiotów oraz łagodzące problem bezrobocia. Na terenie powiatu widoczną tendencją jest ujemna dynamika powstania podmiotów gospodarczych oraz wysokie bezrobocie.

[1] Zarząd Powiatu Radomszczańskiego „Raport o stanie Powiatu Radomszczańskiego” Listopad 2000r, s.29

[2] Op.cit. Zarząd Powiatu Radomszczańskiego „Program…”,s.29.

[3] Op.cit. Zarząd Powiatu Radomszczańskiego „Raport…”,str.33.

[4] Op.cit. Zarząd Powiatu Radomszczańskiego „Raport…”,s.37

[5] Katalog Powiatu Radomszczańskiego, Starostwo Powiatowe w Radomsku, 2005r.

[6] Gazeta Radomszczańska Nr.46 (694) z dn.17 listopada 2005r.

[7] Informator turystyczny, Starostwo Powiatowe w Radomsku, 2004r.

Gmina jako jednostka podziału terytorialnego – zadania i kompetencje

5/5 - (6 votes)

Nawet najbardziej racjonalny i przemyślany plan rządu oraz administracji centralnej nie zapewni sam z siebie, że zadania, które przypadają całej administracji publicznej będą kompetentnie zrealizowane i wykonane. Niewątpliwie istnieją kategorie spraw i zadań, które mogą być przez administrację oraz rząd rozpoznane i załatwione metodą całkowicie samodzielną. Stanowczo jednak administracja państwa nie może funkcjonować płynnie bez istnienia rozbudowanego aparatu terenowego, bo to on jest odpowiedzialny za dopływ koniecznych informacji oraz spraw, a także jest gwarantem uszczegółowienia i realizacji ustaleń przyjętych w centrum. Z reguły największy procent zadań i obowiązków przypada samorządowi gminnemu. Jest to zrozumiałe i naturalne, bo gmina stanowi podstawową społeczność lokalną, związek osób mocno złączonych wspólnymi interesami.

Gmina w obecnym systemie prawnym RP jest głównym ogniwem samorządu terytorialnego[1]. Jak wynika z art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej[2]: „podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina”. Gmina będąc jednostką podziału terytorialnego państwa wykonuje zadania publiczne na określonym obszarze. Stanowi ona również związek osób, które zamieszkują dany teren. Jak mówi art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym[3]: „ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium”. Gmina realizuje zadania publiczne we władnym imieniu oraz ponosząc za nie własną odpowiedzialność. Posiada ona osobowość prawną a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Poza przypadkami, które są określone w przepisach ustawowych państwo nie może wkroczyć w sferę jej działań. Wynika z tego, iż wspólnota sama decyduje o swoich sprawach.

Brak hierarchicznego podporządkowania jednostek samorządu i ich organów podmiotom wyższego szczebla (ustrój samorządu jest jednopoziomowy), własne źródła finansowe, prawo własności, inne prawa majątkowe, możliwość zakładania, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych tzw. związków komunalnych (międzygminnych), wybieralność organów samorządowych w wolnych wyborach – decydują o samodzielności gminy[4]. W gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze (sołectwa i osiedla, dzielnice). Ta wewnętrzna struktura gminy ma istotne znaczenie na terenach wiejskich, gdzie oparta jest na odległej tradycji, w wyniku której zasadniczą formą gminy wiejskiej w Polsce jest tzw., gmina zbiorowa, która obejmuje kilka bądź nawet kilkanaście wsi[5].

Samorząd gminny z założenia obejmuje swoim zakresem działania wszystkie sprawy mające charakter lokalny, które nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Konstytucja określa w tym zakresie ogólną wytyczną, wymagając by samorządowi terytorialnemu przysługiwała istotna część zadań publicznych (art. 16 ust. 2), a także ustanawia domniemanie kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego[6]. Zadania, które są realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego można usystematyzować zgodnie z dwoma kryteriami: przynależności oraz powszechności. W ramach kryterium przynależności należy wyróżnić: zadania własne, zadania zlecone, zadania porozumienia (powierzone). Fakultatywne oraz obligatoryjne – również na takie zadania można podzielić zadania jednostek samorządu terytorialnego. Te pierwsze nie wynikają z przepisów prawa, ale z dobrowolnego pisemnego zobowiązania się konkretnej jednostki do ich wykonania. Zadania obligatoryjne wynikają z przepisów prawa i mogą być zarówno zadaniami zleconymi, jak i zadaniami własnymi.

Zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej służą zadania własne. Mogą one być realizowane samodzielnie lub też bądź za pośrednictwem jednostek pomocniczych, np. sołectw[7]. W odniesieniu do szczebla gminnego (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) zakres zadań własnych gminy obejmuje cztery podstawowe grupy spraw, które dotyczą: infrastruktury społecznej (szkolnictwo podstawowe, ochrona zdrowia, opieka społeczna), infrastruktury technicznej (wodociągi, drogi, komunikacja publiczna), porządku i bezpieczeństwa publicznego (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne), ładu przestrzennego i ekologicznego (ochrona środowiska, gospodarka terenowa)[8]. Granice realizacje zadań własnych i ich standardy regulują przepisy prawa, lecz ich realizowanie uzależnione jest od posiadanych przez jednostkę samorządową zasobów finansowych, ludzkich i rzeczowych. Nadzór oraz kontrola nad wypełnianiem zadań własnych wynika z zachowania kryterium legalności. Społeczeństwo może się odnieść do celowości, gospodarności i rzetelności realizacji tych zadań[9].

Wymienione niżej zadania gmina może realizować na różne sposoby: poprzez działalność organów samorządu, czyli własnych, ale i poprzez prowadzenie odrębnych zakładów (szkół, bibliotek, publicznych zakładów opieki zdrowotnej) lub za pomocą jednostek organizacyjnych mających charakter zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego.

Zadania zlecone mogą wynikać bezpośrednio z zapisów ustawowych (i są wówczas obowiązkiem, który nakłada państwo na władze gminy) lub porozumień zawartych przez gminy z organami administracji rządowej – ministrami bądź wojewodami. Przynależą wiec one administracji rządowej, lecz realizowane są poprzez działania jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli gminie zostaje zlecone zadanie, to wiąże się to z obowiązkiem przyznania na ten cel środków pochodzących z budżetu państwa (dotacja)[10].

Nie istnieje możliwość odmowy wykonania zadań zleconych z powodu braku środków finansowych lub ustalenia ich na niewystarczających do prawidłowej realizacji poziomie, bądź też z powodu nieterminowego przekazania środków – co wiążą się z koniecznością dofinansowania ich ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zadania zlecone obejmują swym zakresem sprawy, co do których ograniczona jest wola realizującego działającego jako organ państwowy (w jego imieniu) i w działaniach kierującego się wytycznymi oraz wskazaniami organów administracji rządowej. Gmina Osiek realizuje zadania zlecone z zakresu: pomocy społecznej, ochrony zdrowia, ewidencji ludności, bezpieczeństwa publicznego. Nadzór i kontrola odpowiedniego wykonania zadań zleconych leży w gestii wojewody – przedstawiciela administracji rządowej[11].

Konieczność nadzoru a także weryfikacji aktów i decyzji administracyjnych jest konsekwencją realizacji tego typu zadań przez samorząd[12]. Do najważniejszych środków nadzorczych zaliczyć można: prawo żądania niezbędnych informacji oraz sprawozdań i prawo wizytowania, stwierdzanie nieważności uchwał rady gminy, wstrzymanie wykonania uchwał rady gminy z chwilą stwierdzenia ich nieważności, odwoływanie burmistrza oraz Prezesa Rady Ministrów, zawieszania organów gminy i ustanawiania zarządu komisarycznego[13].

Zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia oraz zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego należą do kategorii zadań powierzonych. Zakres oraz wielkość wykonywanych zadań definiują porozumienia. Warunkiem wejścia porozumienia w życie jest jego ogłoszenie. Zadania te są poddane kontroli oraz nadzorowi zgodnie z charakterem zadania, które przyjęto do realizacji, więc w sposób charakterystyczny dla zadań własnych lub zadań zleconych. Kontrola wykonywania jest również zgodnie z wskazaniami, które zawarte są w umowie podpisanej między podmiotami.

Nadzór nad działalnością samorządu jest sprawowany pod kątem jej zgodności z prawem[14]. Wyłącznie w przypadku zadań zleconych gminie nadzór wykonywany jest również na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Nadzór nad działalnością samorządu gminnego stanowią takie organy jak: Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, natomiast w zakresie spraw finansowych – Regionalne Izby Obrachunkowe[15].

System finansowy samorządu ma zasadnicze znaczenie dla realizacji zadań samorządu terytorialnego. Tylko pod warunkiem dysonowania odpowiednimi środkami finansowymi możliwa jest realizacja zadań[16]. Konstytucja rozróżnia trzy podstawowe źródła dochodów:

1. Dochody własne, stanowiące szczególny rodzaj dochodów jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ przesądzają o stopniu i zakresie finansowej samodzielności organów samorządu. Dochody własne podzielić można na[17]:

a) Dochody z podatków (podatek od środków transportu, podatek od nieruchomości, podatek od spadków i darowizn, podatek od posiadania psów, podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek leśny i udziały gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych);

b) Dochody z opłat (opłata targowa, administracyjna, miejscowa, skarbowa, eksploatacyjna, adiacencka),

c) Dochody z majątku gminy (z dzierżawy, najmu, wpłat od gminnych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych),

d) Inne dochody własne.

2. Subwencje, które są środkami przekazywanymi z budżetu centralnego lub też z funduszy pozabudżetowych. Dla gmin podstawowy charakter ma subwencja ogólna, która składa się z trzech części:

a) wyrównawczej,

b) równoważącej,

c) oświatowej.

3. Dotacje celowe są przyznawane jednostkom samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami oraz dofinansowanie zadań własnych tych jednostek. Mogą być wykorzystane tylko na te cele, na które zostały przyznane[18].

Regionalne Izby Obrachunkowe kontrolują gospodarkę finansową w gminach, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta obejmuje całokształt zagadnień finansowych związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie wyników kontroli Izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, zawierające wykaz nieprawidłowości oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia.

Ocena realizacji wykonywanych zadań, które wynikają z ustawy o samorządzie terytorialnym jest trudna. Programy związane z rozwojem lokalnym są realizowane z różną skutecznością. Warunkiem ich wdrożenia w praktyce jest posiadanie odpowiednich środków pieniężnych, którymi nie zawsze gmina dysponuje.

[1] S. Wykrętowicz (red.), op. cit., s. 144.

[2] Art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r.

[3] Art. 1 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 (Dz. U. Nr 142, poz. 1591).

[4] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Oficyna Wydawnicza VERBA, Lublin 2000, s. 370.

[5] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 2004, s. 244.

[6] Art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

[7] M. Dylewski, [w:]: Finanse samorządowe – narzędzia, decyzje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 23 – 25.

[8] W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2000, s. 325.

[9] M. Dylewski, op. cit., s. 24.

[10] A. Antoszewski, R. Herbut, Leksykon politologii, Wydawnictwo Alta 2, Wrocław 2004, s. 119.

[11] M. Dylewski, op. cit., s. 24.

[12] W. Skrzydło (red.), op. cit., s. 326.

[13] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, K. E. Liber, Warszawa 2005, s. 329 – 330.

[14] Art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

[15] Art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

[16] Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 327.

[17] L. Garlicki, op. cit., s. 327 – 328.

[18] L. Patrzałek, Finanse samorządu terytorialnego, s. 84 – 128.