Prace z administracji – prace dyplomowe z administracji – Prace z administracji i samorządu terytorialnego: prace dyplomowe, teksty źródłowe, opracowania, akty prawne

Skutki uchybień w postępowaniu dowodowym

5/5 - (1 vote)

Celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie było oparte na faktach udowodnionych i aby właściwe normy prawne zostały zastosowane do stanu faktycznego, odpowiadającego stanowi rzeczywistemu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie można wydać prawidłowej decyzji bez dokładnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawia fundamentalną zasadę całego postępowania wyjaśniającego, która stanowi, że w toku postępowania organy administracji mają podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

„Analiza orzeczeń NSA prowadzi do wniosku, że do najczęściej popełnianych przez organy administracji uchybień, należy naruszanie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające.”[1]

Uchybienia w postępowaniu dowodowym, szczególnie dotyczące zapewnienia w nim udziału stron, należą do częstych wad postępowania przed organami administracji publicznej. Uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, najczęściej dotyczą realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym prawa strony do wypowiedzenia się, a także innych zasad postępowania dowodowego, co prowadzi do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uchybienia te należą do częstych wad postępowania administracyjnego w praktyce i stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienia w postępowaniu dowodowym oznaczają naruszenie konkretnych norm proceduralnych.[2]

W przypadku uchybień w postępowaniu dowodowym występują dwie sankcje: – sankcja wznowienia postępowania administracyjnego z możliwością uchylenia decyzji administracyjnej; – sankcja uchylenia decyzji jako nielegalnej przez NSA.[3]

Jeżeli uchybienie jest naruszeniem prawa, które stanowi podstawę do wznowienia postępowania, lub jest to inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, to NSA uchyla decyzję wydaną w wyniku takiego nieprawidłowego postępowania dowodowego.

Organy administracji publicznej, zobowiązane są do rozpatrywania spraw w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. NSA w wyroku z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, orzekł „niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozpatrzenia sprawy stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207§2 pkt. 3 k.p.a.”[4] Sąd administracyjny uchyla jako nielegalne decyzje, jeżeli zachodzą przyczyny, które uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego np. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich naruszeń należy m.in. niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy wskutek niewłaściwego (np. niepełnego) przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdarzają się poważne braki w zakresie postępowania dowodowego, przypadki że strona, która nie została powiadomiona o przeprowadzeniu postępowania dowodowego domaga się ochrony swoich praw w postępowaniu odwoławczym lub we wniosku o wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania to instytucja proceduralna, której celem jest stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i podjęcie ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. Istnienie instytucji wznowienia postępowania jest konieczne do rozwiązania sytuacji, w której po wydaniu decyzji ostatecznej ujawnia się wadliwość postępowania wyjaśniającego, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia sprawy lub gdy później zaszły okoliczności, które pozbawiły znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli zaistnieją powyższe okoliczności, decyzje, które rozstrzygają określoną sprawę są wadliwe. Decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie pewnych faktów lub ze względu na naruszenie obowiązujących norm prawnych postępowania administracyjnego.

W przypadku uchybień w postępowaniu wyjaśniającym następuje wznowienie postępowania gdy: – dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art.154§1 pkt 1), – wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145§2 pkt 5). W oparciu o art. 145§1 pkt 1 postępowanie zostaje wznowione gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki: a) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w określonej sprawie, wykorzystano fałszywe dowody. Dotyczy to zarówno dowodów wymienionych w k.p.a. i dowodów nienazwanych.[5]

Fałszem dowodu może być przyjęcie fałszywych zeznań świadków, fałszywej opinii biegłego, posłużenie się podrobionym dokumentem, b) sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.[6] K.p.a. dopuszcza dwa wyjątki od tej przesłanki, – po pierwsze, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne z powodu wyższych racji, tj. jeżeli przyczyni się to do uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub zapobiegnięcia poważnej szkodzie dla interesu społecznego, wtedy postępowanie może zostać wznowione przed stwierdzeniem fałszu dowodu przez sąd lub inny organ (art. 145§2).

NSA w wyroku z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81 orzekł „Organ administracji może na podstawie art. 145§2 wznowić postępowanie z przyczyn określonych w art. 145§1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem przez sąd lub inny organ sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, jednak tylko w okolicznościach wskazanych w przepisie. Wznowienie postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej z powyższych przyczyn bez wyjaśnienia, na czym polega sfałszowanie dowodów, na których oparto poprzednią decyzję, i w okolicznościach nie odpowiadających hipotezie art. 145§2, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku takiego postępowania”,[7] – drugi wyjątek wprowadza art. 145§3, postępowanie może zostać wznowione gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może zostać wszczęte na skutek czasu lub innych przyczyn prawnie określonych, c) fałszywy dowód stanowił podstawę, na której ustalono okoliczności faktyczne, istotne w danej sprawie. Chodzi tu o fakty, które dotyczą bezpośrednio określonej sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot postępowania i mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.[8] Uchybienie decyzji z powodu fałszu dowodu jest ograniczone czasowo. W tym przypadku można wznowić postępowanie tylko w okresie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146§1).

Na podstawie art. 145§1 pkt 5 postępowanie zostaje wznowione gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: a) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, to zarówno okoliczności i dowody nowo odkryte oraz te, które zostały zgłoszone przez stronę po raz pierwszy.[9] Istotne dla sprawy okoliczności lub dowody to te, które dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, czyli wpływają na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. NSA w wyroku z dnia 25.06.1985r. I SA 198/85, orzekł „Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145§1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.”[10], b) okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi przepis muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji. K.p.a. nie przejął z r.p.a. zakazu uwzględniania nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym, do momentu wydania decyzji ostatecznej w danej sprawie, można powoływać się na wszystkie okoliczności faktyczne i przedstawiać dowody. Okoliczności faktyczne, które powstały po wydaniu decyzji ostatecznej nie będą podstawą wszczęcia postępowania w nowej sprawie, c) nowe fakty i dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję. Ta przesłanka wiąże się z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą swobodnej oceny dowodów, w szczególności z art. 80 „organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona”. „Organ jest związany oceną materiału dowodowego, a rozszerzenie podstawy tej oceny przez ujawnienie nowych okoliczności i dowodów może nastąpić we wznowionym postępowaniu. (…) zmiana oceny materiału dowodowego już zebranego w sprawie bez jego rozszerzenia nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania”.[11]

Przyczyną wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145§1 pkt 5 mogą stanowić tylko okoliczności lub dowody, które istniały w momencie wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nie ma znaczenia fakt, czy przyczyny tego stanu rzeczy były zawinione przez stronę, czy nie. Istotne znaczenie ma fakt, czy nowa okoliczność mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.[12] W oparciu o ten przepis, przyczyną wznowienia postępowania nie może być nowa wykładnia przepisów. NSA w wyroku z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, orzekł „Nowa wykładnia przepisów prawnych, dokonana w wytycznych naczelnego organu administracji państwowej, nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, nie jest bowiem ani nowym dowodem, ani nowym faktem w rozumieniu art. 145§1 pkt 5 k.p.a.”[13] W wyroku z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95, NSA orzekł „wykładnia przepisu prawa materialnego, dokonanego przez Sąd Najwyższy nie jest ani nową okolicznością, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego”.[14] Na podstawie art. 145§1 pkt 5 wznowienie postępowania może nastąpić w okresie 5 lat od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji (art. 146§1).

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. O wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149§1), odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (art. 149§3).

Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Celem tego postępowania zgodnie z art. 149§2, jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania, a w razie wyniku pozytywnego tych czynności, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, która jest przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. K.p.a. nie reguluje kwestii dotyczącej reguł, w oparciu o które organ ma przeprowadzić postępowanie rozpoznawcze. W. Dawidowicz uważa, że „Sprawa wznowienia stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą inną indywidualną sprawę”.[15] Zgodnie z tym poglądem, postępowanie powinno zostać przeprowadzone w oparciu o przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Zdaniem B. Adamiak „Brak uregulowania tej kwestii w rozdziale 12 działu II k.p.a. (…) nasuwa (…) wiele wątpliwości, przede wszystkim dotyczących granic postępowania wyjaśniającego.”[16]

Celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano decyzję ostateczną. W związku z tym, granice postępowania wyjaśniającego wyznacza tożsamość sprawy administracyjnej.[17] Uwzględniając uregulowanie dotyczące podstaw wznowienia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej.

W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której (art. 151§1): – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1. K.p.a. wylicza podstawy wznowienia postępowania wyczerpująco i wykroczenia poza nie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Decyzje, które zostały wydane we wznowionym postępowaniu są decyzjami wydanymi w I instancji i przysługuje od nich odwołanie.

Przepis art. 145§1 zawiera wyczerpujący (enumeratywny) katalog przyczyn wznowienia postępowania. Oznacza to, że postępowanie nie może zostać wznowione z żadnych innych przyczyn niż wymienionych w tym przepisie.

NSA przyjął, że niewyjaśnienie lub niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje, które zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obarczonego takimi wadami, są uchylane przez NSA w oparciu o art. 207§2 pkt. 3 k.p.a., jeżeli wniesiono skargę do tego sądu. NSA w wyroku z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87 orzekł „Niewyjaśnienie w postępowaniu podatkowym, jaki był zakres oraz charakter wykonanych przez skarżącego usług blacharskich i lakierniczych w ramach działalności w zakresie mechaniki pojazdowej, a nadto nie umożliwienie mu ustosunkowania się do zebranych materiałów i dowodów oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień stanowiło naruszenie art. 7, 10§1, 77§1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych decyzji.”[18] W wyroku z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, NSA orzekł „Brak ustalenia w opinii biegłego, dokonującego szacunku przedmiotu wywłaszczenia, jak kształtują się w cywilno-prawnym obrocie ceny nieruchomości na danym terenie w dacie wydania decyzji, jest uchybieniem stanowiącym istotne naruszenie art. 7, 10§1, 75, 77§1 i 81 k.p.a.”[19]

Naruszenie art. 77§1, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, powoduje niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy lub nie zebranie w ogóle materiału dowodowego, który jest niezbędny dla podjęcia decyzji.[20]

Przykładem niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy jest niewyjaśnienie, czy lokal przyznany jako pomieszczenie zastępcze nadaje się do zamieszkania (wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82).[21] Pominięcie zebrania materiału dowodowego stanowi następująca sytuacja, – w sprawie dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na podział gospodarstwa rolnego, organy administracji nie zebrały dowodów uzasadniających uznanie, czy utworzone w wyniku podziału gospodarstwo rolne będzie zdolne do towarowej produkcji rolnej (wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81).[22]

„Niektóre wyroki NSA świadczą (…) o tym, że poszczególne składy orzekające uznają, że sama obraza przepisu art. 77§1 stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy.”[23] Naruszenie przepisu art. 77§1 może skutkować zniekształceniem procesu, w którym następuje podjęcie decyzji. Zniekształcenie to polega na tym, że organy administracji najpierw wydają decyzje administracyjne, a dowody które mają uzasadnić trafność rozstrzygnięcia przyjętego w sprawie, gromadzą później, gdy decyzja zostaje zaskarżona do NSA.[24] Uchybienie przepisu art. 77§1 zawsze prowadzi do naruszenia art. 107§3, ponieważ organ administracji nie może w sposób prawidłowy sporządzić uzasadnienia faktycznego decyzji, jeżeli nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.[25] Uchybienia art. 77§1 prowadzi również do naruszenia art. 7, dotyczy to przede wszystkim tej części przepisu art. 7, która ustanawia zasadę prawdy obiektywnej.

Konsekwencją nie wywiązania się przez organ administracji z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jest naruszenie przepisu art. 80, który zawiera nakaz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można oceniać materiału dowodowego jeżeli materiał ten, nie został zebrany i rozpatrzony.

Przykładem naruszenia art. 77§1 i art. 80 co prowadzi do naruszenia art. 107§3 jest zaniedbanie organu administracji, dotyczące nieustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych, którzy zostali powołani w sprawie oraz zaniechanie skonfrontowania rozbieżności, które pojawiły się w toku postępowania wyjaśniającego. Uchybienie to spowodowało, że organ administracji nie wyjaśnił w uzasadnieniu faktycznym wątpliwości, które dotyczyły opinii przedstawionych przez biegłych.[26] NSA orzekł, że stanowi to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie i uchylił decyzję organu administracji na podstawie art. 207§2 pkt. 3 k.p.a.

Naruszeniem przepisu art. 75 jest posłużenie się dowodem, który jest sprzeczny z prawem. Przepis art. 75§1 stanowi „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem”.

Każde uchybienie przepisu art. 81 stanowi jednoczesne naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 10§1). Przed wydaniem decyzji, organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.

„Nieprawidłowości w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy mają miejsce najczęściej wówczas, gdy organ administracji wydaje decyzję na zasadzie uznania administracyjnego (…), uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania całego materiału dowodowego oraz podjęcia rozstrzygnięcia o treści przekonującej zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym.”[27] W przypadku gdy organy administracji podejmują decyzję o charakterze uznaniowym, ważną rolę odgrywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Decyzja o charakterze uznaniowym powinna być wydana po dokonaniu wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku i uwzględnieniu obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia.[28]

K.p.a. zawiera następujące przepisy, regulujące postępowanie administracyjne, w zbiegu z którymi naruszenie przepisu 77§1 powoływane jest przez poszczególne składy orzekające NSA, jako podstawa uchylenia decyzji administracyjnych, to art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 61§4, 75, 76§1, 78, 79, 80, 81i 107§3.

Obok uchybienia art. 77§1, najczęściej dochodzi do naruszenia następujących przepisów dotyczących postępowania dowodowego – art. 7, art. 10§1, art. 80 i art. 107§3.

„(…), jedno uchybienie organu administracji polegające na nie zebraniu w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego występującego w sprawie, w wyniku przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji k.p.a., pociąga za sobą skutek w postaci naruszenia co najmniej czterech przepisów zawartych w kodeksie. Stanowi ono uchybienie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7. Narusza przepisy – art. 77§1 i art. 80. W konsekwencji narusza także przepis art. 107§3.”[29]

Niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest najczęstszą przyczyną uchylania przez NSA zaskarżonej decyzji.

„Analiza orzeczeń NSA skłania do wniosku, że naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające (a przede wszystkim art. 77§1, 80 i 81), stanowi najczęściej występującą kategorię uchybień, jakich dopuszczają się organy prowadząc postępowanie.[30]

[1] W. Chróścielewski – „Niektóre zagadnienia postępowania wyjaśniającego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: Rola kodeksu postępowania administracyjnego w doskonaleniu administracji państwowej. Materiały konferencji z okazji 25-lecia k.p.a.”, Warszawa 1986r., s. 108.

[2] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 122.

[3] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – op. cit., s. 122.

[4] Wyrok NSA z dnia 12.10.1987r., IV SA 334/87, GAP, 1988r., Nr 4, s. 45.

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r., s. 277.

[6] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 277.

[7] Wyrok NSA z dnia 05.01.1982r., II SA 911/81; ONSA 1982, z.1, poz. 4.

[8] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 277.

[9] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 282.

[10] Wyrok NSA z dnia 25.06.1985r., I SA 198/85, ONSA 1985, z. 1, poz. 35.

[11] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 283.

[12] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r., s. 143.

[13] Wyrok NSA z dnia 07.09.1982r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982, z. 2, poz. 83.

[14] Wyrok NSA z dnia 13.02.1996r., SA/Lu 874/95.

[15] W. Dawidowicz – „Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu.” s. 234.

[16] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 288.

[17] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 288.

[18] Wyrok NSA z dnia 07.07.1987r., III SA 239/87, OSP, 1989r., Nr 1, poz. 27.

[19] Wyrok NSA z dnia 02.12.1986r., IV SA 721/86, OSPiKA 1988r., Nr 7-8, poz. 163.

[20] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 108 i n.

[21] Wyrok NSA z dnia 26.03.1982r., SA/Wr 61/82, ONSA 1982r., Nr 1, poz. 31.

[22] Wyrok NSA z dnia 11.06.1981r., SA 503/81, ONSA 1981r., Nr 1, poz. 54.

[23] W. Chróścielewski – op. cit., s. 110.

[24] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 110.

[25] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 112.

[26] Por. Z. Kmieciak, J.P. Tarno – „Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ( w świetle orzecznictwa NSA )”, Warszawa 1988r., s. 78.

[27] Z. Kmieciak, J. P. Tarno – op. cit., s. 79.

[28] Por. W. Chróścielewski – op. cit., s. 111.

[29] W. Chróścielewski – op. cit., s. 113.

[30] Z. Kmieciak, J.P. Tarno – op. cit., s. 78.

Postępowanie gabinetowe

5/5 - (1 vote)

Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 89 oraz gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy nie wynika z przepisów szczególnych, do których odsyła k.p.a., postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone właśnie w tej formie.[2]

Postępowanie gabinetowe znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, gdy konieczne jest przeprowadzenie dowodów ograniczających się do analizy dokumentów oraz ewentualnego uzyskania wyjaśnień od stron. Organ administracji publicznej posługuje się tą formą także wówczas, gdy w sprawie uczestniczy tylko jedna strona albo gdy występuje więcej stron, lecz ich interesy nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Ten sposób prowadzenia postępowania dowodowego wykorzystywany jest również wtedy, gdy zachodzi potrzeba pozyskania określonych środków dowodowych, takich jak treść dokumentów.[3]

Postępowanie gabinetowe opiera się przede wszystkim na zasadzie pisemności, która w tym przypadku dominuje nad zasadą ustności. Jego przebieg cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż rozprawa, jednak nie oznacza to odstępstwa od ogólnych reguł postępowania dowodowego. W szczególności w pełni obowiązuje tu prawo strony do wypowiedzenia się, stanowiące element zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Oznacza to, że strona powinna mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia we wszystkich istotnych czynnościach procesowych, w tym być zawiadomiona o przeprowadzaniu dowodów z zeznań świadków, opinii biegłych czy oględzin, a także mieć możliwość zadawania pytań i przedstawiania własnego stanowiska.[4]

Mimo że w postępowaniu gabinetowym obowiązują wszystkie zasady postępowania dowodowego, sposób ich realizacji bywa w pewnych aspektach uproszczony. W jego ramach mogą być przeprowadzane te same czynności dowodowe co podczas rozprawy, jednak nie dochodzi do koncentracji materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie. Poszczególne czynności są realizowane sukcesywnie, w miarę potrzeb wynikających z toku sprawy.

Postępowanie gabinetowe jest stosowane przede wszystkim wówczas, gdy ustalenie stanu faktycznego nie wymaga złożonego postępowania dowodowego, a zgromadzony materiał, w szczególności dokumenty, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Forma ta ma szczególne znaczenie w postępowaniu podatkowym, gdzie często dominuje analiza dokumentów oraz danych przedstawionych przez stronę.[5]

W praktyce funkcjonowania administracji publicznej postępowanie gabinetowe stanowi najczęściej wykorzystywaną formę postępowania wyjaśniającego. Jej stosowaniu sprzyjają również przepisy szczególne, które przewidują obowiązek składania wniosków inicjujących postępowanie na określonych formularzach, jak ma to miejsce na przykład w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

W takich przypadkach przebieg postępowania polega przede wszystkim na weryfikacji prawdziwości danych zawartych w formularzu oraz ustaleniu, czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do uwzględnienia żądania strony.[6]

Postępowanie wyjaśniające nie zawsze jest prowadzone w formie rozprawy, gdyż stanowi ona w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym formę o charakterze wyjątkowym. Jak się wskazuje, „postępowanie wyjaśniające z zasady ma charakter gabinetowy – oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym brak jest skoncentrowanej fazy prowadzonej w obecności wszystkich stron, natomiast postępowanie przebiega od jednej czynności do kolejnej, często oddzielonych znacznym odstępem czasu”. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 89 oraz gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy nie wynika z przepisów szczególnych, do których odsyła k.p.a., postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone właśnie w tej formie.

Postępowanie gabinetowe, mimo swojego uproszczonego charakteru, nie może być utożsamiane z postępowaniem dowolnym czy pozbawionym rygorów prawnych. Organ administracji publicznej, prowadząc tego rodzaju postępowanie, jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że organ nie może ograniczyć się wyłącznie do biernej analizy przedstawionych dokumentów, lecz powinien – w razie potrzeby – podejmować czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego.

W szczególności istotne znaczenie ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nawet jeżeli postępowanie ma charakter gabinetowy, organ powinien dążyć do zebrania kompletnego i spójnego materiału dowodowego, który pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i odpowiadającego rzeczywistemu stanowi rzeczy. W praktyce oznacza to konieczność weryfikacji dokumentów, sprawdzenia ich autentyczności, a także – w razie powstania wątpliwości – podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających.

Istotnym elementem postępowania gabinetowego jest również zapewnienie stronie realnej możliwości obrony jej interesów. Choć forma ta nie zakłada bezpośredniego kontaktu wszystkich uczestników postępowania w jednym czasie i miejscu, organ powinien stworzyć warunki umożliwiające stronie aktywne uczestnictwo w postępowaniu. Realizacja tego obowiązku może przyjmować różne formy, takie jak umożliwienie składania pisemnych wyjaśnień, przedstawiania dowodów czy zapoznania się z aktami sprawy.

Warto podkreślić, że postępowanie gabinetowe nie wyklucza przeprowadzenia bardziej złożonych czynności dowodowych, jeżeli okażą się one niezbędne. W sytuacji, gdy pojawi się potrzeba przesłuchania świadków, zasięgnięcia opinii biegłego lub przeprowadzenia oględzin, organ może podjąć odpowiednie działania również w ramach tej formy postępowania. Jeżeli jednak zakres i charakter tych czynności wskazywałyby na potrzebę ich koncentracji, organ powinien rozważyć zmianę formy postępowania na rozprawę.

Elastyczność postępowania gabinetowego stanowi jedną z jego istotnych zalet, ponieważ umożliwia dostosowanie sposobu prowadzenia postępowania do specyfiki konkretnej sprawy. Organ administracji publicznej, dysponując odpowiednimi kompetencjami, może wybrać taką formę postępowania, która będzie najbardziej efektywna z punktu widzenia realizacji jego celów. Wybór ten nie może być jednak arbitralny – powinien być każdorazowo uzasadniony okolicznościami sprawy oraz uwzględniać interesy stron.

W praktyce administracyjnej postępowanie gabinetowe jest szczególnie przydatne w sprawach o charakterze powtarzalnym, schematycznym, w których stan faktyczny jest stosunkowo prosty do ustalenia, a materiał dowodowy nie budzi większych wątpliwości. Dotyczy to zwłaszcza spraw podatkowych, ewidencyjnych czy rejestrowych, gdzie podstawą rozstrzygnięcia są przede wszystkim dokumenty i dane przekazywane przez stronę.

Nie oznacza to jednak, że postępowanie gabinetowe zawsze gwarantuje szybkość i sprawność działania organu. W niektórych przypadkach nadmierne rozciągnięcie w czasie kolejnych czynności procesowych może prowadzić do przewlekłości postępowania. Brak koncentracji materiału dowodowego powoduje, że poszczególne czynności są wykonywane w różnych momentach, co może utrudniać zachowanie spójności i ciągłości procesu dowodowego.

Z tego względu organ administracji publicznej powinien dążyć do takiego organizowania postępowania gabinetowego, aby minimalizować ryzyko jego przewlekłości. Wymaga to odpowiedniego planowania czynności procesowych, terminowego podejmowania decyzji oraz sprawnej komunikacji ze stronami. Tylko wówczas możliwe jest osiągnięcie celu, jakim jest szybkie i prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Postępowanie gabinetowe stanowi podstawową i najczęściej stosowaną formę postępowania wyjaśniającego w administracji publicznej. Jego zastosowanie jest uzasadnione w sytuacjach, w których charakter sprawy nie wymaga przeprowadzenia rozprawy. Mimo uproszczonej formy, postępowanie to podlega wszystkim zasadom postępowania administracyjnego i musi zapewniać stronie pełną ochronę jej praw. Właściwe wykorzystanie tej formy postępowania pozwala na efektywne i zgodne z prawem działanie organów administracji publicznej.

[1] M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska –op. cit., s. 94.

[2] Por. J. Borkowski – „Postępowanie administracyjne- zarys sytemu”, Warszawa 1976r, s. 48.

[3] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 169.

[4] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 206.

[5] W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 96.

[6] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 96.

Obligatoryjność przeprowadzenia rozprawy

5/5 - (1 vote)

Analizując przesłanki przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać łącznie treść §1 i §2 art. 89, ponieważ wskazane w nich przesłanki nie wykluczają się wzajemnie i mogą występować jednocześnie. Zgodnie z art. 89 organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy w określonych sytuacjach.[1]

Po pierwsze, gdy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania.[2] Przesłanka ta opiera się na kryterium o charakterze nieostrym, wymagającym każdorazowej oceny przez organ. W praktyce oznacza to konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie rozprawa przyniesie wymierne korzyści organizacyjne, umożliwiające szybsze lub sprawniejsze rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Skuteczność takiego rozwiązania zależy od trafności prognozy dokonanej przez organ w danych okolicznościach. Przy dokonywaniu tej oceny organ powinien uwzględnić różnorodne czynniki, w tym także koszty związane z przeprowadzeniem rozprawy. Istotnym elementem sprzyjającym przyspieszeniu postępowania jest koncentracja w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników, którzy dokonują czynności procesowych, takich jak składanie wyjaśnień. Jeżeli jednak organ uzna, że rozprawa nie przyczyni się ani do przyspieszenia, ani do uproszczenia postępowania, obowiązek jej przeprowadzenia co do zasady nie powstaje.[3] Ocena, czy charakter i okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tej formy postępowania, należy do organu prowadzącego sprawę. W. Dawidowicz wskazuje, że w takim przypadku korzystanie z kompetencji do przeprowadzenia rozprawy ma charakter fakultatywny.[4]

Po drugie, gdy przeprowadzenie rozprawy zapewni osiągnięcie celu wychowawczego.[5] Wprowadzenie tej przesłanki jako podstawy obowiązku przeprowadzenia rozprawy budzi jednak wątpliwości. B. Adamiak podkreśla, że o realizacji celu wychowawczego można byłoby mówić przede wszystkim w sytuacjach, w których organ administracji publicznej orzeka o sankcji za delikt administracyjny albo o cofnięciu uprawnień w związku z ich niewłaściwym wykonywaniem przez jednostkę. Trudno natomiast uznać, że postępowanie administracyjne pełni funkcję prewencji ogólnej wobec społeczeństwa, gdyż nie opiera się ono na zasadzie jawności w takim zakresie, jak postępowanie sądowe. Rozprawa administracyjna, jako forma postępowania administracyjnego, musi zachowywać jego podstawowe cechy, w tym ograniczoną jawność. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie są podejmowane w warunkach jawności wobec osób postronnych, dlatego rozprawa administracyjna nie może stanowić wyjątku w tym zakresie. Zdaniem W. Dawidowicz zamknięty charakter rozprawy administracyjnej wyklucza przypisywanie jej funkcji wychowawczej w znaczeniu właściwym dla rozprawy karnej.[6] Wprowadzenie tej przesłanki jest możliwe jedynie przy traktowaniu postępowania administracyjnego w oderwaniu od jego rzeczywistej funkcji w systemie stosowania prawa administracyjnego. Skoro zasadniczym celem tego postępowania jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki, a nie reakcja na naruszenie prawa, trudno mówić o jego funkcji wychowawczej, a tym samym o wychowawczym celu rozprawy.[7]

Przesłanki wskazane w dwóch powyższych punktach mogą występować łącznie, przy czym obowiązek przeprowadzenia rozprawy powstaje już w przypadku spełnienia jednej z nich. Zastosowanie przepisu powinno prowadzić do realnych efektów, co oznacza, że nie chodzi o minimalne przyspieszenie postępowania, lecz o istotne usprawnienie jego przebiegu. Podjęcie decyzji o przeprowadzeniu rozprawy wymaga uprzedniej analizy sprawy, zakresu postępowania dowodowego, znaczenia rozstrzygnięcia dla innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, a także przewidywanego terminu wydania decyzji.[8]

Po trzecie, gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika wprost z przepisu prawa. W takim przypadku rozprawa musi zostać przeprowadzona zawsze, niezależnie od oceny jej wpływu na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. O obowiązku tym przesądza użycie w przepisie spójnika „albo”, które wskazuje na jego samodzielny charakter. W sytuacji, gdy przepis szczególny nakłada obowiązek przeprowadzenia rozprawy, nie ma potrzeby badania innych przesłanek określonych w §1 i §2, ponieważ obowiązek ten istnieje niezależnie od nich. Jego niewykonanie skutkuje wadliwością postępowania. W takich przypadkach organ nie dokonuje oceny celowości przeprowadzenia rozprawy, lecz jest do niej zobowiązany. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 03.12.1981 r. (SA/Ka 159/81) stwierdził, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy, mimo wyraźnego wymogu ustawowego, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż eliminuje jeden z podstawowych warunków umożliwiających organowi obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Podobne stanowisko zajęto w wyroku z 02.03.1983 r. (SA/Kr 1179/82), wskazując, że organ nie jest uprawniony do odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisu szczególnego, a jego naruszenie może prowadzić do uchylenia decyzji.[9] [10]

Przykładami przepisów szczególnych przewidujących obowiązek przeprowadzenia rozprawy są m.in. art. 37 ustawy – Prawo wodne z 24.10.1974 r. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które uzależniają wydanie rozstrzygnięcia od uprzedniego przeprowadzenia rozprawy. H. Poleszak wskazuje, że mimo iż przepisy te zawarte są w aktach prawa materialnego, mają charakter procesowy. W związku z tym ich naruszenie powinno być oceniane odmiennie niż naruszenie norm materialnoprawnych. Z kolei W. Dawidowicz uznaje, że art. 89 §1 odsyła do przepisów prawa materialnego, co oznacza, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy ma charakter materialny, choć realizowany jest według reguł postępowania administracyjnego. [11] Odmienne stanowisko prezentuje E. Iserzon, który uznaje, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganej rozprawy oznacza brak podstawy prawnej decyzji, a więc stanowi poważne naruszenie prawa.[12] Pogląd ten poddaje krytyce H. Poleszak, wskazując, że rozprawa jest jedynie jedną z form postępowania wyjaśniającego, a jej brak powinien być oceniany analogicznie do innych uchybień procesowych dotyczących gromadzenia materiału dowodowego.[13] W konsekwencji naruszenie to nie zawsze powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz raczej do jej uchylenia, o ile miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor podkreśla również, że nie każda wada postępowania skutkuje pozbawieniem decyzji podstawy prawnej.[14] [15] B. Adamiak zauważa ponadto, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikający z przepisów szczególnych odnosi się do postępowania zwykłego i nie obejmuje postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.[16] Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05.05.1992 r. (IV SA 111/92), wskazując, że rozprawa nie jest obligatoryjna w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie z tego powodu, że sprawa dotyczy wywłaszczenia.[17]

Po czwarte, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron.[18] Sytuacja taka występuje wówczas, gdy w postępowaniu uczestniczy kilka podmiotów posiadających interes prawny, a ich interesy są sprzeczne lub co najmniej kolidujące. [19] Przesłanka ta pojawia się szczególnie wtedy, gdy uwzględnienie żądania jednej strony prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia uprawnień innych podmiotów, które w związku z tym również stają się stronami postępowania. W takich przypadkach możliwe jest osiągnięcie porozumienia poprzez zawarcie ugody. Istnieje wyraźny związek funkcjonalny między instytucją rozprawy a ugodą, ponieważ zawarcie ugody wymaga jednoczesnej obecności stron reprezentujących przeciwstawne interesy. Osiągnięcie tego celu zapewnia właśnie przeprowadzenie rozprawy.[20] Jeżeli w sprawie występują co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.11.1981 r. (SA/Kr 173/81), wskazując, że w przypadku rozbieżności stanowisk stron co do wartości przedmiotu opodatkowania organ powinien przeprowadzić rozprawę w celu ustalenia stanu faktycznego.[21]

Po piąte, gdy przeprowadzenie rozprawy jest konieczne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. Przesłanka ta zachodzi w sytuacjach, gdy dla ustalenia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie bardziej złożonego postępowania dowodowego, obejmującego na przykład przesłuchanie wielu świadków lub zasięgnięcie opinii kilku biegłych. W takich przypadkach zasadne jest skoncentrowanie materiału dowodowego w jednej formie, co umożliwia rozprawa. Szczególne znaczenie ma możliwość konfrontacji dowodów, zwłaszcza w sytuacji rozbieżnych opinii biegłych lub sprzecznych zeznań świadków, co pozwala organowi na dokonanie ich prawidłowej oceny.[22]

W kontekście art. 89 §2 pojawiają się wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy przesłanki związane z uzgodnieniem interesów stron oraz wyjaśnieniem sprawy przy udziale określonych środków dowodowych muszą występować łącznie, czy też każda z nich samodzielnie uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy. [23] Literalna wykładnia, oparta na użyciu spójnika „oraz”, mogłaby sugerować konieczność ich łącznego wystąpienia. Uwzględniając jednak także przesłankę oględzin, należałoby przyjąć, że rozprawa powinna być przeprowadzona, gdy jednocześnie istnieje potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz przeprowadzenia określonych dowodów. Taka interpretacja prowadziłaby jednak do zawężenia zakresu stosowania przepisu.[24] [25] [26]

Odmienne stanowisko prezentuje W. Dawidowicz, który proponuje interpretację funkcjonalną, traktując spójnik „oraz” jako równoważny wyrażeniu „a także”. W konsekwencji każda z przesłanek – zarówno potrzeba uzgodnienia interesów stron, jak i potrzeba przeprowadzenia dowodów z udziałem świadków, biegłych lub oględzin – może samodzielnie uzasadniać obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Taka wykładnia umożliwia szersze stosowanie tej instytucji. Autor podkreśla, że nie można z góry zakładać, iż jedna opinia biegłego lub jedno zeznanie świadka wystarczy do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ strony mogą zgłaszać dalsze wnioski dowodowe, co uzasadnia przeprowadzenie rozprawy. Pogląd ten znajduje aprobatę B. Adamiak, która – odwołując się do wykładni celowościowej – opowiada się za szerszym rozumieniem omawianych przesłanek. [27] [28]

W sytuacji konieczności uzgodnienia interesów stron celem rozprawy jest stworzenie warunków do ich bezpośredniej konfrontacji, co umożliwia organowi właściwe wyważenie ich słusznych interesów. Natomiast w odniesieniu do przesłanek dowodowych przeprowadzenie rozprawy uzasadnia charakter środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej dokonuje oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy, z wyjątkiem sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa. Nieprzeprowadzenie rozprawy wskutek błędnej oceny tych przesłanek stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.[29][30][31]

[1] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra, 1999r, s. 96.

[2] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[3] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, W. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 95.

[4] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 164.

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[6] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 165.

[7] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[8] Wyrok NSA z 03. 12. 1981r, (SA/Ka 159/81).

[9] Wyrok NSA z 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82).

[10] Por. H. Poleszak – glosa do wyroku NSA z dnia 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82) OSPiKA, 1984r, Nr 7-8 poz. 140, s. 338.

[11] Por. W. Dawidowicz – „Zarys postępowania administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 107.

[12] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[13] H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[14] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[15] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[16] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 401.

[17] Wyrok NSA z 05.05.1992r, IV SA 111/92, ONSA 1994r, Nr 1, poz. 4.

[18] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 339.

[19] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 340.

[20] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 163.

[21] Wyrok NSA z dnia 10.11.1981r, (SA/Kr 173/81), ONSA, Nr 2, 1981r, poz. 111.

[22] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

[23] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[24] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184 i 185.

[25] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r, s. 97.

[26] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 185.

[27] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[28] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[29] W. Dawidowicz – op. cit., s. 105 i 106.

[30] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 106.

[31] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

Obligatoryjność rozprawy

5/5 - (1 vote)

Centralnym elementem postępowania wyjaśniającego, z uwagi na doniosłość problematyki prawnej, jest postępowanie dowodowe prowadzone w formie rozprawy. Rozprawa stanowi najbardziej wszechstronną formę postępowania wyjaśniającego, będąc etapem, w którym znajdują wyraźne odzwierciedlenie wszystkie podstawowe zasady procesu. Instytucja rozprawy administracyjnej może być rozpatrywana z różnych perspektyw, przede wszystkim w kontekście zasad ogólnych k.p.a.

Rozprawa umożliwia realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji materiału dowodowego, bezpośredniości, a także szybkości, prostoty, ekonomiki, jedności oraz celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny. Wynika to z faktu, że pozwala ona na skupienie w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy w sposób ustny i bezpośredni dokonują poszczególnych czynności procesowych.

W rozprawie uczestniczy szeroki krąg podmiotów, często obejmujący wszystkie osoby biorące udział w danym postępowaniu administracyjnym – strony, ich przedstawicieli ustawowych oraz pełnomocników, a także świadków, biegłych, przedstawicieli państwowych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych i inne osoby.[1]

Rozprawa stanowi ciąg przesłuchań i innych czynności dowodowych, które są powiązane wspólnym celem i tworzą jedną całość dzięki nieprzerwanej obecności organu oraz stron pozostających ze sobą w relacji procesowej – co stanowi przejaw zasady kontradyktoryjności. Drugą istotną cechą rozprawy jest koncentracja w jej ramach możliwie całego materiału dowodowego, w tym także oględzin, jeżeli zachodzi potrzeba ich przeprowadzenia w toku rozprawy. W tej postaci postępowania wyjaśniającego postępowanie administracyjne wykazuje znaczne podobieństwo do postępowania sądowego, zwłaszcza cywilnego procesowego. Jednocześnie rozprawa administracyjna charakteryzuje się względną jawnością, ponieważ nie ma ona charakteru powszechnie jawnego, lecz dostępna jest wyłącznie dla podmiotów wskazanych w przepisach k.p.a., co odróżnia ją od postępowania sądowego.[2]

Rozprawa umożliwia wymianę oraz uzgadnianie poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, a także sprzyja sprawnej komunikacji między nimi. W konsekwencji prowadzi to do usprawnienia postępowania wyjaśniającego oraz realizacji zasady szybkości i ustności postępowania. Strony reprezentujące przeciwstawne interesy mają możliwość bezpośredniego przedstawienia swoich stanowisk, a także – w razie potrzeby – ich uzgodnienia, co może prowadzić do zawarcia ugody. Rozprawa ma zatem charakter dialogu prowadzonego w celu wyjaśnienia sprawy. O istotnym znaczeniu tej instytucji świadczy fakt, że ustawodawca uregulował ją w odrębnym rozdziale.[3]

Elementem właściwości organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania w określonej sprawie jest również kompetencja do przeprowadzenia rozprawy. Zakres tej właściwości ulegał zmianom w kolejnych nowelizacjach przepisów.[4]

Przepis art. 45 r.p.a. przewidywał zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z § 1, poza przypadkami, w których obowiązujące przepisy prawa nakazywały przeprowadzenie rozprawy, organ mógł zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy ustnej, jeżeli w ten sposób możliwe było osiągnięcie istotnego przyspieszenia i uproszczenia postępowania. Z kolei § 2 wskazywał przykładowe sytuacje, w których organ mógł – z urzędu lub na wniosek – zarządzić rozprawę ustną, w szczególności gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron, rozpatrzenia sprawy przy udziale większej liczby zainteresowanych podmiotów, przedstawicieli różnych działów administracji, świadków i biegłych, a także w przypadku konieczności przeprowadzenia czynności wyjaśniających poza siedzibą urzędu przez specjalnie delegowanego urzędnika. Regulacja ta oznaczała, że poza przypadkami obligatoryjnymi decyzja o przeprowadzeniu rozprawy pozostawała w sferze uznania organu administracji.[5]

Również w tekście k.p.a. z 1960 r. utrzymano podział na przesłanki obligatoryjne i fakultatywne przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 82 § 1 organ administracji państwowej mógł przeprowadzić rozprawę w toku postępowania, jeżeli prowadziło to do jego przyspieszenia lub uproszczenia. Natomiast § 2 przewidywał przypadki, w których przeprowadzenie rozprawy było obowiązkowe, w szczególności gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych bądź w drodze oględzin, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, a także gdy wymagały tego przepisy prawa.[6]

Zdaniem E. Iserzon oraz J. Starościak „redakcja §1 stwarza pozory („może”), że przeprowadzenie rozprawy pozostawione jest uznaniu („swobodnemu”) organu”. Kryterium, którym organ powinien kierować się przy rozstrzyganiu, czy przeprowadzić rozprawę, czy też poprzestać na „kameralnej” formie postępowania wyjaśniającego, jest możliwość osiągnięcia znacznego przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Autorzy wskazują, że jeżeli organ dojdzie do przekonania, iż przeprowadzenie rozprawy pozwoli osiągnąć ten cel, to w istocie powinien ją przeprowadzić. Zaniechanie w takiej sytuacji prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania. Oznacza to, że uznanie organu ma w tym zakresie charakter pozorny, ponieważ stwierdzenie celowości rozprawy z punktu widzenia przyspieszenia i uproszczenia postępowania powinno skutkować obowiązkiem jej przeprowadzenia. W konsekwencji, zdaniem wskazanych autorów, przepis §1 należałoby interpretować w ten sposób, że „Organ (…) przeprowadzi (…) rozprawę, jeżeli w ten sposób da się osiągnąć znaczne przyspieszenie lub uproszczenie postępowania”.[7]

Artykuł 82 §2 określał przypadki, w których w szczególności należało przeprowadzić rozprawę. Sytuacje wskazane w punktach 2 i 3 zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budziły większych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast redakcja punktu 1 mogła sugerować wprowadzenie dodatkowego warunku, poza samym udziałem świadków, biegłych lub koniecznością dokonania oględzin, a mianowicie istnienia „potrzeby rozprawy”. W praktyce mogło to prowadzić do wątpliwości, czy w sytuacji konieczności przesłuchania na przykład dwóch świadków rzeczywiście zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy. Taka interpretacja wydawała się jednak sprzeczna z intencją twórców k.p.a., znajdującą odzwierciedlenie w treści art. 82. Względy praktyczne przemawiają za tym, aby w sytuacjach wątpliwych organ – kierując się treścią art. 82 – decydował się na przeprowadzenie rozprawy, mając na uwadze jej przewagę nad „kameralną” formą postępowania dowodowego.[8]

Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji z 1980 r. nie wprowadza już wyraźnego rozróżnienia między obligatoryjnym a fakultatywnym przeprowadzaniem rozprawy, mimo że przepis art. 89 dzieli przesłanki korzystania z tej formy postępowania na dwie grupy. Zmiana ta obejmowała dwa zasadnicze elementy. Po pierwsze, w obu paragrafach (§1, który uprzednio odnosił się do możliwości przeprowadzenia rozprawy, oraz §2, który przewidywał obowiązek jej przeprowadzenia) wprowadzono przesłanki o charakterze obligującym. Po drugie, katalog przesłanek został rozszerzony o konieczność realizacji celu wychowawczego postępowania administracyjnego wobec obywateli. Zgodnie z art. 89 §1 „Organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. §2 Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.”[9]

Jak wskazuje B. Adamiak, użycie w przepisach sformułowań „organ przeprowadzi” oraz „organ powinien” oznacza, że mamy do czynienia z normami nakazującymi prowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Autorka podkreśla, że mimo zastosowania w art. 89 §2 zwrotu „organ powinien”, który może sugerować słabszy charakter normatywny, nie ma podstaw do przyjęcia zróżnicowania stopnia obowiązku przeprowadzenia rozprawy w obrębie tego przepisu. Podobne stanowisko prezentuje Z. Janowicz, który uznaje, że obowiązki wynikające z §1 i §2 należy traktować jednolicie. W rezultacie regulacja ta prowadzi do zatarcia granicy pomiędzy obligatoryjnością a fakultatywnością przeprowadzania rozprawy.[10]

Z kolei W. Dawidowicz wskazuje, że obligatoryjny charakter wyrażenia „przeprowadzi” potwierdza jego odniesienie do sytuacji, w których przeprowadzenie rozprawy jest wymagane przez przepis prawa. Jednocześnie przepisy art. 89 są oceniane jako skomplikowane pod względem redakcyjnym, ponieważ wykorzystano w nich spójniki takie jak „lub”, „bądź”, „albo” oraz „oraz”, których znaczenie w wykładni gramatycznej różni się od ich potocznego użycia. Prawidłowa interpretacja tych spójników ma istotne znaczenie, gdyż wyznacza granice obowiązku przeprowadzania rozprawy w postępowaniu administracyjnym.[11]

Niewykonanie tego obowiązku przez organ administracji publicznej skutkuje wadliwością postępowania. Wada ta może zostać zakwalifikowana jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji oznacza możliwość uchylenia wydanej decyzji przez sąd administracyjny.[12]

[1] Z. Janowicz – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa – Poznań 1992r, s. 227.

[2] Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r o postępowaniu administracyjnym.

[3] Por. E. Iserzon – „Postępowanie administracyjne – komentarz”, Kraków 1937r, s. 96.

[4] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego.

[5] E. Iserzon, J. Starościak – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r, s. 182.

[6] E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 182.

[7] Pro. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit. s. 183.

[8] B. Adamiak, J. Borkowski – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1999r, s. 399.

[9] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 399.

[10] Por. Z. Janowicz – op. cit. s. 229.

[11] W. Dawidowicz – „Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 163.

[12] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1989r, s. 183.

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej

Oceń tę pracę

kontynuacja pracy magisterskiej z wczoraj

Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej

Świadczenia niepieniężne

Podobnie jak świadczenia pieniężne, formy pomocy niepieniężnej ulegały ewolucji. Głównie w kierunku rozbudowy katalogu świadczeń niepieniężnych oraz ich dużego zróżnicowania. W ustawie o pomocy społecznej mamy do czynienia ze świadczeniami zaspokajającymi elementarne potrzeby i pomagającymi rozpocząć nowe życie, skierowanymi do osób starszych i niepełnosprawnych, środowisk marginalizowanych społecznie i zawodowo, a także do dzieci i rodzin. Zasadniczo omawiany rodzaj świadczeń nie jest zależny od progu dochodowego, choć materialna sytuacja osób i rodzin zwracających się o pomoc jest brana pod uwagę w procesie decyzyjnym, zgodnie z ogólnymi przesłankami udzielania pomocy społecznej wymienionymi w art. 2 ust. 1 ustawy.[1]

Zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt „a – r” ustawy, świadczeniami niepieniężnymi są: praca socjalna, bilet kredytowy, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenie społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo – wychowawczej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie – w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych, szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzone przez ośrodki adopcyjno – opiekuńcze.[2]

Pierwszym świadczeniem niepieniężnym wyszczególnionym w ustawie jest praca socjalna. W myśl art. 45 praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest: z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej oraz ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspakajania potrzeb członków społeczności. Praca socjalna może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny. Jest to pisemna umowa zawarta z osobą ubiegającą się o pomoc. Określa ona zobowiązania i uprawnienia stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osoby lub rodziny. W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe dla tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia. Ponadto praca socjalna świadczona jest tym podmiotom bez względu na posiadany dochód.[3]

Kolejną formą świadczeń niepieniężnych jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Aktualny stan prawny przewiduje różne sytuacje, w których jest udzielana taka pomoc. Zgodnie z art. 42 za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury lub renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Przepis ten ma zastosowanie także do rodziców współmałżonka. Składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w wysokości określonej przepisami o systemie ubezpieczeń społecznych jest opłacana przez okres sprawowania opieki nad ww. osobami, o konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad wspomnianymi osobami, stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Osobom, które w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia ukończyły 50 lat i nie posiadają okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat oraz posiadają okres ubezpieczenia (składowy i nieskładkowy) wynoszący 20 lat w przypadku kobiet i 25 lat w przypadku mężczyzn, składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe nie przysługuje. Oprócz składek na ubezpieczenie społeczne ustawa przewiduje także opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne za osobę bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności (art. 49 pkt 8 ustawy) oraz za uchodźcę, wobec którego realizowany jest indywidualny program integracji (art. 92 ust. 1 pkt 2).[4]

Warunki przyznania pomocy rzeczowej, w szczególności na ekonomiczne usamodzielnienie nie zostały bliżej określone. Zarówno okoliczności, jak i rozmiar oraz formę pomocy rzeczowej pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Pomoc ta, w myśl art. 43 ust. 4 – 9 ustawy, ma polegać na udostępnieniu przez gminę maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwości utworzenia własnego warsztatu pracy osobom albo rodzinie, w tym urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Ma ona umożliwić osobom bezrobotnym założenie własnej firmy czy uzyskania nowych kwalifikacji. Maszyny, narzędzia pracy oraz inne przedmioty niezbędne do założenia własnego warsztatu czy własnej firmy udostępniane są osobom pragnącym skorzystać z tej formy pomocy na podstawie umowy użyczenia (art. 710 k.c.). Podstawą odmowy przyznania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie rzeczowej albo ograniczenia rozmiarów pomocy są takie same jak w przypadku pomocy na ww. cel w formie pieniężnej (por. art. 43 ust. 7 i 8 ustawy). Przy udzielaniu pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie (zarówno pieniężne jak i niepieniężne) gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy (art. 43 ust. 5 – 9).[5]

Kolejne świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej to poradnictwo specjalistyczne i interwencja kryzysowa. Poradnictwo specjalistyczne, zgodnie z art. 46, a w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne, jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, bez względu na posiadany dochód. Poradnictwo prawne realizuje się udzielenie informacji o obowiązujących przepisach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, zabezpieczenia społecznego, ochrony praw lokatorów. Natomiast poradnictwo psychologiczne realizuje się przez procesy diagnozowania, profilaktyki i terapii. Poradnictwo rodzinne obejmuje szeroko rozumiane problemy funkcjonowania rodziny, w tym problemy wychowawcze w rodzinach naturalnych i zastępczych oraz problemy na osobą niepełnosprawną, a także terapię rodzinną.

Z kolei interwencja kryzysowa stanowi zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem interwencji kryzysowej jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej. Interwencją kryzysową obejmuje się osoby i rodziny bez względu na posiadany dochód. W ramach interwencji kryzysowej udziela się natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej, a w zależności od potrzeb – poradnictwa socjalnego lub prawnego, w sytuacjach uzasadnionych – schronienia do 3 miesięcy. Specjalną opieką objęte są matki z małoletnimi dziećmi i kobiety w ciąży, które w sytuacjach zagrożenia przemocą lub w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do ww. domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi (art. 47).[6]

Zróżnicowaną grupę świadczeń niepieniężnych tworzą usługi opiekuńcze. Ich różnorodność wynika z potrzeby dostosowania do indywidualnych potrzeb beneficjentów pomocy społecznej. Usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej, mogą mieć charakter środowiskowy oraz instytucjonalny. W przyznawaniu tych świadczeń ustawodawca nawiązuje do zasady pomocniczości, w sposób szczególny uwypuklając obowiązki opiekuńcze wynikające zwłaszcza z więzi rodzinnych. Zgodnie z art. 50 i 51 ust. 1 osobie samotnej, a więc prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Zakres przyznanych usług opiekuńczych ich zakres, okres i miejsce świadczenia, ustala ośrodek pomocy społecznej. Specjalistyczne usługi opiekuńcze, usługi opiekuńcze lub posiłek mogą być świadczone w ośrodku wsparcia. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są powinny być świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Usługi opiekuńcze i bytowe mogą również świadczyć rodzinne domy pomocy. Zajmują się one świadczeniami całodobowymi dla osób potrzebujących pomocy ze względu na wiek, którym nie można zapewnić opieki w miejscu zamieszkania (art. 52). Usługi opiekuńcze są świadczone także w ramach pobytu w domu pomocy społecznej. Z regulacji prawnych ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług.

Z regulacji prawnych ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych, wynika pewna gradacja świadczeń opiekuńczych, odwołująca się do zasady subsydiarności. W pierwszej kolejności opieka powinna być wykonywana przez małżonka i najbliższych krewnych. Jeżeli jest to niemożliwe, wsparcia udzielają organy publiczne w ramach pomocy społecznej.[7]

Kolejnym rodzajem świadczeń niepieniężnych jest funkcjonowanie mieszkań chronionych. Pomoc w tej postaci przysługuje osobom, które ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebują wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo – wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, uchodźcy. Pobyt w takim mieszkaniu może zostać zapewniony w ramach programu usamodzielniania, którym są objęte młode osoby opuszczające różne placówki socjalne po osiągnięciu pełnoletności (art. 53 ust. 1).[8]

Świadczenia związane z minimum egzystencji, takie jak: sprawienie pogrzebu, udzielenie posiłku, schronienie i zapewnienie niezbędnego ubrania są kolejnymi świadczeniami niepieniężnymi skierowanymi przede wszystkim do najuboższych, często bezdomnych. Ich celem jest zapewnienie absolutnego minimum egzystencji. Świadczenia tego typu przypisane są gminom, jednak w pomoc udzielenia schronienia, ubrania i posiłku zaangażowane są także inne podmioty: organizacje społeczne, Kościoły, pracodawcy, osoby fizyczne i prawne. Schronienie, posiłek i niezbędne ubranie powinno być zapewnione osobie lub rodzinie, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Świadczenie w postaci organizowania posiłków wykonywane jest również przez zakup posiłków dla młodzieży i dzieci w czasie nauki w szkole (art. 48).[9]

Charakter i znaczenie świadczeń niepieniężnych w systemie pomocy społecznej

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej stanowią istotny element systemu wsparcia socjalnego, uzupełniając i w wielu przypadkach zastępując świadczenia o charakterze pieniężnym. Ich podstawową cechą jest to, że nie polegają na przekazaniu środków finansowych beneficjentowi, lecz na zapewnieniu określonych usług, rzeczy lub form wsparcia bezpośrednio zaspokajających potrzeby życiowe. Taki charakter świadczeń wynika z założenia, że nie każda trudna sytuacja może zostać skutecznie rozwiązana za pomocą transferu pieniężnego.

Znaczenie świadczeń niepieniężnych ujawnia się szczególnie w odniesieniu do osób, które z różnych przyczyn nie są w stanie samodzielnie gospodarować środkami finansowymi lub których potrzeby mają charakter opiekuńczy, wychowawczy czy integracyjny. W takich przypadkach pomoc rzeczowa lub usługowa pozwala na bardziej bezpośrednią i skuteczną interwencję. Świadczenia niepieniężne umożliwiają także precyzyjniejsze ukierunkowanie wsparcia na konkretne problemy społeczne.

W ujęciu systemowym świadczenia niepieniężne pełnią funkcję stabilizującą i ochronną. Zapewniają minimalne warunki egzystencji, bezpieczeństwo oraz dostęp do podstawowych usług społecznych. Ich stosowanie pozwala ograniczyć ryzyko niewłaściwego wykorzystania pomocy oraz sprzyja realizacji zasady celowości wydatkowania środków publicznych.

Z perspektywy aksjologicznej świadczenia niepieniężne odzwierciedlają humanistyczny wymiar pomocy społecznej. Skupiają się one na realnych potrzebach osoby lub rodziny, a nie wyłącznie na ich sytuacji materialnej. Dzięki temu pomoc społeczna zachowuje swój podmiotowy charakter, uwzględniając godność, potrzeby i możliwości beneficjentów.

W praktyce świadczenia niepieniężne są często postrzegane jako bardziej wymagające organizacyjnie niż świadczenia pieniężne. Ich realizacja wymaga zaangażowania instytucji, specjalistów oraz infrastruktury usługowej. Jednocześnie jednak to właśnie te świadczenia w największym stopniu wpływają na poprawę jakości życia osób korzystających z pomocy społecznej.

Rodzaje świadczeń niepieniężnych i ich funkcja społeczna

Świadczenia niepieniężne obejmują szeroki zakres form wsparcia, których wspólną cechą jest bezpośrednie zaspokajanie określonych potrzeb życiowych. Mogą one przybierać postać usług opiekuńczych, wsparcia instytucjonalnego, pomocy rzeczowej czy działań o charakterze integracyjnym. Ich różnorodność pozwala na elastyczne reagowanie na złożone problemy społeczne.

Jednym z kluczowych obszarów świadczeń niepieniężnych są usługi opiekuńcze i specjalistyczne, kierowane do osób niesamodzielnych, chorych lub w podeszłym wieku. Usługi te umożliwiają funkcjonowanie w środowisku zamieszkania oraz ograniczają konieczność korzystania z opieki instytucjonalnej. Pełnią one istotną funkcję prewencyjną, zapobiegając pogłębianiu się problemów zdrowotnych i społecznych.

Pomoc rzeczowa stanowi kolejną istotną formę świadczeń niepieniężnych. Jej celem jest zapewnienie podstawowych dóbr, takich jak żywność, odzież czy opał, w sytuacjach nagłych lub długotrwałych trudności. Tego rodzaju wsparcie ma szczególne znaczenie w przypadku osób dotkniętych ubóstwem skrajnym lub zdarzeniami losowymi.

Świadczenia niepieniężne obejmują także wsparcie w zakresie schronienia, opieki instytucjonalnej oraz usług środowiskowych. Zapewnienie miejsca pobytu osobom pozbawionym dachu nad głową lub wymagającym całodobowej opieki stanowi jedną z najbardziej bezpośrednich form realizacji funkcji ochronnej pomocy społecznej.

Funkcja społeczna świadczeń niepieniężnych polega również na wspieraniu integracji społecznej i przeciwdziałaniu wykluczeniu. Poprzez dostęp do usług społecznych osoby korzystające z pomocy mogą utrzymywać więzi społeczne, zachować podstawową aktywność oraz stopniowo odbudowywać zdolność do samodzielnego funkcjonowania.

Świadczenia niepieniężne a zasada indywidualizacji pomocy

Jednym z najważniejszych aspektów świadczeń niepieniężnych jest ich ścisły związek z zasadą indywidualizacji pomocy społecznej. Zasada ta nakazuje dostosowanie form wsparcia do konkretnej sytuacji osoby lub rodziny, uwzględniając jej potrzeby, możliwości oraz ograniczenia. Świadczenia niepieniężne pozwalają na realizację tej zasady w sposób bardziej elastyczny niż świadczenia pieniężne.

Indywidualizacja pomocy polega na doborze takich świadczeń, które najlepiej odpowiadają zidentyfikowanym problemom. W przypadku osób niesamodzielnych kluczowe znaczenie mają usługi opiekuńcze, natomiast w sytuacjach kryzysowych większą rolę odgrywa pomoc rzeczowa lub wsparcie instytucjonalne. Świadczenia niepieniężne umożliwiają precyzyjne ukierunkowanie interwencji.

W procesie indywidualizacji istotną rolę odgrywa wywiad środowiskowy, który pozwala na ocenę rzeczywistych potrzeb beneficjenta. Na jego podstawie organy pomocy społecznej decydują o rodzaju, zakresie i formie świadczeń niepieniężnych. Dzięki temu pomoc ma charakter celowy i adekwatny do sytuacji życiowej.

Świadczenia niepieniężne sprzyjają również aktywizacji osób korzystających z pomocy społecznej. Poprzez usługi społeczne i działania środowiskowe możliwe jest wzmacnianie kompetencji życiowych, odbudowywanie samodzielności oraz przeciwdziałanie bierności. Taki charakter wsparcia wpisuje się w nowoczesne podejście do polityki społecznej.

Jednocześnie indywidualizacja świadczeń niepieniężnych wymaga odpowiednich zasobów organizacyjnych i kadrowych. Brak dostępności usług lub ich niedostosowanie do lokalnych potrzeb może ograniczać skuteczność tej formy pomocy. Dlatego też rozwój infrastruktury usług społecznych stanowi jedno z kluczowych wyzwań współczesnej pomocy społecznej.

Znaczenie świadczeń niepieniężnych dla ochrony środków publicznych

Świadczenia niepieniężne odgrywają istotną rolę w racjonalnym gospodarowaniu środkami publicznymi przeznaczonymi na pomoc społeczną. Ich stosowanie pozwala na ograniczenie ryzyka niecelowego lub niewłaściwego wykorzystania środków finansowych przez beneficjentów. Wsparcie w formie usług lub pomocy rzeczowej jest bezpośrednio związane z określonym celem społecznym.

Z punktu widzenia finansów publicznych świadczenia niepieniężne umożliwiają lepszą kontrolę nad wydatkowaniem środków. Organy pomocy społecznej mają możliwość monitorowania zakresu i jakości udzielanych usług, co sprzyja przejrzystości systemu. Taki model finansowania pozwala również na lepsze planowanie budżetowe.

Jednocześnie świadczenia niepieniężne mogą generować wyższe koszty organizacyjne niż świadczenia pieniężne. Wymagają one bowiem utrzymania infrastruktury, zatrudnienia personelu oraz współpracy z różnymi podmiotami realizującymi usługi społeczne. Koszty te powinny być jednak oceniane w kontekście długofalowych efektów społecznych.

W wielu przypadkach świadczenia niepieniężne przyczyniają się do ograniczenia kosztów pośrednich związanych z pogłębianiem się problemów społecznych. Wczesna interwencja w formie usług opiekuńczych czy wsparcia środowiskowego może zapobiec konieczności korzystania z droższych form pomocy instytucjonalnej w przyszłości.

Ochrona środków publicznych poprzez stosowanie świadczeń niepieniężnych musi jednak uwzględniać zasadę poszanowania godności beneficjentów. Pomoc ta nie może przybierać charakteru nadmiernie kontrolnego ani prowadzić do stygmatyzacji. Skuteczność finansowa systemu powinna iść w parze z jego humanistycznym wymiarem.

Rola świadczeń niepieniężnych we współczesnym systemie pomocy społecznej

Współczesny system pomocy społecznej coraz wyraźniej przesuwa akcent z transferów pieniężnych na rozwój usług społecznych i świadczeń niepieniężnych. Tendencja ta wynika z rosnącej świadomości, że wiele problemów społecznych ma charakter strukturalny i wymaga kompleksowych, długofalowych rozwiązań. Świadczenia niepieniężne stanowią podstawę takiego podejścia.

Rozwój świadczeń niepieniężnych sprzyja integracji pomocy społecznej z innymi obszarami polityki publicznej, takimi jak ochrona zdrowia, edukacja czy rynek pracy. Usługi społeczne mogą pełnić funkcję koordynacyjną, łącząc różne formy wsparcia w spójny system oddziaływań.

W perspektywie demograficznej rola świadczeń niepieniężnych będzie rosła, zwłaszcza w związku ze starzeniem się społeczeństwa oraz wzrostem liczby osób wymagających opieki długoterminowej. System pomocy społecznej musi być przygotowany na zwiększone zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze i środowiskowe.

Jednocześnie rozwój świadczeń niepieniężnych wymaga inwestycji w kadry oraz infrastrukturę. Jakość udzielanych usług ma kluczowe znaczenie dla skuteczności pomocy społecznej oraz dla zaufania społecznego do instytucji publicznych. Braki w tym zakresie mogą prowadzić do ograniczenia dostępności pomocy.

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej stanowią nieodzowny element nowoczesnego systemu wsparcia socjalnego. Ich znaczenie polega na bezpośrednim zaspokajaniu potrzeb, realizacji zasady indywidualizacji oraz ochronie środków publicznych. Odpowiednio rozwijane i stosowane, przyczyniają się do budowania skutecznego, sprawiedliwego i humanitarnego systemu pomocy społecznej. Jeśli chcesz, mogę przygotować kolejny artykuł poświęcony świadczeniom pieniężnym, pracy socjalnej albo roli usług społecznych w polityce publicznej.

[1] Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 145 – 146.

[2] ustawa o pomocy społecznej.

[3] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 147 – 148.

[4] ustawa o pomocy społeczne. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 148 – 149.

[5] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 151.

[6] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 152.

[7] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 153 – 155.

[8] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 150 – 151.

[9] tamże. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 150 – 151.