Prace dyplomowe z administracji – Prace z administracji

Postępowanie gabinetowe

5/5 - (1 vote)

Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 89 oraz gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy nie wynika z przepisów szczególnych, do których odsyła k.p.a., postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone właśnie w tej formie.[2]

Postępowanie gabinetowe znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, gdy konieczne jest przeprowadzenie dowodów ograniczających się do analizy dokumentów oraz ewentualnego uzyskania wyjaśnień od stron. Organ administracji publicznej posługuje się tą formą także wówczas, gdy w sprawie uczestniczy tylko jedna strona albo gdy występuje więcej stron, lecz ich interesy nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Ten sposób prowadzenia postępowania dowodowego wykorzystywany jest również wtedy, gdy zachodzi potrzeba pozyskania określonych środków dowodowych, takich jak treść dokumentów.[3]

Postępowanie gabinetowe opiera się przede wszystkim na zasadzie pisemności, która w tym przypadku dominuje nad zasadą ustności. Jego przebieg cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż rozprawa, jednak nie oznacza to odstępstwa od ogólnych reguł postępowania dowodowego. W szczególności w pełni obowiązuje tu prawo strony do wypowiedzenia się, stanowiące element zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Oznacza to, że strona powinna mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia we wszystkich istotnych czynnościach procesowych, w tym być zawiadomiona o przeprowadzaniu dowodów z zeznań świadków, opinii biegłych czy oględzin, a także mieć możliwość zadawania pytań i przedstawiania własnego stanowiska.[4]

Mimo że w postępowaniu gabinetowym obowiązują wszystkie zasady postępowania dowodowego, sposób ich realizacji bywa w pewnych aspektach uproszczony. W jego ramach mogą być przeprowadzane te same czynności dowodowe co podczas rozprawy, jednak nie dochodzi do koncentracji materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie. Poszczególne czynności są realizowane sukcesywnie, w miarę potrzeb wynikających z toku sprawy.

Postępowanie gabinetowe jest stosowane przede wszystkim wówczas, gdy ustalenie stanu faktycznego nie wymaga złożonego postępowania dowodowego, a zgromadzony materiał, w szczególności dokumenty, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Forma ta ma szczególne znaczenie w postępowaniu podatkowym, gdzie często dominuje analiza dokumentów oraz danych przedstawionych przez stronę.[5]

W praktyce funkcjonowania administracji publicznej postępowanie gabinetowe stanowi najczęściej wykorzystywaną formę postępowania wyjaśniającego. Jej stosowaniu sprzyjają również przepisy szczególne, które przewidują obowiązek składania wniosków inicjujących postępowanie na określonych formularzach, jak ma to miejsce na przykład w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

W takich przypadkach przebieg postępowania polega przede wszystkim na weryfikacji prawdziwości danych zawartych w formularzu oraz ustaleniu, czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do uwzględnienia żądania strony.[6]

Postępowanie wyjaśniające nie zawsze jest prowadzone w formie rozprawy, gdyż stanowi ona w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym formę o charakterze wyjątkowym. Jak się wskazuje, „postępowanie wyjaśniające z zasady ma charakter gabinetowy – oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym brak jest skoncentrowanej fazy prowadzonej w obecności wszystkich stron, natomiast postępowanie przebiega od jednej czynności do kolejnej, często oddzielonych znacznym odstępem czasu”. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 89 oraz gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy nie wynika z przepisów szczególnych, do których odsyła k.p.a., postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone właśnie w tej formie.

Postępowanie gabinetowe, mimo swojego uproszczonego charakteru, nie może być utożsamiane z postępowaniem dowolnym czy pozbawionym rygorów prawnych. Organ administracji publicznej, prowadząc tego rodzaju postępowanie, jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że organ nie może ograniczyć się wyłącznie do biernej analizy przedstawionych dokumentów, lecz powinien – w razie potrzeby – podejmować czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego.

W szczególności istotne znaczenie ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nawet jeżeli postępowanie ma charakter gabinetowy, organ powinien dążyć do zebrania kompletnego i spójnego materiału dowodowego, który pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i odpowiadającego rzeczywistemu stanowi rzeczy. W praktyce oznacza to konieczność weryfikacji dokumentów, sprawdzenia ich autentyczności, a także – w razie powstania wątpliwości – podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających.

Istotnym elementem postępowania gabinetowego jest również zapewnienie stronie realnej możliwości obrony jej interesów. Choć forma ta nie zakłada bezpośredniego kontaktu wszystkich uczestników postępowania w jednym czasie i miejscu, organ powinien stworzyć warunki umożliwiające stronie aktywne uczestnictwo w postępowaniu. Realizacja tego obowiązku może przyjmować różne formy, takie jak umożliwienie składania pisemnych wyjaśnień, przedstawiania dowodów czy zapoznania się z aktami sprawy.

Warto podkreślić, że postępowanie gabinetowe nie wyklucza przeprowadzenia bardziej złożonych czynności dowodowych, jeżeli okażą się one niezbędne. W sytuacji, gdy pojawi się potrzeba przesłuchania świadków, zasięgnięcia opinii biegłego lub przeprowadzenia oględzin, organ może podjąć odpowiednie działania również w ramach tej formy postępowania. Jeżeli jednak zakres i charakter tych czynności wskazywałyby na potrzebę ich koncentracji, organ powinien rozważyć zmianę formy postępowania na rozprawę.

Elastyczność postępowania gabinetowego stanowi jedną z jego istotnych zalet, ponieważ umożliwia dostosowanie sposobu prowadzenia postępowania do specyfiki konkretnej sprawy. Organ administracji publicznej, dysponując odpowiednimi kompetencjami, może wybrać taką formę postępowania, która będzie najbardziej efektywna z punktu widzenia realizacji jego celów. Wybór ten nie może być jednak arbitralny – powinien być każdorazowo uzasadniony okolicznościami sprawy oraz uwzględniać interesy stron.

W praktyce administracyjnej postępowanie gabinetowe jest szczególnie przydatne w sprawach o charakterze powtarzalnym, schematycznym, w których stan faktyczny jest stosunkowo prosty do ustalenia, a materiał dowodowy nie budzi większych wątpliwości. Dotyczy to zwłaszcza spraw podatkowych, ewidencyjnych czy rejestrowych, gdzie podstawą rozstrzygnięcia są przede wszystkim dokumenty i dane przekazywane przez stronę.

Nie oznacza to jednak, że postępowanie gabinetowe zawsze gwarantuje szybkość i sprawność działania organu. W niektórych przypadkach nadmierne rozciągnięcie w czasie kolejnych czynności procesowych może prowadzić do przewlekłości postępowania. Brak koncentracji materiału dowodowego powoduje, że poszczególne czynności są wykonywane w różnych momentach, co może utrudniać zachowanie spójności i ciągłości procesu dowodowego.

Z tego względu organ administracji publicznej powinien dążyć do takiego organizowania postępowania gabinetowego, aby minimalizować ryzyko jego przewlekłości. Wymaga to odpowiedniego planowania czynności procesowych, terminowego podejmowania decyzji oraz sprawnej komunikacji ze stronami. Tylko wówczas możliwe jest osiągnięcie celu, jakim jest szybkie i prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Postępowanie gabinetowe stanowi podstawową i najczęściej stosowaną formę postępowania wyjaśniającego w administracji publicznej. Jego zastosowanie jest uzasadnione w sytuacjach, w których charakter sprawy nie wymaga przeprowadzenia rozprawy. Mimo uproszczonej formy, postępowanie to podlega wszystkim zasadom postępowania administracyjnego i musi zapewniać stronie pełną ochronę jej praw. Właściwe wykorzystanie tej formy postępowania pozwala na efektywne i zgodne z prawem działanie organów administracji publicznej.

[1] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska –op. cit., s. 94.

[2] Por. J. Borkowski – „Postępowanie administracyjne- zarys sytemu”, Warszawa 1976r, s. 48.

[3] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 169.

[4] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 206.

[5] W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 96.

[6] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 96.

Obligatoryjność przeprowadzenia rozprawy

5/5 - (1 vote)

Analizując przesłanki przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać łącznie treść §1 i §2 art. 89, ponieważ wskazane w nich przesłanki nie wykluczają się wzajemnie i mogą występować jednocześnie. Zgodnie z art. 89 organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy w określonych sytuacjach.[1]

Po pierwsze, gdy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania.[2] Przesłanka ta opiera się na kryterium o charakterze nieostrym, wymagającym każdorazowej oceny przez organ. W praktyce oznacza to konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie rozprawa przyniesie wymierne korzyści organizacyjne, umożliwiające szybsze lub sprawniejsze rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Skuteczność takiego rozwiązania zależy od trafności prognozy dokonanej przez organ w danych okolicznościach. Przy dokonywaniu tej oceny organ powinien uwzględnić różnorodne czynniki, w tym także koszty związane z przeprowadzeniem rozprawy. Istotnym elementem sprzyjającym przyspieszeniu postępowania jest koncentracja w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników, którzy dokonują czynności procesowych, takich jak składanie wyjaśnień. Jeżeli jednak organ uzna, że rozprawa nie przyczyni się ani do przyspieszenia, ani do uproszczenia postępowania, obowiązek jej przeprowadzenia co do zasady nie powstaje.[3] Ocena, czy charakter i okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tej formy postępowania, należy do organu prowadzącego sprawę. W. Dawidowicz wskazuje, że w takim przypadku korzystanie z kompetencji do przeprowadzenia rozprawy ma charakter fakultatywny.[4]

Po drugie, gdy przeprowadzenie rozprawy zapewni osiągnięcie celu wychowawczego.[5] Wprowadzenie tej przesłanki jako podstawy obowiązku przeprowadzenia rozprawy budzi jednak wątpliwości. B. Adamiak podkreśla, że o realizacji celu wychowawczego można byłoby mówić przede wszystkim w sytuacjach, w których organ administracji publicznej orzeka o sankcji za delikt administracyjny albo o cofnięciu uprawnień w związku z ich niewłaściwym wykonywaniem przez jednostkę. Trudno natomiast uznać, że postępowanie administracyjne pełni funkcję prewencji ogólnej wobec społeczeństwa, gdyż nie opiera się ono na zasadzie jawności w takim zakresie, jak postępowanie sądowe. Rozprawa administracyjna, jako forma postępowania administracyjnego, musi zachowywać jego podstawowe cechy, w tym ograniczoną jawność. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie są podejmowane w warunkach jawności wobec osób postronnych, dlatego rozprawa administracyjna nie może stanowić wyjątku w tym zakresie. Zdaniem W. Dawidowicz zamknięty charakter rozprawy administracyjnej wyklucza przypisywanie jej funkcji wychowawczej w znaczeniu właściwym dla rozprawy karnej.[6] Wprowadzenie tej przesłanki jest możliwe jedynie przy traktowaniu postępowania administracyjnego w oderwaniu od jego rzeczywistej funkcji w systemie stosowania prawa administracyjnego. Skoro zasadniczym celem tego postępowania jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki, a nie reakcja na naruszenie prawa, trudno mówić o jego funkcji wychowawczej, a tym samym o wychowawczym celu rozprawy.[7]

Przesłanki wskazane w dwóch powyższych punktach mogą występować łącznie, przy czym obowiązek przeprowadzenia rozprawy powstaje już w przypadku spełnienia jednej z nich. Zastosowanie przepisu powinno prowadzić do realnych efektów, co oznacza, że nie chodzi o minimalne przyspieszenie postępowania, lecz o istotne usprawnienie jego przebiegu. Podjęcie decyzji o przeprowadzeniu rozprawy wymaga uprzedniej analizy sprawy, zakresu postępowania dowodowego, znaczenia rozstrzygnięcia dla innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, a także przewidywanego terminu wydania decyzji.[8]

Po trzecie, gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika wprost z przepisu prawa. W takim przypadku rozprawa musi zostać przeprowadzona zawsze, niezależnie od oceny jej wpływu na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. O obowiązku tym przesądza użycie w przepisie spójnika „albo”, które wskazuje na jego samodzielny charakter. W sytuacji, gdy przepis szczególny nakłada obowiązek przeprowadzenia rozprawy, nie ma potrzeby badania innych przesłanek określonych w §1 i §2, ponieważ obowiązek ten istnieje niezależnie od nich. Jego niewykonanie skutkuje wadliwością postępowania. W takich przypadkach organ nie dokonuje oceny celowości przeprowadzenia rozprawy, lecz jest do niej zobowiązany. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 03.12.1981 r. (SA/Ka 159/81) stwierdził, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy, mimo wyraźnego wymogu ustawowego, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż eliminuje jeden z podstawowych warunków umożliwiających organowi obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Podobne stanowisko zajęto w wyroku z 02.03.1983 r. (SA/Kr 1179/82), wskazując, że organ nie jest uprawniony do odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisu szczególnego, a jego naruszenie może prowadzić do uchylenia decyzji.[9] [10]

Przykładami przepisów szczególnych przewidujących obowiązek przeprowadzenia rozprawy są m.in. art. 37 ustawy – Prawo wodne z 24.10.1974 r. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które uzależniają wydanie rozstrzygnięcia od uprzedniego przeprowadzenia rozprawy. H. Poleszak wskazuje, że mimo iż przepisy te zawarte są w aktach prawa materialnego, mają charakter procesowy. W związku z tym ich naruszenie powinno być oceniane odmiennie niż naruszenie norm materialnoprawnych. Z kolei W. Dawidowicz uznaje, że art. 89 §1 odsyła do przepisów prawa materialnego, co oznacza, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy ma charakter materialny, choć realizowany jest według reguł postępowania administracyjnego. [11] Odmienne stanowisko prezentuje E. Iserzon, który uznaje, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganej rozprawy oznacza brak podstawy prawnej decyzji, a więc stanowi poważne naruszenie prawa.[12] Pogląd ten poddaje krytyce H. Poleszak, wskazując, że rozprawa jest jedynie jedną z form postępowania wyjaśniającego, a jej brak powinien być oceniany analogicznie do innych uchybień procesowych dotyczących gromadzenia materiału dowodowego.[13] W konsekwencji naruszenie to nie zawsze powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz raczej do jej uchylenia, o ile miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor podkreśla również, że nie każda wada postępowania skutkuje pozbawieniem decyzji podstawy prawnej.[14] [15] B. Adamiak zauważa ponadto, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikający z przepisów szczególnych odnosi się do postępowania zwykłego i nie obejmuje postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.[16] Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05.05.1992 r. (IV SA 111/92), wskazując, że rozprawa nie jest obligatoryjna w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie z tego powodu, że sprawa dotyczy wywłaszczenia.[17]

Po czwarte, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron.[18] Sytuacja taka występuje wówczas, gdy w postępowaniu uczestniczy kilka podmiotów posiadających interes prawny, a ich interesy są sprzeczne lub co najmniej kolidujące. [19] Przesłanka ta pojawia się szczególnie wtedy, gdy uwzględnienie żądania jednej strony prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia uprawnień innych podmiotów, które w związku z tym również stają się stronami postępowania. W takich przypadkach możliwe jest osiągnięcie porozumienia poprzez zawarcie ugody. Istnieje wyraźny związek funkcjonalny między instytucją rozprawy a ugodą, ponieważ zawarcie ugody wymaga jednoczesnej obecności stron reprezentujących przeciwstawne interesy. Osiągnięcie tego celu zapewnia właśnie przeprowadzenie rozprawy.[20] Jeżeli w sprawie występują co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.11.1981 r. (SA/Kr 173/81), wskazując, że w przypadku rozbieżności stanowisk stron co do wartości przedmiotu opodatkowania organ powinien przeprowadzić rozprawę w celu ustalenia stanu faktycznego.[21]

Po piąte, gdy przeprowadzenie rozprawy jest konieczne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. Przesłanka ta zachodzi w sytuacjach, gdy dla ustalenia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie bardziej złożonego postępowania dowodowego, obejmującego na przykład przesłuchanie wielu świadków lub zasięgnięcie opinii kilku biegłych. W takich przypadkach zasadne jest skoncentrowanie materiału dowodowego w jednej formie, co umożliwia rozprawa. Szczególne znaczenie ma możliwość konfrontacji dowodów, zwłaszcza w sytuacji rozbieżnych opinii biegłych lub sprzecznych zeznań świadków, co pozwala organowi na dokonanie ich prawidłowej oceny.[22]

W kontekście art. 89 §2 pojawiają się wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy przesłanki związane z uzgodnieniem interesów stron oraz wyjaśnieniem sprawy przy udziale określonych środków dowodowych muszą występować łącznie, czy też każda z nich samodzielnie uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy. [23] Literalna wykładnia, oparta na użyciu spójnika „oraz”, mogłaby sugerować konieczność ich łącznego wystąpienia. Uwzględniając jednak także przesłankę oględzin, należałoby przyjąć, że rozprawa powinna być przeprowadzona, gdy jednocześnie istnieje potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz przeprowadzenia określonych dowodów. Taka interpretacja prowadziłaby jednak do zawężenia zakresu stosowania przepisu.[24] [25] [26]

Odmienne stanowisko prezentuje W. Dawidowicz, który proponuje interpretację funkcjonalną, traktując spójnik „oraz” jako równoważny wyrażeniu „a także”. W konsekwencji każda z przesłanek – zarówno potrzeba uzgodnienia interesów stron, jak i potrzeba przeprowadzenia dowodów z udziałem świadków, biegłych lub oględzin – może samodzielnie uzasadniać obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Taka wykładnia umożliwia szersze stosowanie tej instytucji. Autor podkreśla, że nie można z góry zakładać, iż jedna opinia biegłego lub jedno zeznanie świadka wystarczy do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ strony mogą zgłaszać dalsze wnioski dowodowe, co uzasadnia przeprowadzenie rozprawy. Pogląd ten znajduje aprobatę B. Adamiak, która – odwołując się do wykładni celowościowej – opowiada się za szerszym rozumieniem omawianych przesłanek. [27] [28]

W sytuacji konieczności uzgodnienia interesów stron celem rozprawy jest stworzenie warunków do ich bezpośredniej konfrontacji, co umożliwia organowi właściwe wyważenie ich słusznych interesów. Natomiast w odniesieniu do przesłanek dowodowych przeprowadzenie rozprawy uzasadnia charakter środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej dokonuje oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy, z wyjątkiem sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa. Nieprzeprowadzenie rozprawy wskutek błędnej oceny tych przesłanek stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.[29][30][31]

[1] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra, 1999r, s. 96.

[2] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[3] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, W. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 95.

[4] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 164.

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[6] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 165.

[7] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[8] Wyrok NSA z 03. 12. 1981r, (SA/Ka 159/81).

[9] Wyrok NSA z 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82).

[10] Por. H. Poleszak – glosa do wyroku NSA z dnia 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82) OSPiKA, 1984r, Nr 7-8 poz. 140, s. 338.

[11] Por. W. Dawidowicz – „Zarys postępowania administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 107.

[12] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[13] H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[14] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[15] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[16] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 401.

[17] Wyrok NSA z 05.05.1992r, IV SA 111/92, ONSA 1994r, Nr 1, poz. 4.

[18] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 339.

[19] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 340.

[20] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 163.

[21] Wyrok NSA z dnia 10.11.1981r, (SA/Kr 173/81), ONSA, Nr 2, 1981r, poz. 111.

[22] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

[23] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[24] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184 i 185.

[25] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r, s. 97.

[26] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 185.

[27] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[28] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[29] W. Dawidowicz – op. cit., s. 105 i 106.

[30] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 106.

[31] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

Obligatoryjność rozprawy

5/5 - (1 vote)

Centralnym elementem postępowania wyjaśniającego, z uwagi na doniosłość problematyki prawnej, jest postępowanie dowodowe prowadzone w formie rozprawy. Rozprawa stanowi najbardziej wszechstronną formę postępowania wyjaśniającego, będąc etapem, w którym znajdują wyraźne odzwierciedlenie wszystkie podstawowe zasady procesu. Instytucja rozprawy administracyjnej może być rozpatrywana z różnych perspektyw, przede wszystkim w kontekście zasad ogólnych k.p.a.

Rozprawa umożliwia realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji materiału dowodowego, bezpośredniości, a także szybkości, prostoty, ekonomiki, jedności oraz celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny. Wynika to z faktu, że pozwala ona na skupienie w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy w sposób ustny i bezpośredni dokonują poszczególnych czynności procesowych.

W rozprawie uczestniczy szeroki krąg podmiotów, często obejmujący wszystkie osoby biorące udział w danym postępowaniu administracyjnym – strony, ich przedstawicieli ustawowych oraz pełnomocników, a także świadków, biegłych, przedstawicieli państwowych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych i inne osoby.[1]

Rozprawa stanowi ciąg przesłuchań i innych czynności dowodowych, które są powiązane wspólnym celem i tworzą jedną całość dzięki nieprzerwanej obecności organu oraz stron pozostających ze sobą w relacji procesowej – co stanowi przejaw zasady kontradyktoryjności. Drugą istotną cechą rozprawy jest koncentracja w jej ramach możliwie całego materiału dowodowego, w tym także oględzin, jeżeli zachodzi potrzeba ich przeprowadzenia w toku rozprawy. W tej postaci postępowania wyjaśniającego postępowanie administracyjne wykazuje znaczne podobieństwo do postępowania sądowego, zwłaszcza cywilnego procesowego. Jednocześnie rozprawa administracyjna charakteryzuje się względną jawnością, ponieważ nie ma ona charakteru powszechnie jawnego, lecz dostępna jest wyłącznie dla podmiotów wskazanych w przepisach k.p.a., co odróżnia ją od postępowania sądowego.[2]

Rozprawa umożliwia wymianę oraz uzgadnianie poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, a także sprzyja sprawnej komunikacji między nimi. W konsekwencji prowadzi to do usprawnienia postępowania wyjaśniającego oraz realizacji zasady szybkości i ustności postępowania. Strony reprezentujące przeciwstawne interesy mają możliwość bezpośredniego przedstawienia swoich stanowisk, a także – w razie potrzeby – ich uzgodnienia, co może prowadzić do zawarcia ugody. Rozprawa ma zatem charakter dialogu prowadzonego w celu wyjaśnienia sprawy. O istotnym znaczeniu tej instytucji świadczy fakt, że ustawodawca uregulował ją w odrębnym rozdziale.[3]

Elementem właściwości organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania w określonej sprawie jest również kompetencja do przeprowadzenia rozprawy. Zakres tej właściwości ulegał zmianom w kolejnych nowelizacjach przepisów.[4]

Przepis art. 45 r.p.a. przewidywał zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z § 1, poza przypadkami, w których obowiązujące przepisy prawa nakazywały przeprowadzenie rozprawy, organ mógł zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy ustnej, jeżeli w ten sposób możliwe było osiągnięcie istotnego przyspieszenia i uproszczenia postępowania. Z kolei § 2 wskazywał przykładowe sytuacje, w których organ mógł – z urzędu lub na wniosek – zarządzić rozprawę ustną, w szczególności gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron, rozpatrzenia sprawy przy udziale większej liczby zainteresowanych podmiotów, przedstawicieli różnych działów administracji, świadków i biegłych, a także w przypadku konieczności przeprowadzenia czynności wyjaśniających poza siedzibą urzędu przez specjalnie delegowanego urzędnika. Regulacja ta oznaczała, że poza przypadkami obligatoryjnymi decyzja o przeprowadzeniu rozprawy pozostawała w sferze uznania organu administracji.[5]

Również w tekście k.p.a. z 1960 r. utrzymano podział na przesłanki obligatoryjne i fakultatywne przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 82 § 1 organ administracji państwowej mógł przeprowadzić rozprawę w toku postępowania, jeżeli prowadziło to do jego przyspieszenia lub uproszczenia. Natomiast § 2 przewidywał przypadki, w których przeprowadzenie rozprawy było obowiązkowe, w szczególności gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych bądź w drodze oględzin, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, a także gdy wymagały tego przepisy prawa.[6]

Zdaniem E. Iserzon oraz J. Starościak „redakcja §1 stwarza pozory („może”), że przeprowadzenie rozprawy pozostawione jest uznaniu („swobodnemu”) organu”. Kryterium, którym organ powinien kierować się przy rozstrzyganiu, czy przeprowadzić rozprawę, czy też poprzestać na „kameralnej” formie postępowania wyjaśniającego, jest możliwość osiągnięcia znacznego przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Autorzy wskazują, że jeżeli organ dojdzie do przekonania, iż przeprowadzenie rozprawy pozwoli osiągnąć ten cel, to w istocie powinien ją przeprowadzić. Zaniechanie w takiej sytuacji prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania. Oznacza to, że uznanie organu ma w tym zakresie charakter pozorny, ponieważ stwierdzenie celowości rozprawy z punktu widzenia przyspieszenia i uproszczenia postępowania powinno skutkować obowiązkiem jej przeprowadzenia. W konsekwencji, zdaniem wskazanych autorów, przepis §1 należałoby interpretować w ten sposób, że „Organ (…) przeprowadzi (…) rozprawę, jeżeli w ten sposób da się osiągnąć znaczne przyspieszenie lub uproszczenie postępowania”.[7]

Artykuł 82 §2 określał przypadki, w których w szczególności należało przeprowadzić rozprawę. Sytuacje wskazane w punktach 2 i 3 zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budziły większych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast redakcja punktu 1 mogła sugerować wprowadzenie dodatkowego warunku, poza samym udziałem świadków, biegłych lub koniecznością dokonania oględzin, a mianowicie istnienia „potrzeby rozprawy”. W praktyce mogło to prowadzić do wątpliwości, czy w sytuacji konieczności przesłuchania na przykład dwóch świadków rzeczywiście zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy. Taka interpretacja wydawała się jednak sprzeczna z intencją twórców k.p.a., znajdującą odzwierciedlenie w treści art. 82. Względy praktyczne przemawiają za tym, aby w sytuacjach wątpliwych organ – kierując się treścią art. 82 – decydował się na przeprowadzenie rozprawy, mając na uwadze jej przewagę nad „kameralną” formą postępowania dowodowego.[8]

Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji z 1980 r. nie wprowadza już wyraźnego rozróżnienia między obligatoryjnym a fakultatywnym przeprowadzaniem rozprawy, mimo że przepis art. 89 dzieli przesłanki korzystania z tej formy postępowania na dwie grupy. Zmiana ta obejmowała dwa zasadnicze elementy. Po pierwsze, w obu paragrafach (§1, który uprzednio odnosił się do możliwości przeprowadzenia rozprawy, oraz §2, który przewidywał obowiązek jej przeprowadzenia) wprowadzono przesłanki o charakterze obligującym. Po drugie, katalog przesłanek został rozszerzony o konieczność realizacji celu wychowawczego postępowania administracyjnego wobec obywateli. Zgodnie z art. 89 §1 „Organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. §2 Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.”[9]

Jak wskazuje B. Adamiak, użycie w przepisach sformułowań „organ przeprowadzi” oraz „organ powinien” oznacza, że mamy do czynienia z normami nakazującymi prowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Autorka podkreśla, że mimo zastosowania w art. 89 §2 zwrotu „organ powinien”, który może sugerować słabszy charakter normatywny, nie ma podstaw do przyjęcia zróżnicowania stopnia obowiązku przeprowadzenia rozprawy w obrębie tego przepisu. Podobne stanowisko prezentuje Z. Janowicz, który uznaje, że obowiązki wynikające z §1 i §2 należy traktować jednolicie. W rezultacie regulacja ta prowadzi do zatarcia granicy pomiędzy obligatoryjnością a fakultatywnością przeprowadzania rozprawy.[10]

Z kolei W. Dawidowicz wskazuje, że obligatoryjny charakter wyrażenia „przeprowadzi” potwierdza jego odniesienie do sytuacji, w których przeprowadzenie rozprawy jest wymagane przez przepis prawa. Jednocześnie przepisy art. 89 są oceniane jako skomplikowane pod względem redakcyjnym, ponieważ wykorzystano w nich spójniki takie jak „lub”, „bądź”, „albo” oraz „oraz”, których znaczenie w wykładni gramatycznej różni się od ich potocznego użycia. Prawidłowa interpretacja tych spójników ma istotne znaczenie, gdyż wyznacza granice obowiązku przeprowadzania rozprawy w postępowaniu administracyjnym.[11]

Niewykonanie tego obowiązku przez organ administracji publicznej skutkuje wadliwością postępowania. Wada ta może zostać zakwalifikowana jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji oznacza możliwość uchylenia wydanej decyzji przez sąd administracyjny.[12]

[1] Z. Janowicz – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa – Poznań 1992r, s. 227.

[2] Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r o postępowaniu administracyjnym.

[3] Por. E. Iserzon – „Postępowanie administracyjne – komentarz”, Kraków 1937r, s. 96.

[4] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego.

[5] E. Iserzon, J. Starościak – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r, s. 182.

[6] E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 182.

[7] Pro. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit. s. 183.

[8] B. Adamiak, J. Borkowski – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1999r, s. 399.

[9] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 399.

[10] Por. Z. Janowicz – op. cit. s. 229.

[11] W. Dawidowicz – „Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 163.

[12] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1989r, s. 183.

Analiza realizacji strategii Powiatu Radomszczańskiego

5/5 - (2 votes)

praca dyplomowa z zakresu samorządu terytorialnego

Poprawa jakości życia w powiecie

ZADANIE STRATEGICZNE	STAN ISTNIEJĄCY	UWAGI
Zakończenie budowy specjalistycznego szpitala w Radomsku	Inwestycja jest w trakcie realizacji.	Realizacja budowy szpitala limitowana jest przez dopływ finansów. Na ten rok planuje się zakończenie budowy.
Usprawnienie działania sektora usług medycznych	Trwają prace organizacyjne.	Nastąpiła restrukturyzacja szpitala w Radomsku. Przekazano gminom część ośrodków.
Utworzenie Stacjonarnego Zakładu Leczenia Uzależnień	W trakcie realizacji.
Utworzenie warsztatów terapii zajęciowej dla osób niepełnosprawnych.	Utworzono Stowarzyszenie Młoda Europa
Wspieranie różnorodnych form życia kulturalnego oraz lokalnej twórczości artystycznej	Na terenie powiatu powstały 3 ośrodki wspierania życia kulturalnego i twórczości ludowej m.in.w Krzętowie, Wielgomłynach i Żytnie	Krzętów- Muzeum Regionalne Wielgomłyny-Ośrodek w Krzętowie Żytno-Teatr „Animagia”
Przeciwdziałanie patologii wśród młodzieży	Powstał program przeciwdziałaniu patologii wśród młodzieży.	Działalność ta jest realizowana na szczeblu gminnym.
Poprawa bezpieczeństwa w powiecie.	Istnieje program poprawy bezpieczeństwa w Powiecie Radomszczańskim koordynowany przez Starostwo Powiatowe.
Poprawa wewnętrznej dostępności komunikacyjnej powiatu	Zadanie realizowane na szczeblu centralnym, wojewódzkim, powiatowym i lokalnym.	Na szczeblu centralnym-naprawa drogi 91 Na szczeblu wojewódzkim-modernizacja drogi 42 Na szczeblu powiatowym-modernizacja dróg: Kobiele Wlk.-Kodrąb, Radomsko-Wielgomłyny, Radomsko-Lgota Wlk. Na szczeblu gminnym modernizacji uległo ponad 30 km dróg.
Budowa obwodnicy dla Radomska	W trakcie realizacji
Budowa mostu w Krzętowie wraz z budową drogi Radomsko- Krzętów	Sukcesywnie będą realizowane z Funduszy Unijnych.	Budowa mostu w Krzętowie została przesunięta na inny termin (2010-2013) ze względu na podjęcie decyzji budowy mostu w Maluszynie.
Budowa drogi Kletnia – Żytno	Projekt zgłoszono do Funduszu Unijnego w ramach programu SAPARD.
Budowa zbiorników retencyjnych na rzekach	Żadna z gmin nie podjęła działań w tym kierunku.	Chęć taką zgłosiła tylko gmina Kodrąb na rzece Widawce (lata 2007-2013)
Modernizacja linii przesyłowych energii elektrycznej	Trwa sukcesywna modernizacja linii przesyłowych.
Stworzenie powiatowego systemu gospodarki odpadami stałymi	Stworzenie Powiatowego Systemu Gospodarki Odpadami.	Projekt systemu został opracowany przez Politechnikę Łódzką, jednak do tej pory nie został wdrożony z uwagi na zbyt wysokie koszty realizacji.
Propagowanie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków	Sukcesywnie propaguje się na terenach o nie zwartej zabudowie tworzenie przydomowych oczyszczalni ścieków.	Co roku na terenie powiatu powstaje około 15 takich oczyszczalni.
Zwiększenie lesistości powiatu	Sukcesywnie zalesia się tereny przeznaczone na ten cel.	Szacuje się, że co roku ulega zalesieniu od 10 do 15 ha powierzchni.
Poprawa świadomości ekologicznej mieszkańców	Wprowadzenie programów proekologicznych szczególnie na poziomie szkół średnich.
Likwidacja dzikich wysypisk	Zadania realizowane na szczeblu gminnym.	Szacuje się, że do tej pory zostało zlikwidowanych 50% dzikich wysypisk.
Stworzenie powiatowego programu wymiany dachów eternitowych oraz budowa dla nich składowiska	Program powstał, jednak nie został wdrożony na zbyt wysokie koszty realizacji.
Ochrona krajobrazu przyrodniczego	W ramach Planu Rozwoju Lokalnego każda gmina opracowała Program Ochrony Środowiska.	Ocenia się, że jest bardzo niska świadomość ekologiczna wśród mieszkańców Powiatu Radomszczańskiego.
Stworzenie filii uczelni wyższej kształcącej w systemie dziennym i zaocznym	Zadanie nie zrealizowane.
Stworzenie powiatowego funduszu stypendialnego	Utworzono Fundusz Stypendialny zasilany z Funduszy Unijnych.
Przystosowanie kierunków kształcenia w szkołach średnich do potrzeb rynku pracy	Szkoły gimnazjalne i ponadgimnazjalne zrestrukturyzowały się w kierunku kształcenia dla potrzeb rynku pracy.
Poprawa jakości nauczania	Analiza prowadzona na podstawie wyników egzaminów oraz matur wykazuje, że nie nastąpiła znacząca poprawa nauczania w szkołach Powiatu Radomszczańskiego.
Wspieranie inicjatyw samopomocowych mieszkańców powiatu	Brak	Działania zostały zaniechane.
Wspieranie aktywności i przedsiębiorczości młodzieży	Działalność prowadzona przez Powiatowy Urząd Pracy.
Zwiększenie otwartości i adaptacji społeczeństwa powiatu do zmieniających się uwarunkowań społeczno-gospodarczych	W tym zakresie nie udało się poczynić znaczących efektów.	Odczuwa się brak przystosowania do zmieniających się warunków.

Dynamizacja rozwoju gospodarczego

ZADANIA STRATEGICZNE	STAN ISTNIEJĄCY	UWAGI
Organizacja systemu szkoleń podnoszących umiejętności i kwalifikacje rolników lub przygotowujących do zmiany zawodu	Program ten został zrealizowany w gminie Kodrąb w miejscowości Dmenin, gdzie utworzono szkołę, w której rolnicy uzupełniają swoje kwalifikacje i zdobywają maturę.
Wspieranie rozwoju przemysłu rolno-spożywczego	W Powiecie Radomszczańskim jest to głównie przemysł mięsny i zbożowy.	Rozwój tego przemysłu opiera się głównie na Funduszu Unijnym.
Wspieranie i promocja hodowli bydła	Działalność taką prowadzi Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska.
Wspieranie rozwoju agroturystyki	Powstanie gospodarstw agroturystycznych w ramach programu finansowanego ze środków unijnych.	Działalność ta jest prowadzona poprzez promowanie gospodarstw agroturystycznych Powiatu Radomszczańskiego na Targach Poznańskich.
Tworzenie bieguna żywności tradycyjnie wytworzonej oraz zdrowej żywności, organizacja systemu jej dystrybucji.	Brak.	Podjęte próby wykazały małe zainteresowanie w związku z tym zostały zaniechane.
Inicjowanie i wspieranie tworzenia grup producenckich.	Z uwagi na zmienność przepisów działania te zostały wstrzymana. Będą kontynuowane.
Promocja restrukturyzacji gospodarstw rolnych	Program zaniechano ze względu na małe zainteresowanie rolników.
Opracowanie strategii rozwoju i promocji turystyki w powiecie	Strategia została opracowana w ramach Lokalnego Rozwoju Powiatu Radomszczańskiego.
Stworzenie wizualnego oznakowania terenów turystycznych szczególnie atrakcyjnych	Działania nie zostały podjęte.
Program zagospodarowania rzek	Realizowane są w ramach Programu Pilica i Warta.	Aktualnie są to bardziej działania programowe niż inwestycyjne.
Opracowanie pakietu materiałów promocyjnych	Sukcesywnie są opracowywane materiały promocyjne.
Opracowanie powiatowego banku danych o ciekawych miejscach i obiektach turystycznych	Bank taki funkcjonuje w Starostwie Powiatowym.
Stworzenie kalendarza stałych imprez kulturalno-sportowych wzmacniających atrakcyjność turystyczno-rekreacyjną powiatu	W tej sprawie nie podjęto znaczących działań.	W powiecie szereg imprez turystyczno-rekreacyjnych nabiera formy imprez powtarzalnych.
Szkolenia i promocja agroturystyki wśród rolników	Prowadzony jest przez Ośrodek Doradztwa Rolniczego.
Organizacja Radomszczańskiego Stowarzyszenia Agroturystycznego	Punkt ten realizowany jest przez dwie fundacje.	W Przedborzu-Stowarzyszenie Agroturystyczne Kraina Kugla oraz w Krzętowie-Stowarzyszenie Agroturystyczne w Dolinie Warty i Pilicy.
Promocja powiatu i możliwości inwestycyjnych	Trwają prace w tym zakresie, ale oceniane są jako mało skuteczne.
Stworzenie Powiatowego Funduszu Pożyczkowego lub gwarancyjnego dla małych i średnich podmiotów gospodarczych	Nie zrealizowano.	Analiza tego przedsięwzięcia wykazała, że na poziomie Powiatu Radomszczańskiego z punktu widzenia finansowego jest ono nieuzasadnione ekonomicznie.
Organizacja Powiatowego Ośrodka Wspierania Przedsiębiorczości	Powołano Regionalną Izbę Handlowo Przemysłową.	Izba ta została powołana do reprezentowania interesów należących do niej podmiotów gospodarczych.
Stworzenie systemu doskonalenia zawodowego oraz systemu aktywizacji bezrobotnych	System prowadzony przez Powiatowy Urząd Pracy.
Promocja przedsiębiorczości i aktywności gospodarczej i społecznej mieszkańców powiatu	Nie zrealizowano.
Wspieranie rozwoju subregionalnych funkcji miasta Radomska	1.Poprawa układu komunikacyjnego 2.Budowa szpitala 3.Wzmacnianie i przystosowanie średnich szkół na terenie Radomska 4.Budowa obiektów kulturalno-sportowych t.j. nowe korty,basen,lodowisko dla mieszkańców subregionu.
Inicjowanie ponadlokalnych samorządowych form współpracy	W związku z powołaniem podregionu Wschód inny nie ma racji bytu
Wspieranie integracji środowiska biznesu	W ramach organizacji Cechu Rzemieślników i Przedsiębiorców.
Animacja międzynarodowych kontaktów gospodarczych i społecznych	Zmalały w stosunku do lat poprzednich.	Przyczyną takiej sytuacji jest małe zainteresowanie środowiska biznesowego

Źródło: Opracowanie własne.

W świetle przeprowadzonej analizy realizacji Strategii Rozwoju Powiatu Radomszczańskiego można stwierdzić, iż tendencje zmian w sferze społeczno-gospodarczej powiatu są zgodne z przyjętymi w Strategii założeniami kierunkowymi. Jednak brak wskaźników monitorowania i krótki okres realizacji, nie pozwala jednoznacznie ocenić stopnia osiągnięcia niektórych celów Strategii. Można zaobserwować pewną poprawę w zakresie wyposażenia powiatu w urządzenia infrastruktury technicznej, głównie transportowej, ochrony środowiska i edukacji. Jednak realizowane inwestycje mają charakter doraźny. Równoważenie poziomu wyposażenia w infrastrukturę jest procesem kapitałochłonnym i czasochłonnym, dlatego efekty podejmowanych działań będą widoczne w dłuższym horyzoncie czasowym. Pozytywne efekty można odnotować w dziedzinie ochrony środowiska. Wyrażają się one głównie w poprawie ochrony środowiska naturalnego oraz świadomości proekologicznej wśród mieszkańców powiatu.

Analizując realizację Strategii Powiatu Radomszczańskiego można stwierdzić, iż większość zadań strategicznych została zrealizowana. Z ogólnej liczby 53 zadań strategicznych nie podjęto działań w 9 celach, na realizację których władze powiatu miały dotychczas ograniczony wpływ. Działania w 5 celach zostały podjęte przez władze i są w trakcie realizacji np. budowa szpitala), jednak kilka z nich została wstrzymana. Przyczyną takiej sytuacji są ograniczone środki finansowania, zmienność przepisów, czy też brak zainteresowania danym przedsięwzięciem. Działania w pozostałych celach nie były realizowane systemowo i kompleksowo. Było to wynikiem niedoprecyzowania celów na etapie formułowania Strategii oraz braku nadzoru jednostek organizacyjnych Powiatu przy realizacji poszczególnych celów Strategii.

Charakterystyka powiatu radomszczańskiego

5/5 - (2 votes)

rozdział pracy dyplomowej

1. Historia powiatu.

Pierwsza wzmianka o Powiecie Radomszczańskim pochodzi z 1243r.W 1266r. Książe sieradzki Leszek Czarny nadał osadzie prawa miejskie, a w XIV wieku został utworzony Powiat Radomszczański. Radomsko i jego okolice zapisały się na kartach historii jako miejsca ważnych decyzji związanych z losami całego kraju. Jedna z nich dotyczyła niedopuszczenia do koronacji, a tym samym objęcia władzy przez Zygmunta Luksemburczyka, inna elekcji Jadwigi na tron Polski.

Wiek XIX przyniósł dla powiatu poważne zmiany gospodarcze i demograficzne: przez miasto poprowadzono linię Kolei Warszawsko-Wiedeńskiej, powstały duże fabryki, huty szkła, młyny, browary, zakłady drzewne. Tradycja przemysłowa zapoczątkowana 120 lat temu przetrwała i jest kontynuowana do dziś przez istniejące zakłady przemysłowe.

Podczas II wojny światowej na terenie Powiatu Radomszczańskiego doszło do kilku znaczących bitew. Jedną z nich była bitwa pod Ewiną, podczas której partyzanci wykazali się ogromną odwagą oraz wysoką postawą patriotyczną wobec kraju.[1]

Powiat Radomszczański może się szczycić tym, iż również tutaj urodzili się wielcy zasłużeni poeci, reżyserzy, politycy czy dyrygenci min.: noblista Władysław Stanisław Reymont, bracia Tadeusz i Stanisław Różewicz, Jerzy Semkow, Henryk Siemiradzki.[2]

Powiat może pochwalić się nie tylko bogatą historią, ale również licznymi zabytkami np.: Klasztor Paulinów w Wielgomłynach, barokowy kościół pw. Św.Lamberta i Modrzewiowy kościółek pw. Św.Marii Magdaleny z 1045r. w Radomsku, Sanktuarium matki Boskiej Gidelskiej w Gidlach, pałac rodziny Potockich w wsi Maluszyn (gm.Żytno), czy grobowiec rodziny Tymowskich w Kobielach Wielkich. Powiat szczyci się także dużymi kompleksami leśnymi oraz sąsiedztwem Przedborskiego Parku Krajobrazowego, Rezerwatem Cisów. Jest tu wiele ciekawych i interesujących miejsc, gdzie historia przeplata się z urokami krajobrazu.[3]

2. Ludność.

Powiat radomszczański zamieszkuje ponad 125 tys.osób, co stanowi 5% ludności województwa łódzkiego. Około 45% ludności zamieszkuje trzy główne miasta powiatu, z których największym jest Radomsko liczące 52 tys.mieszkańców (41% ludności powiatu). Pozostałe miasta to Przedbórz, liczący około 4 tys. oraz Kamieńsk liczący około 3 tys. mieszkańców. Średnia gęstość zaludnienia wynosi 87 osób na km². Największa gęstość zaludnienia występuje w Radomsku, gdzie na 1 km² przypada 1011 osób. Najmniej zaludnione są gminy Żytno i Masłowice, gdzie na 1 km² przypada odpowiednio 32,2 oraz 42,1 osoby.

W strukturze ludności według wieku, podobnie jak w całym województwie łódzkim, występuje tendencja wzrostu osób w wieku nieprodukcyjnym w stosunku do osób pozostających w wieku produkcyjnym. W powiecie radomszczańskim ludność w wieku przedprodukcyjnym (przedział wiekowy 0-19 lat) stanowi blisko 30% ogółu społeczeństwa. W wieku produkcyjnym (dla kobiet 20-59 lat i mężczyzn 20-64 lata) znajduje się blisko 55%. Ponad 16% mieszkańców powiatu stanowią osoby w wieku poprodukcyjnym, do których zaliczamy kobiety powyżej 60-go i mężczyźni powyżej 65-go roku życia.

Tabela 2.3.1.Gminy Powiatu Radomszczańskiego w/g powierzchni i liczby mieszkańców 2000 r.

Gmina	Powierzchnia (km²)	%	Liczba ludności	%	Liczba mieszkańców na 1 km²	Kobiety na 100 mężczyzn
Gidle	116	8,0	7.100	5,6	61,2	99
Przedbórz	189,94	13,1	8.480	6,8	44,6	104
Ładzice	83	5,7	4.987	4,0	60,1	94
Lgota Wielka	63,08	4,4	4.540	3,6	72,0	103
Kamieńsk	95,81	6,6	6.037	4,8	63,0	98
Wielgomłyny	123	8,5	5.500	4,4	44,7	93
Masłowice	116,2	8,0	4.892	3,9	42,1	101
Kobiele Wielkie	104,84	7,3	4.756	3,8	45,4	102
Żytno	197,54	13,8	6.376	5,1	32,3	97
Dobryszyce	51	3,5	4.010	3,2	78,6	107
Gomunice	62,57	4,3	6.300	5,0	100,7	103
Kodrąb	105,79	7,3	5.113	4,1	48,3	103
Radomsko	85,30	5,9	5.584	4,4	65,5	104
M. Radomsko	51,44	3,6	52.000	41,3	1010,9	107
OGÓŁEM	1.445,51	100,0	125.675	100,0	86,9	103

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku.

Z punktu widzenia miejsca zamieszkania w strukturze ludności zaobserwować można nieznaczne zróżnicowanie. Społeczeństwo gmin miejskich jest wiekowo młodsze od gmin wiejskich powiatu. Większa część ludności w wieku produkcyjnym zamieszkuje w miastach, ale jednocześnie większy odsetek ludności w wieku poprodukcyjnym zamieszkuje na terenach wiejskich. Świadczy to o starzeniu się społeczeństwa wiejskiego.Wskaźnik ludności w wieku nieprodukcyjnym (wiek przedprodukcyjny i poprodukcyjny) na 100 osób w wieku produkcyjnym kształtuje się na tle województwa łódzkiego bardzo niekorzystnie dla powiatu radomszczańskiego. Jest on znacznie wyższy od wskaźnika w porównywanej jednostce i wynosi 81%.

Liczba urodzeń w poszczególnych jednostkach terytorialnych powiatu jest znacznie zróżnicowana. W gminach: Kamieńsk, Kodrąb, Ładzice i Masłowice w roku 2000 zaobserwowano spadek liczby urodzeń w stosunku do lat poprzednich. W pozostałych gminach na przemian następował wzrost w jednym roku i spadek w kolejnym liczby urodzeń. W żadnej z gmin powiatu radomszczańskiego nie odnotowano stałego wzrostu urodzeń.

Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku liczby zgonów. W analizowanym okresie w większości gmin odnotowano spadek liczby zgonów lub jego niewielkie wahania, tylko w Gidlach i Przedborzu zanotowano wyraźny wzrost liczby zgonów. W powiecie radomszczańskim występuje duży „ujemny przyrost” naturalny spowodowany wysokim wskaźnikiem zgonów i niskim urodzeń, wskaźniki te są gorsze niż w Polsce i województwie łódzkim.

Wykres 2.3.1. Struktura ludności według płci i wieku w Powiecie Radomszczańskim i Województwie Łódzkim

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku

Powiat radomszczański liczy ponad 125 tys. mieszkańców, z czego połowę stanowią kobiety. Jedynie w wieku przedprodukcyjnym występuje równowaga między liczbą mężczyzn i kobiet. W pozostałych grupach wiekowych występuje znaczna przewaga mężczyzn w wieku produkcyjnym (ok.11%) oraz kobiet w wieku poprodukcyjnym ( ok.12%).

Wykres 2.3.2. Struktura ludności w/g płci i wieku w powiecie radomszczańskim.

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku.

Według prognozy demograficznej opracowanej dla województwa łódzkiego i powiatu radomszczańskiego w ciągu najbliższych 15-stu lat liczba ludności zarówno w województwie jak i w powiecie będzie spadała. Nadal liczbowo dominującą grupą pozostaną kobiety.

Tabele 2.3.2. Prognoza liczby ludności w Województwie Łódzkim i Powiecie Radomszczańskim w latach 2000-2015.

Rok	2000	2005	2010	2015
Liczba ludności w pow. radomszczański (w tys.)	125,6	121,2	118,4	116,9
Liczba ludności w województwie łódzki (w tys.)	2.642,0	2.595,0	2.566,0	2545,2

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku.[4]

Z powodu długo utrzymującego się ujemnego przyrostu naturalnego znacznie spadnie udział ludności w wieku przedprodukcyjnym, a wzrośnie w poprodukcyjnym. Jeszcze wyraźniej zarysują się różnice pomiędzy liczbą kobiet i mężczyzn w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym.

Tabela 2.3.3. Prognoza struktury ludności według zdolności do pracy w Powiecie Radomszczańskim i Województwie Łódzkim.

Wiek	Odsetek osób przypadających na poszczególne grupy wiekowe (%)
	Ogółem			Mężczyźni			Kobiety
	0-17 lat	18-59 lat kobiety, 18-64 lata mężczyźni	Pow. 60 lat dla kobiet, pow. 65 dla mężczyzn	0-17 lat	18-64 lat	Pow. 65 lat	0-17 lat	18-59 lat	Pow. 60 lat
Pow. radomszczański 2000	23,7	59,6	16,7	24,6	64,3	11,1	22,8	55,0	22,2
Pow. radomszczański 2015	19,2	61,1	19,6	20,1	67,2	12,8	18,4	55,2	26,3
Woj. łódzkie 2000	21,8	61,4	16,8	23,3	65,6	11,1	20,4	57,4	22,1
Woj. łódzkie 2015	18,1	61,3	20,6	19,4	67,5	13,1	16,9	55,5	27,5

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku[5]

3. Gospodarka i zatrudnienie.

Współczesna struktura gospodarcza powiatu radomszczańskiego uwarunkowana jest zarówno dziedzictwem historycznym, jak i zachodzącymi ostatnio procesami dużych przemian w ramach dostosowania się do gospodarki rynkowej. W przeszłości powiat radomszczański należał do najbardziej uprzemysłowionych rejonów w kraju, jednak okres transformacji systemowej przyniósł głęboką recesję gospodarczą.

Tab. 2.4.1. Podmioty gospodarki narodowej w Powiecie Radomszczańskim w 2001 r.

Gmina	Podmioty gospodarki narodowej	Podmioty gospodarki narodowej na 1000 mieszkańców
*Gminy miejskie*
Radomsko	4705	9,0
*Gminy miejsko-wiejskie*
Kamieńsk	323	5,1
Przedbórz	629	7,4
*Gminy wiejskie*
Dobryszyce	267	6,6
Gidle	401	5,6
Gomunice	333	5,3
Kobiele Wielkie	287	6,0
Kodrąb	227	4,4
Lgota Wielka	216	4,7
Ładzice	252	5,0
Masłowice	199	4,1
Radomsko	359	6,4
Wielgomłyny	222	3,9
Żytno	221	3,5

Źródło: Rocznik Statystyczny Województwo Łódzkie 2002 r.

W latach dziewięćdziesiątych miały miejsce pierwsze restrukturyzacje państwowych zakładów przemysłowych , które spowodowały likwidację wielu miejsc pracy, a w konsekwencji w gospodarce powiatu pojawiło się z dużym nasileniem zjawisko bezrobocia.Na terenie powiatu radomszczańskiego w 2001r.

funkcjonowało ponad 8641 podmiotów gospodarczych ( tab.2.4.1.). Ponad 65% potencjału podmiotów gospodarczych zlokalizowana jest w trzech ośrodkach miejskich. W Radomsku działa ponad 4,7 tys. podmiotów co stanowi 55% potencjału gospodarczego powiatu. W ogólnej liczbie podmiotów najwięcej firm działało w handlu i naprawach (41%) oraz w przemyśle (20 %), co stanowi ponad 61% ogółu podmiotów całego powiatu. Obok tych działalności najbardziej popularne są: budownictwo – 10% , transport, składowanie, łączność – 7% oraz obsługa nieruchomości i firm – 6% wszystkich podmiotów gospodarczych.[6]

Wykres 2.4.1. Liczba podmiotów gospodarczych według sekcji EKD w Powiecie Radomszczańskim (stan czerwiec 2000).

Źródło: Starostwo Powiatowe w Radomsku.

Na terenie powiatu radomszczańskiego można zaobserwować duże zróżnicowanie przedsiębiorczości w poszczególnych jednostkach terytorialnych, gdzie wskaźnik liczby podmiotów gospodarczych przypadających na 1000 mieszkańców kształtuje się w przedziale od 12,2 w mieście Przedbórz do 2,7 na terenach wiejskich gminy Kamieńsk. Do najbardziej przedsiębiorczych wiejskich gmin w powiecie należą: Radomsko i Kobiele Wielkie, najmniej przedsiębiorczymi są: Żytno oraz Masłowice.

Sytuacja na rynku pracy w powiecie radomszczańskim uwarunkowana jest przede wszystkim przez małą dynamikę rozwoju sektora małych i średnich podmiotów gospodarczych, niskim poziomem wykształcenia ludności, restrukturyzację państwowych podmiotów produkcyjnych. Istnieje widoczny brak wiodących inwestycji, które dałyby zatrudnienie bezrobotnym w różnym wieku i z różnymi kwalifikacjami.

Stopa bezrobocia w powiecie radomszczańskim utrzymuje się na wyższym poziomie niż w Polsce i wynosi 24,1% (stan 31 grudzień 2004 r.). Największa liczba osób pozostających bez zatrudnienia (wskaźnik liczby bezrobotnych na 1000 mieszkańców) jest w gminach Przedbórz, Kamieńsk, Gomunice i Dobryszyce i wynosi ponad 120 osób, natomiast najniższe bezrobocie można zaobserwować w gminach Gidle, Wielgomłyny i Kobiele Wielkie – około 65 osób.

Wykres 2.4.2.Charakterystyka bezrobotnych Pow. Radomszczański 2000 r.

Źródło: Powiatowy Urząd Pracy w Radomsku

Najliczniejszą grupę wśród bezrobotnych powiatu stanowią osoby pozostające bez pracy powyżej 12 miesięcy, w wieku od 18 do 44 lat oraz osoby mieszkające na wsi. Zarejestrowanych jest tam ponad 6 tys. bezrobotnych, jednak liczba ta może być znacznie wyższa w związku z występowaniem tzw. bezrobocia ukrytego.

Tabela 2.4.2. Struktura bezrobotnych Powiatu Radomszczańskiego w 2000 r. według wieku.

Wiek	Kwiecień 2000 roku
15-17 lat	2	0,0 %
18-24	3700	30,2 %
25-34	3382	27,6 %
35-44	2806	22,9 %
45-54	2095	17,1 %
55-59	196	1,6 %
60 i więcej	73	0,6 %
Ogółem	12.254	100,0

Źródło: Powiatowy Urząd Pracy w Radomsku.

Sytuacja bezrobotnych z terenu powiatu radomszczańskiego jest niekorzystna, jeżeli chodzi o strukturę wykształcenia. Prawie 70% osób pozostających bez pracy stanowią osoby z najniższym wykształceniem (podstawowym i zasadniczym). Najmniejszą grupę bezrobotnych stanowią osoby z wykształceniem wyższym – 3,5% .[7]

Struktura wiekowa bezrobotnych jest typowa jak w innych powiatach województwa łódzkiego. Najliczniejszą grupę stanowią osoby młode, pozostające w wieku produkcyjnym, dla których mimo potencjalnej mobilności brakuje miejsc pracy. Najmniejszą grupę stanowią osoby starsze w wieku 55-59 lat (2%) oraz w wieku powyżej 60 lat (1%).

Wykres 2.4.3. Struktura bezrobotnych według wieku w Powiecie Radomszczańskim w kwietniu 2000 r.

Źródło: Powiatowy Urząd Pracy w Radomsku.

W powiecie radomszczańskim od dłuższego czasu widać ciągły wzrost bezrobocia i równoczesny spadek ilości podmiotów gospodarczych. Niski stopień wykształcenia mieszkańców powiatu, brak tradycji przedsiębiorczości, brak kapitału wymuszają na władzach powiatu działania wspierające rozwój gospodarczy. Do takich działań należy utworzenie nowych podmiotów gospodarczych, bowiem Radomsko należy do nielicznych miast, w którym nie funkcjonują instytucje wspierające rozwój sektora małych i średnich podmiotów oraz łagodzące problem bezrobocia. Na terenie powiatu widoczną tendencją jest ujemna dynamika powstania podmiotów gospodarczych oraz wysokie bezrobocie.

[1] Zarząd Powiatu Radomszczańskiego „Raport o stanie Powiatu Radomszczańskiego” Listopad 2000r, s.29

[2] Op.cit. Zarząd Powiatu Radomszczańskiego „Program…”,s.29.

[3] Op.cit. Zarząd Powiatu Radomszczańskiego „Raport…”,str.33.

[4] Op.cit. Zarząd Powiatu Radomszczańskiego „Raport…”,s.37

[5] Katalog Powiatu Radomszczańskiego, Starostwo Powiatowe w Radomsku, 2005r.

[6] Gazeta Radomszczańska Nr.46 (694) z dn.17 listopada 2005r.

[7] Informator turystyczny, Starostwo Powiatowe w Radomsku, 2004r.

praca dyplomowa z zakresu samorządu terytorialnego

rozdział pracy dyplomowej

1. Historia powiatu.

2. Ludność.

Gidle

Pow. radomszczański

2000

3. Gospodarka i zatrudnienie.

Wiek