Ogólne cechy lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego

Oceń tę pracę

Lokalny rozwój społeczno-gospodarczy musi zostać zaplanowany, a przez objęcie nim wielu instytucji i osób, odpowiednio skoordynowany. Realizacja interesu ogólnospołecznego (i indywidualnego) przy wykorzystaniu lokalnych czynników rozwoju sprawia, że proces ten powinien być sterowany i modyfikowany przez struktury samorządowe lub inne struktury organizacyjne, reprezentujące społeczności lokalne.

Lokalny rozwój społeczno-gospodarczy jest procesem rozciągniętym w czasie, od inicjatywy rozwoju począwszy, a na uzyskaniu konkretnego efektu skończywszy. Efekty te posiadać mogą krótko- lub długofalowy wymiar. W sumie składają się na ukształtowanie lepszego środowiska życia społeczności lokalnych oraz lepsze warunki życia tych społeczności. Podnoszą też na wyższy poziom lokalny potencjał gospodarczy, którym dysponuje gmina.

Rozwój lokalny jest procesem społecznym, polega bowiem na aktywności społeczności lokalnych, na uaktywnianiu lokalnych postaw prorozwojowych, na tworzeniu instytucji społecznych w rozwój ten uwikłanych. Jest to proces poprzedzony niekiedy długotrwałym przygotowaniem, zarówno zasobów do ich gospodarczego wykorzystania, jak i ludzi do współuczestniczenia w rozwoju. Jest to wreszcie proces pracochłonny i nowatorski, niekiedy wręcz innowacyjny.

Każdy lokalny rozwój społeczno-gospodarczy to przedsięwzięcie obciążone pewnym ryzykiem, dlatego wymaga stałej kontroli i oceny jego realizacji i przebiegu.

Wielość podmiotów rozwoju lokalnego, zróżnicowanie dziedzin życia społecznego objętych rozwojem, osadzenie rozwoju lokalnego w zadaniach samorządów terytorialnych itp., wymagają integracji i koordynacji rozwoju lokalnego przy uwzględnieniu między innymi:

  • współzależności, jakie występują w procesie rozwoju,
  • indywidualności jednostek, które podejmują inicjatywy rozwoju i działania w tym kierunku,
  • uwikłania społeczności lokalnych w proces rozwoju poprzez zainteresowanie miejscowej ludności tym rozwojem (społeczność lokalna musi widzieć sens podejmowanych działań i ogólnospołeczne korzyści).

Rozciągnięcie rozwoju w czasie oznacza, że jego poszczególne efekty pojawiają się w różnym rytmie. Naprawiona droga może szybko zmienić warunki przejazdu, natomiast poprawa kwalifikacji mieszkańców wymaga okresu nauki i późniejszej możliwości wykorzystania umiejętności. Gdy wszystkie działania ocenia się po identycznym czasie, łatwo uznać przedsięwzięcie dopiero rozpoczęte za nieskuteczne albo przecenić widoczny rezultat rzeczowy. W opisie zadania warto zatem wskazać, kiedy oczekiwany jest efekt bezpośredni, a kiedy zmiana warunków życia. Pozwala to dopasować sposób obserwacji do rzeczywistego przebiegu działania.

Współzależność czynników rozwoju można rozpoznać przez pytanie o warunki korzystania z konkretnej usługi. Nowy obiekt potrzebuje dostępu, personelu, wyposażenia i środków na bieżące funkcjonowanie. Każdy z tych składników może należeć do odpowiedzialności innej organizacji. Ukończenie budynku nie kończy więc całego procesu, jeśli użytkownicy nie mają jak do niego dotrzeć lub nie ustalono godzin otwarcia. Planowanie powinno ujawnić takie powiązania odpowiednio wcześnie. W przeciwnym razie poszczególni wykonawcy mogą poprawnie zrealizować własne zadania, a zamierzona korzyść społeczna nadal się nie pojawi.

Wielość uczestników nie wymaga, by każdy podejmował te same działania. Instytucja publiczna, przedsiębiorstwo i stowarzyszenie mogą uczestniczyć w jednym przedsięwzięciu dzięki odmiennym kompetencjom. Ważne staje się ustalenie miejsc, w których ich działania muszą się spotkać. Przygotowanie terenu może poprzedzać wyposażenie obiektu, a udostępnienie informacji nabór zainteresowanych osób. Koordynacja dotyczy wtedy konkretnych zależności, terminów i decyzji. Powinna umożliwiać odpowiedź na pytanie, kto zauważy opóźnienie jednego elementu oraz komu przekaże informację o jego skutkach dla pozostałych zadań.

Społeczny charakter rozwoju oznacza także występowanie różnych ocen tego samego problemu. Dla rodziców ważna może być bliskość placówki, dla starszych mieszkańców łatwość wejścia do budynku, a dla osób pracujących godziny świadczenia usługi. Uznanie każdej z tych opinii za informację pomaga rozpoznać potrzebę dokładniej. Nie oznacza jednak, że wszystkie oczekiwania da się spełnić jednocześnie. Opracowanie kierunku działania wymaga określenia ograniczeń i przedstawienia powodów wyboru. Wspólna rozmowa jest użyteczna zwłaszcza wtedy, gdy pozwala ujawnić trudności niewidoczne w prostym zestawieniu liczby mieszkańców.

Można to pokazać na hipotetycznym przykładzie edukacyjnym gminy planującej uruchomienie zajęć w bibliotece. W pierwszym wariancie przewidziano spotkania tylko w centralnej miejscowości. Sam budynek jest dostępny, a prowadzący mają odpowiednie umiejętności. Mieszkańcy odleglejszych wsi wskazują jednak, że ostatni autobus odjeżdża przed zakończeniem zajęć. Problemem staje się więc zgodność programu z warunkami dotarcia i powrotu. Zapis o otwarciu zajęć dla wszystkich mieszkańców nie opisuje jeszcze ich rzeczywistej dostępności. Potrzebne jest prześledzenie całej drogi użytkownika.

W takim przykładzie odpowiedź może przyjąć różne formy: wcześniejsze rozpoczęcie spotkania, zmianę dnia albo część zajęć prowadzoną w innym obiekcie. Każda możliwość ma inne konsekwencje dla personelu, uczestników i wydatków. Decyzja powinna wynikać z rozpoznania warunków, a nie z samej atrakcyjności pomysłu. Próba przeprowadzona na małą skalę pozwoliłaby zobaczyć, czy zmieniony termin rzeczywiście usuwa przeszkodę. Jeżeli zainteresowanie nadal byłoby niewielkie, należałoby sprawdzić również tematykę zajęć, sposób przekazania informacji i potrzeby grup, które wcześniej nie zabrały głosu.

Przykład biblioteki pokazuje również różnicę między wykonaniem zadania a uzyskaniem oczekiwanego rezultatu. Liczba przeprowadzonych spotkań informuje o aktywności organizatora. Dostęp mieszkańców do potrzebnej wiedzy wymaga dodatkowych obserwacji: kto skorzystał z programu, czego potrzebował i jakie przeszkody pozostały. Te dwa rodzaje informacji odpowiadają na odmienne pytania. Sama frekwencja może być przydatna, ale nie wyjaśnia, czy przedsięwzięcie dociera do planowanej grupy. Dobre rozpoznanie efektu powinno uwzględniać również doświadczenia osób, którym udział się nie udał.

Stała ocena procesu oznacza możliwość dostosowania działania do informacji zdobywanych w trakcie realizacji. Potrzebne są do tego jasne punkty sprawdzenia oraz osoby odpowiedzialne za omówienie wyniku. Można na przykład ustalić przegląd po pierwszym okresie korzystania z usługi i przed rozszerzeniem jej zakresu. Takie rozwiązanie daje miejsce na zmianę, zanim kolejne wydatki utrwalą nietrafiony wariant. Jednocześnie korekta powinna mieć wyjaśnioną przyczynę, aby uczestnicy rozumieli, czy wynika z nowej wiedzy, trudności organizacyjnej czy zmiany wcześniej ustalonego celu.

Ryzyko w procesie rozwoju lokalnego ma wiele źródeł. Może dotyczyć wykonania prac, dostępności personelu, rzeczywistego zainteresowania usługą lub współpracy między uczestnikami. Rozpoznanie tych źródeł ułatwia wyznaczenie sposobów reagowania, lecz nie wymaga pozornej dokładności liczbowej. Gdy brakuje podstaw do oszacowania prawdopodobieństwa, można opisać możliwy przebieg zdarzenia i jego następstwa. W przypadku biblioteki przydatne byłoby ustalenie, co nastąpi w razie nieobecności prowadzącego lub utraty dostępu do sali. Taki opis porządkuje odpowiedzialność i ogranicza zaskoczenie podczas realizacji.

Granice administracyjne porządkują odpowiedzialność samorządu, ale codzienne aktywności mieszkańców mogą je przekraczać. Praca, nauka, zakupy i korzystanie z usług tworzą powiązania z sąsiednimi miejscowościami. Ocena lokalnego przedsięwzięcia powinna zatem uwzględniać, komu służy oraz z jakiego obszaru napływają użytkownicy. Współdziałanie z sąsiednią jednostką może być potrzebne choćby przy uzgadnianiu połączeń transportowych. Rozpoznanie takich zależności pomaga dobrać właściwą skalę zadania, zamiast zakładać, że wszystkie warunki jego powodzenia mieszczą się w kompetencjach jednej instytucji.

Interes wspólnoty obejmuje również sposób podziału korzyści i obciążeń. Przedsięwzięcie korzystne dla znacznej części mieszkańców może powodować utrudnienia dla osób mieszkających w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Rozmowa o rozwoju powinna ujawniać takie różnice i pozwalać ocenić, czy można zmniejszyć uciążliwość. Ogólny zapis o poprawie jakości życia staje się wtedy początkiem konkretnych pytań o miejsce, godziny działania i warunki korzystania. Dzięki temu społeczny wymiar projektu pozostaje widoczny również po wybraniu lokalizacji i rozpoczęciu wykonania prac.

Ciągłość procesu zależy ponadto od zachowania wiedzy o wcześniejszych decyzjach. Zmiana pracownika lub osoby kierującej instytucją nie powinna oznaczać utraty informacji o przyczynach wyboru wariantu, ustaleniach z partnerami i dotychczasowych trudnościach. Krótki zapis tych elementów ułatwia kontynuowanie zadania oraz wyjaśnianie zmian mieszkańcom. Pomaga także odróżnić pomysł rzeczywiście nowy od takiego, który był wcześniej sprawdzany i napotkał konkretną przeszkodę. W rozwoju lokalnym pamięć organizacyjna ma znaczenie właśnie dlatego, że wiele przedsięwzięć trwa dłużej niż udział pojedynczej osoby w ich przygotowaniu.

Opisane cechy można odnieść do wyboru kolejności działań. Jeżeli poprawa usługi zależy od przygotowania ludzi i warunków dostępu, harmonogram powinien objąć wszystkie te elementy. Rozpoczęcie od najbardziej widocznego wydatku może pozostawić niewykonaną pracę, od której zależy późniejsze korzystanie z rezultatu. Prześledzenie zależności pozwala natomiast ustalić, które zadanie otwiera możliwość wykonania następnego. Taka kolejność jest szczególnie przydatna przy ograniczonej liczbie pracowników i środków, kiedy równoczesne uruchomienie wszystkich zamierzeń utrudniałoby ich odpowiednie prowadzenie.

Istotną cechą przedsięwzięcia społecznego jest również język informacji o jego przebiegu. Mieszkaniec powinien móc zrozumieć, czego dotyczy zadanie, kiedy może skorzystać z rezultatu i gdzie zgłosić trudność. W przykładzie biblioteki sam komunikat o uruchomieniu programu nie zastępuje informacji o tematyce, zapisach, godzinach i dojeździe. Sposób przekazania wiadomości trzeba dopasować do odbiorców, zwłaszcza tych, którzy nie bywają regularnie w placówce. Dostępność komunikacji wpływa na możliwość udziału jeszcze przed rozpoczęciem zajęć. Pozwala także zebrać sygnały o potrzebach osób niewidocznych w dotychczasowym gronie użytkowników.

Geneza i specyfika rozwoju społeczno-gospodarczego

5/5 - (1 vote)

Na kierunek i tempo przeobrażeń instytucjonalnych wpływała również ich kompleksowość. Objęły one, w różnym stopniu, niemal wszystkie dziedziny funkcjonowania państwa i nakładały się na siebie[1].

Rozwój społeczno-gospodarczy nie jest czymś, co posiada długoletnią tradycję, ugruntowaną teorię i metodologię oraz znaczący i jednoznacznie pojmowany, szczególnie w warunkach polskich, dorobek. Trudno jednak powiedzieć, że jest czymś całkowicie nowym, bowiem zawsze w naturze działalności samorządowej, samopomocowej, samoorganizującej, samokształceniowej i innej, tkwiły inicjatywy działań na rzecz miejsca zamieszkania i społeczności lokalnych, a związane z poprawą bytu, wykorzystaniem zasobów, poszukiwaniem efektywnych rozwiązań, nowoczesnych metod gospodarowania, itp. Nikt tych działań nie nazywał jednak rozwojem społeczno-gospodarczym, a traktowane były, co najwyżej, jako forma tzw. pracy organicznej[2].

Można stwierdzić, że rozwój społeczno-gospodarczy, narodził się w końcu lat siedemdziesiątych, kiedy to w krajach Europy Zachodniej dał znać o sobie kryzys polityki regionalnej oraz kiedy kryzys gospodarczy świata zachodniego dotknął boleśnie społeczności lokalne i ich środowisko życia. W tej trudnej sytuacji wiele osób z kręgów administracji lokalnej, samorządów terytorialnych, lokalnych środowisk gospodarczych czy świata nauki zaczęło zdawać sobie sprawę z tego, że niemal koniecznością jest podejmowanie inicjatyw na rzecz rozwoju lokalnych jednostek terytorialnych, których sytuacja gospodarcza uległa nagłemu pogorszeniu. Inicjatywy te wiązano z tzw. „oddolną drogą rozwoju”, która oznaczała wykorzystanie, w celu ożywienia gospodarczego, lokalnych zasobów rozwojowych. Tę drogę rozwoju potraktowano jako szczególnie ważną w sytuacji, kiedy poważni inwestorzy w coraz to mniejszym stopniu byli zainteresowani lokalizacją kapitału inwestycyjnego w małych miejscowościach.

Współcześnie warunkach szczególnie wysokiego tempa postępu technicznego mamy do czynienia z wieloma szybko postępującymi procesami[3]. w Rozwój społeczno-gospodarczy wyrósł także z przeświadczenia struktur samorządowych o ich odpowiedzialności za ożywienie rozwoju miast i gmin i pozostawał nawiązaniem do specyficznych potrzeb społeczności lokalnych, artykułowanych na drodze autooceny tych potrzeb i jednocześnie oceny możliwości ich zaspokojenia przez podejmowanie własnych działań gospodarczych. Rozwój społeczno-gospodarczy jest z całą pewnością przejawem decentralizacji działań gospodarczych, mającej swój wyraz w podejmowaniu „oddolnych” inicjatyw gospodarczych.

Istotą lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego jest jego osadzenie w strukturach samorządowych. Dlatego w warunkach polskich, rozwój społeczno-gospodarczy mógł zaistnieć, upowszechniać się oraz zyskiwać na znaczeniu jedynie w przypadku odrodzenia się struktur samorządowych i odzyskania przez samorządy terytorialne funkcji faktycznego gospodarza w lokalnym środowisku.

Czynnikiem lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego jest też rynkowy model gospodarki. W scentralizowanym systemie planowej gospodarki socjalistycznej na szczeblu lokalnym (przemysł terenowy, spółdzielczość pracy, spółdzielczość rolnicza, spółdzielczość rzemieślnicza itp.), nie było warunków do autentycznego lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego jako działalności gospodarczej o efektach indywidualnych i ogólnospołecznych, której podmiotem byłby samorząd terytorialny lub przedstawiciele tego samorządu. Wszystkie instytucje gospodarcze tzw. szczebla lokalnego były odpowiednio zdezagregowanymi, „sterowanymi odgórnie”, jednostkami struktur centralnych, a nie ogniwami lokalnych struktur administracyjnych, jednostkami organizacyjnymi rozwoju lokalnego czy gospodarki lokalnej. Rozwojem lokalnym nie były też różnego rodzaju akcje o charakterze spektakularnym, jak „poszukiwanie rezerw rozwojowych” (akcje 20 i 30 mld zł dodatkowej produkcji – w okresie gierkowskim), funkcjonowanie terenowych funduszy aktywizacji gospodarczej czy szeroko reklamowane czyny społeczne „zwykłe” (z okazji ówczesnych świąt, rocznic, pory roku) i specjalne, np. podejmowane w tzw. „niedziele czynu partyjnego”. Nie był to rozwój lokalny, choć w niektórych przypadkach miało się do czynienia z pewnym lokalnym efektem tych propagandowych działań i pozytywnym odbiorem społecznym uzyskanych rezultatów.

Warunki gospodarki rynkowej sprzyjają podejmowaniu inicjatyw gospodarczych przez „drobne i średnie” podmioty gospodarcze nie posiadające dziś obowiązku wpisywania się w istniejące struktury organizacyjne i realizowanie odgórnie wyznaczonych zadań. Szczególne warunki rozwoju posiadają te podmioty gospodarcze, które swoje działanie wiążą z rynkiem lokalnym i ponadlokalnym. Jedynym istotnym hamulcem rozwoju drobnej przedsiębiorczości (nie tylko zresztą drobnej) jest brak kapitału inwestycyjnego.

W warunkach gospodarki rynkowej i odradzania się struktur samorządowych społeczeństwa obywatelskiego gospodarka lokalna czy lokalny rozwój społeczno-gospodarczy mają swoją szansę. Szansę, która wynika nie tylko z ustawowych zadań samorządów terytorialnych, ale która tkwi w istocie samorządności terytorialnej.

Dziś lokalny rozwój społeczno-gospodarczy jest powszechnie akceptowanym, uznawanym, rozwijanym i przynoszącym wymierne efekty kierunkiem polityki gospodarczej. Pełni taką rolę, ponieważ ludzie wierzą w rozwój lokalny i jego istotność dla rozwoju społeczności lokalnych. Problemem pozostaje tylko to, jak kształtować politykę rozwoju lokalnego, jak planować ten rozwój i jak realizować poszczególne jego zadania, aby przyniósł on pożądane i oczekiwane, a zarazem maksymalne efekty[4].

Przedstawiony opis historyczny koncentruje się na rozwoju lokalnym jako sposobie świadomego organizowania działań przez społeczność i jej instytucje. Wzmianki o narodzinach tego podejścia należy odnosić do określonej koncepcji polityki lokalnej. Samo przekształcanie gospodarki i warunków życia ma znacznie dłuższą historię. Rozróżnienie to pomaga odczytać sens rozdziału: istotne staje się pytanie, kto rozpoznaje problem, kto decyduje o odpowiedzi i jakie zasoby może uruchomić. Miejsce nie jest już wyłącznie punktem wykonania zadania ustalonego gdzie indziej, lecz obszarem, którego mieszkańcy i organizacje współtworzą kierunek działania.

Oddolny charakter inicjatywy wiąże się z dostępem do szczegółowej wiedzy o codziennym funkcjonowaniu danego obszaru. Mieszkańcy znają utrudnienia w dojazdach, przedsiębiorcy potrafią opisać problemy z dostawami, a lokalne instytucje obserwują zmiany potrzeb swoich odbiorców. Każda z tych perspektyw ujmuje jednak tylko część sytuacji. Przygotowanie strategii wymaga ich połączenia i sprawdzenia, gdzie opis pojedynczego doświadczenia wskazuje szersze zjawisko. Korzystanie z miejscowej wiedzy oznacza zatem także pracę nad jej uporządkowaniem, porównaniem i powiązaniem z informacjami pochodzącymi spoza gminy.

Zmiana instytucjonalna opisana w pracy tworzy możliwość większego wpływu na sprawy lokalne. Aby możliwość ta przyniosła efekty, potrzebne są umiejętności przygotowania projektów, uzgadniania odpowiedzialności i prowadzenia działań przez dłuższy czas. Organizacja dysponująca nowym zakresem decyzji może nadal potrzebować informacji, personelu lub doświadczenia. Rozwój własnej zdolności działania jest więc częścią lokalnego rozwoju. Obejmuje także prostsze sprawy: przechowywanie ustaleń, przekazywanie ich kolejnym osobom i wyjaśnianie mieszkańcom, na jakim etapie znajduje się wspólne przedsięwzięcie.

Rozważmy hipotetyczny przykład edukacyjny małego miasta, w którym stopniowo ogranicza działalność duży zakład. Wśród mieszkańców pozostają osoby posiadające doświadczenie techniczne, a część budynków przemysłowych przestaje być używana. Sam spis tych zasobów nie określa jeszcze kierunku rozwoju. Trzeba poznać stan obiektów, kwalifikacje zainteresowanych osób, możliwości dojazdu i zapotrzebowanie potencjalnych klientów. Pomysł wykorzystania istniejącej hali na miejsce pracy kilku małych firm wymaga rozpoznania tych elementów, zanim stanie się konkretnym projektem.

W tym samym przykładzie różni uczestnicy mogliby wnieść odmienne zasoby. Właściciel budynku dysponowałby przestrzenią, szkoła doświadczeniem w szkoleniu, przedsiębiorcy wiedzą o zamówieniach, a mieszkańcy informacjami o swoich umiejętnościach i ograniczeniach. Połączenie ich działań zależałoby od uzgodnienia warunków korzystania z hali, zakresu przygotowania zawodowego i sposobu pokrycia wydatków. Dopiero wtedy lokalny potencjał nabierałby postaci dostępnej do wykorzystania. To właśnie odróżnia rozpoznanie zasobu od jego uruchomienia: pomiędzy nimi znajduje się praca organizacyjna oraz konieczność podjęcia wielu współzależnych decyzji.

Silny nacisk tekstu na kapitał inwestycyjny można rozwinąć poprzez pytanie, z czym kapitał powinien zostać połączony. Środki finansowe pozwalają kupić wyposażenie lub przygotować lokal, ale powodzenie przedsięwzięcia zależy również od odbiorców, umiejętności ludzi i warunków prowadzenia działalności. W przykładowej hali nowoczesna maszyna pozostawałaby niewykorzystana, gdyby zabrakło osoby umiejącej ją obsługiwać albo zamówień. Analiza lokalnego rozwoju powinna więc badać kompletność warunków działania. Pomaga to wskazać brakujący element, zamiast uznawać każdy problem przedsiębiorstwa za identyczny niedobór pieniędzy.

Wykorzystanie zasobów miejscowych nie oznacza zamknięcia gospodarki w granicach jednej jednostki. Firma może korzystać z kwalifikacji mieszkańców, a jednocześnie sprzedawać produkty odbiorcom z innych regionów. Szkoła może przygotowywać ludzi do pracy lokalnie, lecz jej absolwenci mają możliwość wyjazdu. Związki z otoczeniem są zatem częścią procesu, którego lokalny charakter wynika z miejsca rozpoznawania potrzeb i organizowania odpowiedzi. Strategia powinna pomagać zrozumieć te przepływy oraz ustalić, jakie korzyści z przedsięwzięć pozostają dostępne dla społeczności.

Z perspektywy przedstawionej genezy ważny jest również sposób uczenia się na kolejnych inicjatywach. Pierwsze przedsięwzięcie może ujawnić, że początkowo przeceniono popyt lub nie dostrzeżono bariery technicznej. Udokumentowanie takiego doświadczenia pozwala przygotować następne działanie na podstawie lepszego rozpoznania. Miejscowy dorobek rozwojowy obejmuje więc zarówno wykonane inwestycje, jak i zdobyte umiejętności współpracy. Wartość tej wiedzy zależy od tego, czy pozostaje dostępna dla innych osób i instytucji, które będą podejmowały kolejne zadania.

Przypisy

  1. I. Jackiewicz (red.), Budowanie instytucji państwa 1989 – 2001. W poszukiwaniu modelu, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, s. 5. ↩
  2. J. Parysek, Podstawy Gospodarki Lokalnej, op. cit. s.47 ↩
  3. J. Misala, Wymiana międzynarodowa i gospodarka światowa. Teoria i mechanizmy funkcjonowania, SGH, Warszawa 2005, s. 13 ↩
  4. J. Parysek, Podstawy Gospodarki Lokalnej, op. cit. s.49 ↩

Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym

5/5 - (1 vote)

Celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie było oparte na faktach udowodnionych i aby właściwe normy prawne zostały zastosowane do stanu faktycznego, odpowiadającego stanowi rzeczywistemu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie można wydać prawidłowej decyzji bez dokładnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawia fundamentalną zasadę całego postępowania wyjaśniającego, która stanowi, że w toku postępowania organy administracji mają podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

„Analiza orzeczeń NSA prowadzi do wniosku, że do najczęściej popełnianych przez organy administracji uchybień, należy naruszanie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające.”[1]

Uchybienia w postępowaniu dowodowym, szczególnie dotyczące zapewnienia w nim udziału stron, należą do częstych wad postępowania przed organami administracji publicznej. Uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, najczęściej dotyczą realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym prawa strony do wypowiedzenia się, a także innych zasad postępowania dowodowego, co prowadzi do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uchybienia te należą do częstych wad postępowania administracyjnego w praktyce i stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienia w postępowaniu dowodowym oznaczają naruszenie konkretnych norm proceduralnych.[2]

W przypadku uchybień w postępowaniu dowodowym występują dwie sankcje: – sankcja wznowienia postępowania administracyjnego z możliwością uchylenia decyzji administracyjnej; – sankcja uchylenia decyzji jako nielegalnej przez NSA.[3]

Jeżeli uchybienie jest naruszeniem prawa, które stanowi podstawę do wznowienia postępowania, lub jest to inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to NSA uchyla decyzję wydaną w wyniku takiego nieprawidłowego postępowania dowodowego.

Organy administracji publicznej, zobowiązane są do rozpatrywania spraw w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Niewyjaśnienie wszystkich  okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. NSA w wyroku z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, orzekł „niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych,  istotnych dla rozpatrzenia sprawy stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207§2 pkt. 3 k.p.a.”[4] Sąd administracyjny uchyla jako nielegalne decyzje, jeżeli zachodzą przyczyny, które uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego np. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich naruszeń należy m.in. niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskutek niewłaściwego (np. niepełnego) przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdarzają się poważne braki w zakresie postępowania dowodowego, przypadki że strona, która nie została powiadomiona o przeprowadzeniu postępowania dowodowego domaga się ochrony swoich praw w postępowaniu odwoławczym lub we wniosku o wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania to instytucja proceduralna, której celem jest stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i podjęcie ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. Istnienie instytucji wznowienia postępowania jest konieczne do rozwiązania sytuacji, w której po wydaniu decyzji ostatecznej ujawnia się wadliwość postępowania wyjaśniającego, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia sprawy lub gdy później zaszły okoliczności, które pozbawiły znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli zaistnieją powyższe okoliczności, decyzje, które rozstrzygają określoną sprawę są wadliwe. Decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie pewnych faktów lub ze względu na naruszenie obowiązujących norm prawnych postępowania administracyjnego.

W przypadku uchybień w postępowaniu wyjaśniającym następuje wznowienie postępowania gdy: – dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art.154§1 pkt 1), – wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145§2 pkt 5). W oparciu o art. 145§1 pkt 1 postępowanie zostaje wznowione gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki: a) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w określonej sprawie, wykorzystano fałszywe dowody. Dotyczy to zarówno dowodów wymienionych w k.p.a. i dowodów nienazwanych.[5]

Fałszem dowodu może być przyjęcie fałszywych zeznań świadków, fałszywej opinii biegłego, posłużenie się podrobionym dokumentem, b) sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.[6] K.p.a. dopuszcza dwa wyjątki od tej przesłanki, – po pierwsze, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne z powodu wyższych racji, tj. jeżeli przyczyni się to do uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub zapobiegnięcia poważnej szkodzie dla interesu społecznego, wtedy postępowanie może zostać wznowione przed stwierdzeniem fałszu dowodu przez sąd lub inny organ (art. 145§2).

NSA w wyroku z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81 orzekł „Organ administracji może na podstawie art. 145§2 wznowić postępowanie z przyczyn określonych w art. 145§1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem przez sąd lub inny organ sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, jednak tylko w okolicznościach wskazanych w przepisie. Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej z powyższych przyczyn bez wyjaśnienia, na czym polega sfałszowanie dowodów, na których oparto poprzednią decyzję, i w okolicznościach nie odpowiadających hipotezie art. 145§2, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku takiego postępowania”,[7] – drugi wyjątek wprowadza art. 145§3, postępowanie może zostać wznowione gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może zostać wszczęte na skutek czasu lub innych przyczyn prawnie określonych, c) fałszywy dowód stanowił podstawę, na której ustalono okoliczności faktyczne, istotne w danej sprawie. Chodzi tu o fakty, które dotyczą bezpośrednio określonej sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot postępowania i mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.[8] Uchybienie decyzji z powodu fałszu dowodu jest ograniczone czasowo. W tym przypadku można wznowić postępowanie tylko w okresie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146§1).

Na podstawie art. 145§1 pkt 5 postępowanie zostaje wznowione gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: a) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, to zarówno okoliczności i dowody nowo odkryte oraz te, które zostały zgłoszone przez stronę po raz pierwszy.[9] Istotne dla sprawy okoliczności lub dowody to te, które dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, czyli wpływają na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. NSA w wyroku z dnia 25.06.1985r. I SA 198/85, orzekł „Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145§1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.”[10], b) okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi przepis muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji. K.p.a. nie przejął z r.p.a. zakazu uwzględniania nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym, do momentu wydania decyzji ostatecznej w danej sprawie, można powoływać się na wszystkie okoliczności faktyczne i przedstawiać dowody. Okoliczności faktyczne, które powstały po wydaniu decyzji ostatecznej nie będą podstawą wszczęcia postępowania w nowej sprawie, c) nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję. Ta przesłanka wiąże się z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą swobodnej oceny dowodów, w szczególności z art. 80 „organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona”. „Organ jest związany oceną materiału dowodowego, a rozszerzenie podstawy tej oceny przez ujawnienie nowych okoliczności i dowodów może nastąpić we wznowionym postępowaniu. (…) zmiana oceny materiału dowodowego już zebranego w sprawie bez jego rozszerzenia nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania”.[11]

Przyczyną wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145§1 pkt 5 mogą stanowić tylko okoliczności lub dowody, które istniały w momencie wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nie ma znaczenia fakt, czy przyczyny tego stanu rzeczy były zawinione przez stronę, czy nie. Istotne znaczenie ma fakt, czy nowa okoliczność mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.[12] W oparciu o ten przepis, przyczyną wznowienia postępowania nie może być nowa wykładnia przepisów. NSA w wyroku z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, orzekł „Nowa wykładnia przepisów prawnych, dokonana w wytycznych naczelnego organu administracji państwowej, nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, nie jest bowiem ani nowym dowodem, ani nowym faktem w rozumieniu art. 145§1 pkt 5 k.p.a.”[13] W wyroku z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95, NSA orzekł „wykładnia przepisu prawa materialnego, dokonanego przez Sąd Najwyższy nie jest ani nową okolicznością, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego”.[14] Na podstawie art. 145§1 pkt 5 wznowienie postępowania może nastąpić w okresie 5 lat od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji (art. 146§1).

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. O wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149§1), odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (art. 149§3).

Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Celem tego postępowania zgodnie z art. 149§2, jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania, a w razie wyniku pozytywnego tych czynności, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, która jest przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. K.p.a. nie reguluje kwestii dotyczącej reguł, w oparciu o które organ ma przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze. W. Dawidowicz uważa, że „Sprawa wznowienia stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą inną indywidualną sprawę”.[15] Zgodnie z tym poglądem, postępowanie powinno zostać przeprowadzone w oparciu o przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Zdaniem B. Adamiak „Brak uregulowania tej kwestii w rozdziale 12 działu II k.p.a. (…) nasuwa (…) wiele wątpliwości, przede wszystkim dotyczących granic postępowania wyjaśniającego.”[16]

Celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. W związku z tym, granice postępowania wyjaśniającego wyznacza tożsamość sprawy administracyjnej.[17] Uwzględniając uregulowanie dotyczące podstaw wznowienia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej.

W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której (art. 151§1): – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1. K.p.a. wylicza podstawy wznowienia postępowania wyczerpująco i wykroczenia poza nie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Decyzje, które zostały wydane we wznowionym postępowaniu są decyzjami wydanymi w I instancji i przysługuje od nich odwołanie.

Przepis art. 145§1 zawiera wyczerpujący (enumeratywny) katalog przyczyn wznowienia postępowania. Oznacza to, że postępowanie nie może zostać wznowione z żadnych innych przyczyn niż wymienionych w tym przepisie.

NSA przyjął, że niewyjaśnienie lub niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje, które zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obarczonego takimi wadami, są uchylane przez NSA w oparciu o art. 207§2 pkt. 3 k.p.a., jeżeli wniesiono skargę do tego sądu. NSA w wyroku z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87 orzekł „Niewyjaśnienie w postępowaniu podatkowym, jaki był zakres oraz charakter wykonanych przez skarżącego usług blacharskich i lakierniczych w ramach działalności w zakresie mechaniki pojazdowej, a nadto nie umożliwienie mu ustosunkowania się do zebranych materiałów i dowodów oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień stanowiło naruszenie art. 7, 10§1, 77§1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych decyzji.”[18] W wyroku z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, NSA orzekł „Brak ustalenia w opinii biegłego, dokonującego szacunku przedmiotu wywłaszczenia, jak kształtują się w cywilno-prawnym obrocie ceny nieruchomości na danym terenie w dacie wydania decyzji, jest uchybieniem stanowiącym istotne naruszenie art. 7, 10§1, 75, 77§1 i 81 k.p.a.”[19]

Naruszenie art. 77§1, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, powoduje niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy lub nie zebranie w ogóle materiału dowodowego, który jest niezbędny dla podjęcia decyzji.[20]

Przykładem niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy jest niewyjaśnienie, czy lokal przyznany jako pomieszczenie zastępcze nadaje się do zamieszkania (wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82).[21] Pominięcie zebrania materiału dowodowego stanowi następująca sytuacja, – w sprawie dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na podział gospodarstwa rolnego, organy administracji nie zebrały dowodów uzasadniających uznanie, czy utworzone w wyniku podziału gospodarstwo rolne będzie zdolne do towarowej produkcji rolnej (wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81).[22]

„Niektóre wyroki NSA świadczą (…) o tym, że poszczególne składy orzekające uznają, że sama obraza przepisu art. 77§1 stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy.”[23] Naruszenie przepisu art. 77§1 może skutkować zniekształceniem procesu, w którym następuje podjęcie decyzji. Zniekształcenie to polega na tym, że organy administracji najpierw wydają decyzje administracyjne, a dowody które mają uzasadnić trafność rozstrzygnięcia przyjętego w sprawie, gromadzą później, gdy decyzja zostaje zaskarżona do NSA.[24] Uchybienie przepisu art. 77§1 zawsze prowadzi do naruszenia art. 107§3, ponieważ organ administracji nie może w sposób prawidłowy sporządzić uzasadnienia faktycznego decyzji, jeżeli nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.[25] Uchybienia art. 77§1 prowadzi również do naruszenia art. 7, dotyczy to przede wszystkim tej części przepisu art. 7, która ustanawia zasadę prawdy obiektywnej.

Konsekwencją nie wywiązania się przez organ administracji z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jest naruszenie przepisu art. 80, który zawiera nakaz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można oceniać materiału dowodowego jeżeli materiał ten, nie został zebrany i rozpatrzony.

Przykładem naruszenia art. 77§1 i art. 80 co prowadzi do naruszenia art. 107§3 jest zaniedbanie organu administracji, dotyczące nieustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych, którzy zostali powołani w sprawie oraz zaniechanie skonfrontowania rozbieżności, które pojawiły się w toku postępowania wyjaśniającego. Uchybienie to spowodowało, że organ administracji nie wyjaśnił w uzasadnieniu faktycznym wątpliwości, które dotyczyły opinii przedstawionych przez biegłych.[26] NSA orzekł, że stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie i uchylił decyzję organu administracji na podstawie art. 207§2 pkt. 3 k.p.a.

Naruszeniem przepisu art. 75 jest posłużenie się dowodem, który jest sprzeczny z prawem. Przepis art. 75§1 stanowi „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem”.

Każde uchybienie przepisu art. 81 stanowi jednoczesne naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 10§1). Przed wydaniem decyzji, organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.

„Nieprawidłowości w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy mają miejsce najczęściej wówczas, gdy organ administracji wydaje decyzję na zasadzie uznania administracyjnego (…), uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania całego materiału dowodowego oraz podjęcia rozstrzygnięcia o treści przekonującej zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym.”[27] W przypadku gdy organy administracji podejmują decyzję o charakterze uznaniowym, ważną rolę odgrywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Decyzja o charakterze uznaniowym powinna być wydana po dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku i uwzględnieniu obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia.[28]

K.p.a. zawiera następujące przepisy, regulujące postępowanie administracyjne, w zbiegu z którymi naruszenie przepisu 77§1 powoływane jest przez poszczególne składy orzekające NSA, jako podstawa uchylenia decyzji administracyjnych, to art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 61§4, 75, 76§1, 78, 79, 80, 81i 107§3.

Obok uchybienia art. 77§1, najczęściej dochodzi do naruszenia następujących przepisów dotyczących postępowania dowodowego – art. 7, art. 10§1, art. 80 i art. 107§3.

„(…), jedno uchybienie organu administracji polegające na nie zebraniu w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego występującego w sprawie, w wyniku przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji k.p.a., pociąga za sobą skutek w postaci naruszenia co najmniej czterech przepisów zawartych w kodeksie. Stanowi ono uchybienie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7. Narusza przepisy – art. 77§1 i art. 80. W konsekwencji narusza także przepis art. 107§3.”[29]

Niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest najczęstszą przyczyną uchylania przez NSA zaskarżonej decyzji.

„Analiza orzeczeń NSA skłania do wniosku, że naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające (a przede wszystkim art. 77§1, 80 i 81), stanowi najczęściej występującą kategorię uchybień, jakich dopuszczają się organy prowadząc postępowanie.[30]

[1] W. Chróścielewski – „Niektóre zagadnienia postępowania wyjaśniającego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: Rola kodeksu postępowania administracyjnego w doskonaleniu administracji państwowej. Materiały konferencji z okazji 25-lecia k.p.a.”, Warszawa 1986r., s. 108.

[2] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 122.

[3] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – op. cit., s. 122.

[4] Wyrok NSA z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, GAP, 1988r., Nr 4, s. 45.

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r., s. 277.

[6] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 277.

[7] Wyrok NSA z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81; ONSA 1982, z.1, poz. 4.

[8] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 277.

[9] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 282.

[10] Wyrok NSA z dnia 25.06.1985r., I SA 198/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 35.

[11] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 283.

[12] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r., s. 143.

[13] Wyrok NSA z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982, z. 2, poz. 83.

[14] Wyrok NSA z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95.

[15] W. Dawidowicz – „Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu.” s. 234.

[16] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 288.

[17] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 288.

[18] Wyrok NSA z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87, OSP, 1989r., Nr 1, poz. 27.

[19] Wyrok NSA z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, OSPiKA 1988r., Nr 7-8, poz. 163.

[20] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 108 i n.

[21] Wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82, ONSA 1982r., Nr 1, poz. 31.

[22] Wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 54.

[23] W. Chróścielewski – op. cit., s. 110.

[24] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 110.

[25] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 112.

[26] Por. Z. Kmieciak, J.P. Tarno – „Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ( w świetle orzecznictwa NSA )”, Warszawa 1988r., s. 78.

[27] Z. Kmieciak, J. P. Tarno – op. cit., s. 79.

[28] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 111.

[29] W. Chróścielewski – op. cit., s. 113.

[30] Z. Kmieciak, J.P. Tarno – op. cit., s. 78.

Postępowanie gabinetowe

5/5 - (1 vote)

Postępowanie wyjaśniające nie zawsze jest prowadzone w formie rozprawy, gdyż stanowi ona w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym formę o charakterze wyjątkowym. Jak się wskazuje, „postępowanie wyjaśniające z zasady ma charakter gabinetowy – oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym brak jest skoncentrowanej fazy prowadzonej w obecności wszystkich stron, natomiast postępowanie przebiega od jednej czynności do kolejnej, często oddzielonych znacznym odstępem czasu”. [1]

Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 89 oraz gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy nie wynika z przepisów szczególnych, do których odsyła k.p.a., postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone właśnie w tej formie.[2]

Postępowanie gabinetowe znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, gdy konieczne jest przeprowadzenie dowodów ograniczających się do analizy dokumentów oraz ewentualnego uzyskania wyjaśnień od stron. Organ administracji publicznej posługuje się tą formą także wówczas, gdy w sprawie uczestniczy tylko jedna strona albo gdy występuje więcej stron, lecz ich interesy nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Ten sposób prowadzenia postępowania dowodowego wykorzystywany jest również wtedy, gdy zachodzi potrzeba pozyskania określonych środków dowodowych, takich jak treść dokumentów.[3]

Postępowanie gabinetowe opiera się przede wszystkim na zasadzie pisemności, która w tym przypadku dominuje nad zasadą ustności. Jego przebieg cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż rozprawa, jednak nie oznacza to odstępstwa od ogólnych reguł postępowania dowodowego. W szczególności w pełni obowiązuje tu prawo strony do wypowiedzenia się, stanowiące element zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Oznacza to, że strona powinna mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia we wszystkich istotnych czynnościach procesowych, w tym być zawiadomiona o przeprowadzaniu dowodów z zeznań świadków, opinii biegłych czy oględzin, a także mieć możliwość zadawania pytań i przedstawiania własnego stanowiska.[4]

Mimo że w postępowaniu gabinetowym obowiązują wszystkie zasady postępowania dowodowego, sposób ich realizacji bywa w pewnych aspektach uproszczony. W jego ramach mogą być przeprowadzane te same czynności dowodowe co podczas rozprawy, jednak nie dochodzi do koncentracji materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie. Poszczególne czynności są realizowane sukcesywnie, w miarę potrzeb wynikających z toku sprawy.

Postępowanie gabinetowe jest stosowane przede wszystkim wówczas, gdy ustalenie stanu faktycznego nie wymaga złożonego postępowania dowodowego, a zgromadzony materiał, w szczególności dokumenty, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Forma ta ma szczególne znaczenie w postępowaniu podatkowym, gdzie często dominuje analiza dokumentów oraz danych przedstawionych przez stronę.[5]

W praktyce funkcjonowania administracji publicznej postępowanie gabinetowe stanowi najczęściej wykorzystywaną formę postępowania wyjaśniającego. Jej stosowaniu sprzyjają również przepisy szczególne, które przewidują obowiązek składania wniosków inicjujących postępowanie na określonych formularzach, jak ma to miejsce na przykład w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

W takich przypadkach przebieg postępowania polega przede wszystkim na weryfikacji prawdziwości danych zawartych w formularzu oraz ustaleniu, czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do uwzględnienia żądania strony.[6]

Postępowanie wyjaśniające nie zawsze jest prowadzone w formie rozprawy, gdyż stanowi ona w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym formę o charakterze wyjątkowym. Jak się wskazuje, „postępowanie wyjaśniające z zasady ma charakter gabinetowy – oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym brak jest skoncentrowanej fazy prowadzonej w obecności wszystkich stron, natomiast postępowanie przebiega od jednej czynności do kolejnej, często oddzielonych znacznym odstępem czasu”. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 89 oraz gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy nie wynika z przepisów szczególnych, do których odsyła k.p.a., postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone właśnie w tej formie.

Postępowanie gabinetowe znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, gdy konieczne jest przeprowadzenie dowodów ograniczających się do analizy dokumentów oraz ewentualnego uzyskania wyjaśnień od stron. Organ administracji publicznej posługuje się tą formą także wówczas, gdy w sprawie uczestniczy tylko jedna strona albo gdy występuje więcej stron, lecz ich interesy nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Ten sposób prowadzenia postępowania dowodowego wykorzystywany jest również wtedy, gdy zachodzi potrzeba pozyskania określonych środków dowodowych, takich jak treść dokumentów.

Postępowanie gabinetowe opiera się przede wszystkim na zasadzie pisemności, która w tym przypadku dominuje nad zasadą ustności. Jego przebieg cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż rozprawa, jednak nie oznacza to odstępstwa od ogólnych reguł postępowania dowodowego. W szczególności w pełni obowiązuje tu prawo strony do wypowiedzenia się, stanowiące element zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Oznacza to, że strona powinna mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia we wszystkich istotnych czynnościach procesowych, w tym być zawiadomiona o przeprowadzaniu dowodów z zeznań świadków, opinii biegłych czy oględzin, a także mieć możliwość zadawania pytań i przedstawiania własnego stanowiska.

Mimo że w postępowaniu gabinetowym obowiązują wszystkie zasady postępowania dowodowego, sposób ich realizacji bywa w pewnych aspektach uproszczony. W jego ramach mogą być przeprowadzane te same czynności dowodowe co podczas rozprawy, jednak nie dochodzi do koncentracji materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie. Poszczególne czynności są realizowane sukcesywnie, w miarę potrzeb wynikających z toku sprawy.

Postępowanie gabinetowe jest stosowane przede wszystkim wówczas, gdy ustalenie stanu faktycznego nie wymaga złożonego postępowania dowodowego, a zgromadzony materiał, w szczególności dokumenty, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Forma ta ma szczególne znaczenie w postępowaniu podatkowym, gdzie często dominuje analiza dokumentów oraz danych przedstawionych przez stronę.

W praktyce funkcjonowania administracji publicznej postępowanie gabinetowe stanowi najczęściej wykorzystywaną formę postępowania wyjaśniającego. Jej stosowaniu sprzyjają również przepisy szczególne, które przewidują obowiązek składania wniosków inicjujących postępowanie na określonych formularzach, jak ma to miejsce na przykład w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

W takich przypadkach przebieg postępowania polega przede wszystkim na weryfikacji prawdziwości danych zawartych w formularzu oraz ustaleniu, czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do uwzględnienia żądania strony.

Postępowanie gabinetowe, mimo swojego uproszczonego charakteru, nie może być utożsamiane z postępowaniem dowolnym czy pozbawionym rygorów prawnych. Organ administracji publicznej, prowadząc tego rodzaju postępowanie, jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że organ nie może ograniczyć się wyłącznie do biernej analizy przedstawionych dokumentów, lecz powinien – w razie potrzeby – podejmować czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego.

W szczególności istotne znaczenie ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nawet jeżeli postępowanie ma charakter gabinetowy, organ powinien dążyć do zebrania kompletnego i spójnego materiału dowodowego, który pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i odpowiadającego rzeczywistemu stanowi rzeczy. W praktyce oznacza to konieczność weryfikacji dokumentów, sprawdzenia ich autentyczności, a także – w razie powstania wątpliwości – podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających.

Istotnym elementem postępowania gabinetowego jest również zapewnienie stronie realnej możliwości obrony jej interesów. Choć forma ta nie zakłada bezpośredniego kontaktu wszystkich uczestników postępowania w jednym czasie i miejscu, organ powinien stworzyć warunki umożliwiające stronie aktywne uczestnictwo w postępowaniu. Realizacja tego obowiązku może przyjmować różne formy, takie jak umożliwienie składania pisemnych wyjaśnień, przedstawiania dowodów czy zapoznania się z aktami sprawy.

Warto podkreślić, że postępowanie gabinetowe nie wyklucza przeprowadzenia bardziej złożonych czynności dowodowych, jeżeli okażą się one niezbędne. W sytuacji, gdy pojawi się potrzeba przesłuchania świadków, zasięgnięcia opinii biegłego lub przeprowadzenia oględzin, organ może podjąć odpowiednie działania również w ramach tej formy postępowania. Jeżeli jednak zakres i charakter tych czynności wskazywałyby na potrzebę ich koncentracji, organ powinien rozważyć zmianę formy postępowania na rozprawę.

Elastyczność postępowania gabinetowego stanowi jedną z jego istotnych zalet, ponieważ umożliwia dostosowanie sposobu prowadzenia postępowania do specyfiki konkretnej sprawy. Organ administracji publicznej, dysponując odpowiednimi kompetencjami, może wybrać taką formę postępowania, która będzie najbardziej efektywna z punktu widzenia realizacji jego celów. Wybór ten nie może być jednak arbitralny – powinien być każdorazowo uzasadniony okolicznościami sprawy oraz uwzględniać interesy stron.

W praktyce administracyjnej postępowanie gabinetowe jest szczególnie przydatne w sprawach o charakterze powtarzalnym, schematycznym, w których stan faktyczny jest stosunkowo prosty do ustalenia, a materiał dowodowy nie budzi większych wątpliwości. Dotyczy to zwłaszcza spraw podatkowych, ewidencyjnych czy rejestrowych, gdzie podstawą rozstrzygnięcia są przede wszystkim dokumenty i dane przekazywane przez stronę.

Nie oznacza to jednak, że postępowanie gabinetowe zawsze gwarantuje szybkość i sprawność działania organu. W niektórych przypadkach nadmierne rozciągnięcie w czasie kolejnych czynności procesowych może prowadzić do przewlekłości postępowania. Brak koncentracji materiału dowodowego powoduje, że poszczególne czynności są wykonywane w różnych momentach, co może utrudniać zachowanie spójności i ciągłości procesu dowodowego.

Z tego względu organ administracji publicznej powinien dążyć do takiego organizowania postępowania gabinetowego, aby minimalizować ryzyko jego przewlekłości. Wymaga to odpowiedniego planowania czynności procesowych, terminowego podejmowania decyzji oraz sprawnej komunikacji ze stronami. Tylko wówczas możliwe jest osiągnięcie celu, jakim jest szybkie i prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Postępowanie gabinetowe stanowi podstawową i najczęściej stosowaną formę postępowania wyjaśniającego w administracji publicznej. Jego zastosowanie jest uzasadnione w sytuacjach, w których charakter sprawy nie wymaga przeprowadzenia rozprawy. Mimo uproszczonej formy, postępowanie to podlega wszystkim zasadom postępowania administracyjnego i musi zapewniać stronie pełną ochronę jej praw. Właściwe wykorzystanie tej formy postępowania pozwala na efektywne i zgodne z prawem działanie organów administracji publicznej.

[1] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska –op. cit., s. 94.

[2] Por. J. Borkowski – „Postępowanie administracyjne- zarys sytemu”, Warszawa 1976r, s. 48.

[3] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 169.

[4] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 206.

[5] W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 96.

[6] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 96.

Obligatoryjność przeprowadzenia rozprawy

5/5 - (1 vote)

Analizując przesłanki przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać łącznie treść §1 i §2 art. 89, ponieważ wskazane w nich przesłanki nie wykluczają się wzajemnie i mogą występować jednocześnie. Zgodnie z art. 89 organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy w określonych sytuacjach.[1]

Po pierwsze, gdy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania.[2] Przesłanka ta opiera się na kryterium o charakterze nieostrym, wymagającym każdorazowej oceny przez organ. W praktyce oznacza to konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie rozprawa przyniesie wymierne korzyści organizacyjne, umożliwiające szybsze lub sprawniejsze rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Skuteczność takiego rozwiązania zależy od trafności prognozy dokonanej przez organ w danych okolicznościach. Przy dokonywaniu tej oceny organ powinien uwzględnić różnorodne czynniki, w tym także koszty związane z przeprowadzeniem rozprawy. Istotnym elementem sprzyjającym przyspieszeniu postępowania jest koncentracja w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników, którzy dokonują czynności procesowych, takich jak składanie wyjaśnień. Jeżeli jednak organ uzna, że rozprawa nie przyczyni się ani do przyspieszenia, ani do uproszczenia postępowania, obowiązek jej przeprowadzenia co do zasady nie powstaje.[3] Ocena, czy charakter i okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tej formy postępowania, należy do organu prowadzącego sprawę. W. Dawidowicz wskazuje, że w takim przypadku korzystanie z kompetencji do przeprowadzenia rozprawy ma charakter fakultatywny.[4]

Po drugie, gdy przeprowadzenie rozprawy zapewni osiągnięcie celu wychowawczego.[5] Wprowadzenie tej przesłanki jako podstawy obowiązku przeprowadzenia rozprawy budzi jednak wątpliwości. B. Adamiak podkreśla, że o realizacji celu wychowawczego można byłoby mówić przede wszystkim w sytuacjach, w których organ administracji publicznej orzeka o sankcji za delikt administracyjny albo o cofnięciu uprawnień w związku z ich niewłaściwym wykonywaniem przez jednostkę. Trudno natomiast uznać, że postępowanie administracyjne pełni funkcję prewencji ogólnej wobec społeczeństwa, gdyż nie opiera się ono na zasadzie jawności w takim zakresie, jak postępowanie sądowe. Rozprawa administracyjna, jako forma postępowania administracyjnego, musi zachowywać jego podstawowe cechy, w tym ograniczoną jawność. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie są podejmowane w warunkach jawności wobec osób postronnych, dlatego rozprawa administracyjna nie może stanowić wyjątku w tym zakresie. Zdaniem W. Dawidowicz zamknięty charakter rozprawy administracyjnej wyklucza przypisywanie jej funkcji wychowawczej w znaczeniu właściwym dla rozprawy karnej.[6] Wprowadzenie tej przesłanki jest możliwe jedynie przy traktowaniu postępowania administracyjnego w oderwaniu od jego rzeczywistej funkcji w systemie stosowania prawa administracyjnego. Skoro zasadniczym celem tego postępowania jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki, a nie reakcja na naruszenie prawa, trudno mówić o jego funkcji wychowawczej, a tym samym o wychowawczym celu rozprawy.[7]

Przesłanki wskazane w dwóch powyższych punktach mogą występować łącznie, przy czym obowiązek przeprowadzenia rozprawy powstaje już w przypadku spełnienia jednej z nich. Zastosowanie przepisu powinno prowadzić do realnych efektów, co oznacza, że nie chodzi o minimalne przyspieszenie postępowania, lecz o istotne usprawnienie jego przebiegu. Podjęcie decyzji o przeprowadzeniu rozprawy wymaga uprzedniej analizy sprawy, zakresu postępowania dowodowego, znaczenia rozstrzygnięcia dla innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, a także przewidywanego terminu wydania decyzji.[8]

Po trzecie, gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika wprost z przepisu prawa. W takim przypadku rozprawa musi zostać przeprowadzona zawsze, niezależnie od oceny jej wpływu na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. O obowiązku tym przesądza użycie w przepisie spójnika „albo”, które wskazuje na jego samodzielny charakter. W sytuacji, gdy przepis szczególny nakłada obowiązek przeprowadzenia rozprawy, nie ma potrzeby badania innych przesłanek określonych w §1 i §2, ponieważ obowiązek ten istnieje niezależnie od nich. Jego niewykonanie skutkuje wadliwością postępowania. W takich przypadkach organ nie dokonuje oceny celowości przeprowadzenia rozprawy, lecz jest do niej zobowiązany. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 03.12.1981 r. (SA/Ka 159/81) stwierdził, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy, mimo wyraźnego wymogu ustawowego, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż eliminuje jeden z podstawowych warunków umożliwiających organowi obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Podobne stanowisko zajęto w wyroku z 02.03.1983 r. (SA/Kr 1179/82), wskazując, że organ nie jest uprawniony do odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisu szczególnego, a jego naruszenie może prowadzić do uchylenia decyzji.[9] [10]

Przykładami przepisów szczególnych przewidujących obowiązek przeprowadzenia rozprawy są m.in. art. 37 ustawy – Prawo wodne z 24.10.1974 r. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które uzależniają wydanie rozstrzygnięcia od uprzedniego przeprowadzenia rozprawy. H. Poleszak wskazuje, że mimo iż przepisy te zawarte są w aktach prawa materialnego, mają charakter procesowy. W związku z tym ich naruszenie powinno być oceniane odmiennie niż naruszenie norm materialnoprawnych. Z kolei W. Dawidowicz uznaje, że art. 89 §1 odsyła do przepisów prawa materialnego, co oznacza, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy ma charakter materialny, choć realizowany jest według reguł postępowania administracyjnego. [11] Odmienne stanowisko prezentuje E. Iserzon, który uznaje, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganej rozprawy oznacza brak podstawy prawnej decyzji, a więc stanowi poważne naruszenie prawa.[12] Pogląd ten poddaje krytyce H. Poleszak, wskazując, że rozprawa jest jedynie jedną z form postępowania wyjaśniającego, a jej brak powinien być oceniany analogicznie do innych uchybień procesowych dotyczących gromadzenia materiału dowodowego.[13] W konsekwencji naruszenie to nie zawsze powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz raczej do jej uchylenia, o ile miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor podkreśla również, że nie każda wada postępowania skutkuje pozbawieniem decyzji podstawy prawnej.[14] [15] B. Adamiak zauważa ponadto, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikający z przepisów szczególnych odnosi się do postępowania zwykłego i nie obejmuje postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.[16] Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05.05.1992 r. (IV SA 111/92), wskazując, że rozprawa nie jest obligatoryjna w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie z tego powodu, że sprawa dotyczy wywłaszczenia.[17]

Po czwarte, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron.[18] Sytuacja taka występuje wówczas, gdy w postępowaniu uczestniczy kilka podmiotów posiadających interes prawny, a ich interesy są sprzeczne lub co najmniej kolidujące. [19] Przesłanka ta pojawia się szczególnie wtedy, gdy uwzględnienie żądania jednej strony prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia uprawnień innych podmiotów, które w związku z tym również stają się stronami postępowania. W takich przypadkach możliwe jest osiągnięcie porozumienia poprzez zawarcie ugody. Istnieje wyraźny związek funkcjonalny między instytucją rozprawy a ugodą, ponieważ zawarcie ugody wymaga jednoczesnej obecności stron reprezentujących przeciwstawne interesy. Osiągnięcie tego celu zapewnia właśnie przeprowadzenie rozprawy.[20] Jeżeli w sprawie występują co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.11.1981 r. (SA/Kr 173/81), wskazując, że w przypadku rozbieżności stanowisk stron co do wartości przedmiotu opodatkowania organ powinien przeprowadzić rozprawę w celu ustalenia stanu faktycznego.[21]

Po piąte, gdy przeprowadzenie rozprawy jest konieczne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. Przesłanka ta zachodzi w sytuacjach, gdy dla ustalenia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie bardziej złożonego postępowania dowodowego, obejmującego na przykład przesłuchanie wielu świadków lub zasięgnięcie opinii kilku biegłych. W takich przypadkach zasadne jest skoncentrowanie materiału dowodowego w jednej formie, co umożliwia rozprawa. Szczególne znaczenie ma możliwość konfrontacji dowodów, zwłaszcza w sytuacji rozbieżnych opinii biegłych lub sprzecznych zeznań świadków, co pozwala organowi na dokonanie ich prawidłowej oceny.[22]

W kontekście art. 89 §2 pojawiają się wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy przesłanki związane z uzgodnieniem interesów stron oraz wyjaśnieniem sprawy przy udziale określonych środków dowodowych muszą występować łącznie, czy też każda z nich samodzielnie uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy. [23] Literalna wykładnia, oparta na użyciu spójnika „oraz”, mogłaby sugerować konieczność ich łącznego wystąpienia. Uwzględniając jednak także przesłankę oględzin, należałoby przyjąć, że rozprawa powinna być przeprowadzona, gdy jednocześnie istnieje potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz przeprowadzenia określonych dowodów. Taka interpretacja prowadziłaby jednak do zawężenia zakresu stosowania przepisu.[24] [25] [26]

Odmienne stanowisko prezentuje W. Dawidowicz, który proponuje interpretację funkcjonalną, traktując spójnik „oraz” jako równoważny wyrażeniu „a także”. W konsekwencji każda z przesłanek – zarówno potrzeba uzgodnienia interesów stron, jak i potrzeba przeprowadzenia dowodów z udziałem świadków, biegłych lub oględzin – może samodzielnie uzasadniać obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Taka wykładnia umożliwia szersze stosowanie tej instytucji. Autor podkreśla, że nie można z góry zakładać, iż jedna opinia biegłego lub jedno zeznanie świadka wystarczy do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ strony mogą zgłaszać dalsze wnioski dowodowe, co uzasadnia przeprowadzenie rozprawy. Pogląd ten znajduje aprobatę B. Adamiak, która – odwołując się do wykładni celowościowej – opowiada się za szerszym rozumieniem omawianych przesłanek. [27] [28]

W sytuacji konieczności uzgodnienia interesów stron celem rozprawy jest stworzenie warunków do ich bezpośredniej konfrontacji, co umożliwia organowi właściwe wyważenie ich słusznych interesów. Natomiast w odniesieniu do przesłanek dowodowych przeprowadzenie rozprawy uzasadnia charakter środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej dokonuje oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy, z wyjątkiem sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa. Nieprzeprowadzenie rozprawy wskutek błędnej oceny tych przesłanek stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.[29][30][31]

[1] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra, 1999r, s. 96.

[2] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[3] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, W. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 95.

[4] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 164.

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[6] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 165.

[7] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[8] Wyrok NSA z 03. 12. 1981r, (SA/Ka 159/81).

[9] Wyrok NSA z 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82).

[10] Por. H. Poleszak – glosa do wyroku NSA z dnia 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82) OSPiKA, 1984r, Nr 7-8 poz. 140, s. 338.

[11] Por. W. Dawidowicz – „Zarys postępowania administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 107.

[12] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[13] H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[14] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[15] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[16] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 401.

[17] Wyrok NSA z 05.05.1992r, IV SA 111/92, ONSA 1994r, Nr 1, poz. 4.

[18] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 339.

[19] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 340.

[20] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 163.

[21] Wyrok NSA z dnia 10.11.1981r, (SA/Kr 173/81), ONSA, Nr 2, 1981r, poz. 111.

[22] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

[23] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[24] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184 i 185.

[25] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r, s. 97.

[26] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 185.

[27] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[28] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[29] W. Dawidowicz – op. cit., s. 105 i 106.

[30] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 106.

[31] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.