Prace z administracji - prace dyplomowe z administracji

Nowe warunki społeczno-ustrojowe, jakie istnieją w Polsce od końca 1989 roku, stworzyły zupełnie nową sytuację społeczno-gospodarczą. W miejsce centralistycznego systemu nakazowo-rozdzielczego wprowadzone zostały mechanizmy gospodarki rynkowej, a w miejsce odgórnie sterowanych tzw. terenowych organów administracji państwowej powstały autentyczne struktury samorządu terytorialnego. Pojawił się więc samodzielny i wolny, w zakresie: decyzji odnośnie do własnego działania, przedsiębiorca oraz autentyczny gospodarz terenu, którzy jako dwie strony pola gry ekonomicznej realizują w jednym miejscu (gminie, miejscowości, dzielnicy, osiedlu itp.) swoje własne, odmiennie zorientowane cele.

W takich okolicznościach wyraźnie zarysowuje się więc potrzeba podporządkowania interesów indywidualnych ogólnospołecznemu interesowi reprezentowanemu przez samorząd terytorialny. Podporządkowanie takie jest możliwe jedynie w warunkach wymuszenia na podmiotach gospodarczych, a także na mieszkańcach danej gminy, odpowiednich zachowań w zakresie realizacji własnych celów.

Nowe warunki społeczno-ustrojowe stwarzają dużą szansę na realizację rozwoju społeczno-gospodarczego w nawiązaniu do potrzeb własnych społeczności lokalnych oraz kategorii, jakości i możliwości wykorzystania lokalnych zasobów i innych czynników rozwojowych. Oznacza to jednocześnie możliwości realizacji własnych zadań rozwojowych w oderwaniu od czynników zewnętrznych, co jest szczególnie istotne, gdy w walce o pozyskanie poważnych inwestorów jednostki lokalne przegrywają konkurencję z dużymi aglomeracjami i ośrodkami miejskimi. Rozwój lokalny czy gospodarka lokalna stanowią sposób na rozszerzenie lokalnej autonomii na sferę gospodarczą i rozwoju społecznego, których stan w tak znaczącym stopniu kształtuje i właściwości lokalnego środowiska życia, i warunki bytu mieszkańców. Z tych to między innymi względów, w dobrze zaplanowanym, skoordynowanym i sprawnie zrealizowanym rozwoju lokalnym upatruje się bardzo istotny czynnik kształtowania oblicza lokalnego terytorialnego systemu społecznego i pomyślności mieszkańców. Rozwój lokalny nie jest modą, a sposobem na rozwiązanie wielu palących problemów, w sytuacji obowiązywania twardych reguł gry rynkowej, w której „mały” znaczyć może wiele, zwłaszcza w lokalnym wymiarze działania.

Powołać się tu można na klasyczną typologię samorządu, występującą także w literaturze z czasów II Rzeczypospolitej^[1].

Proces rozwoju lokalnego musi być działalnością świadomą, celową i prospektywną, prowadzoną w interesie społeczności lokalnej. Efektem pomyślnej realizacji tego procesu będzie docelowy, społecznie pożądany, stopień rozwoju terytorialnego systemu społecznego i jego ład przestrzenny oraz wyższy poziom zaspokojenia podstawowych potrzeb społeczności lokalnych i wyższy poziom warunków bytowych. Rozwój lokalny konkretnego, terytorialnego systemu społecznego, stosownie do obowiązującego prawa i do istoty istnienia oraz działania samorządu terytorialnego, prowadzić należy przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych zasobów, środków i narzędzi oraz przy powszechnym zaangażowaniu miejscowej ludności. Tylko bowiem w takich warunkach o rozwoju lokalnego środowiska życia decydować będą jego mieszkańcy.

Rozwój poszczególnych dziedzin życia społeczno-gospodarczego gminy jest sprawą bardzo ważną. Nie mniej ważny jest także rozwój gminy jako całości, co posiada jednoznacznie określony aspekt przestrzenny. Dlatego to ostatecznym kryterium oceny całościowego rozwoju gminy będzie nie tylko poziom życia mieszkańców i stopień zaspokojenia ich potrzeb, ale także dostępność poszczególnych placówek świadczenia usług, poziom równowagi ekologicznej oraz ład przestrzenny.

Poziom osiągniętego w kategoriach: społecznych, ekonomicznych, ekologicznych i estetycznych ładu przestrzennego stanowić będzie podstawę syntetycznej oceny rozwoju terytorialnego systemu społecznego, traktowanego jako funkcjonalna całość^[2].

Szansę rozwojową warto opisać jako możliwość powiązaną z określonymi warunkami. Korzystne położenie, niewykorzystany budynek lub doświadczenie mieszkańców mogą ułatwiać działanie, ale wymagają rozpoznania konkretnego zastosowania. Ten sam czynnik bywa oceniany odmiennie w różnych sytuacjach. Bliskość dużego miasta może zwiększać dostęp do odbiorców, a równocześnie ułatwiać odpływ pracowników i wydatków konsumpcyjnych poza gminę. W strategii przydatny jest zatem opis mechanizmu oddziaływania. Ogólna etykieta szansy nie wyjaśnia, dla kogo dana okoliczność jest korzystna i czego potrzeba, żeby ją wykorzystać.

Podobnego doprecyzowania wymagają zagrożenia. Zamiast poprzestawać na stwierdzeniu o niewielkiej atrakcyjności inwestycyjnej, można rozpoznać, czy problem wiąże się z dostępnością terenu, jego uzbrojeniem, kwalifikacjami pracowników czy popytem na określoną działalność. Dopiero takie rozdzielenie pomaga ustalić zakres możliwego wpływu samorządu i partnerów. Niektóre trudności da się zmniejszyć przez miejscową współpracę, inne zależą od warunków zewnętrznych. Analiza powinna wskazywać oba rodzaje zależności. Ułatwia to ocenę, czy planowane przedsięwzięcie odpowiada na rzeczywistą przyczynę problemu, czy tylko na jego widoczny skutek.

Opis szans pojawiających się wraz z większą samodzielnością lokalną wymaga uwzględnienia granic tej samodzielności. Gmina jest powiązana z rynkiem pracy, siecią transportową i gospodarką wykraczającymi poza jej obszar. Zmiana zachowania dużego odbiorcy lub dostępności połączeń może wpłynąć na lokalne firmy bez udziału miejscowych władz. Strategia pomaga rozpoznać takie powiązania, a także określić możliwości współdziałania z innymi jednostkami. Wykorzystanie lokalnych zasobów jest istotne również wtedy, gdy powodzenie przedsięwzięcia zależy od kontaktu z instytucją regionalną lub odbiorcą zewnętrznym.

Przykładem edukacyjnym może być fikcyjna gmina położona nad rzeką, która chciałaby rozwijać usługi dla odwiedzających. Dostrzegana szansa opiera się na krajobrazie, miejscowej tradycji i istniejących obiektach noclegowych. Do przygotowania przedsięwzięcia potrzebna byłaby jednak wiedza o dostępności dojazdu, okresach zainteresowania i oczekiwanych usługach. Nie każdy odwiedzający korzysta z noclegu, a atrakcyjność miejsca nie określa automatycznie wysokości wydatków. Rozpoznanie tych zachowań pozwoliłoby ocenić, czy planowana oferta odpowiada potrzebom odbiorców, oraz jakie warunki muszą zostać przygotowane przez poszczególnych uczestników.

W takim przykładzie rozbudowa usług mogłaby przynieść nowe możliwości zarobku, a jednocześnie wywołać utrudnienia związane z ruchem samochodów lub zajęciem przestrzeni używanej przez mieszkańców. Ocena powinna obejmować oba następstwa. Istotne byłyby lokalizacja parkingów, dostęp do rzeki, sposób obsługi odpadów i godziny korzystania z obiektów. Rozwój gospodarczy nabiera wówczas konkretnego wymiaru przestrzennego. Wybór wariantu wymaga uzgodnienia, gdzie można zwiększyć intensywność działalności, a gdzie należy zachować dotychczasowe funkcje. Sama prognoza przychodów nie opisuje tych warunków ani doświadczeń osób mieszkających najbliżej planowanej działalności.

Kolejnym pytaniem byłaby zależność od jednego rodzaju aktywności. Jeżeli cała oferta opierałaby się na krótkim okresie odwiedzin, część wyposażenia i pracy pozostawałaby niewykorzystana w pozostałych miesiącach. Można byłoby zbadać możliwość innego zastosowania obiektów, na przykład przez miejscowe grupy i organizatorów wydarzeń. Każdy taki pomysł wymagałby jednak osobnego rozpoznania zapotrzebowania oraz kosztów. Różnicowanie działalności ma sens wtedy, gdy tworzy rzeczywiste możliwości wykorzystania zasobów. Samo dopisanie kilku funkcji do opisu przedsięwzięcia nie dowodzi, że pojawią się odbiorcy zainteresowani każdą z nich.

Współpraca podmiotów publicznych i prywatnych wymaga jasnego przedstawienia oczekiwań. Przedsiębiorca może oceniać przedsięwzięcie przez możliwość zarobku, a społeczność przez dostęp do usług, ochronę miejsca i jakość życia. Zbieżność części celów stwarza przestrzeń współdziałania, natomiast różnice powinny zostać nazwane. W przykładzie nadrzecznej gminy potrzebne byłoby uzgodnienie zasad korzystania z przestrzeni i zakresu odpowiedzialności za obsługę ruchu. Decyzja podejmowana w interesie wspólnoty powinna opierać się na rozpoznaniu następstw dla różnych grup. Pomaga to wyjaśnić, dlaczego wybrano określoną lokalizację lub skalę działania.

Ograniczone zasoby prowadzą również do konieczności wyboru pomiędzy przedsięwzięciami. Przygotowanie nowej oferty może angażować ludzi i środki potrzebne w innych zadaniach. Do porównania przydaje się więc opis całego zakresu zobowiązania, obejmujący także późniejsze utrzymanie infrastruktury. Warto ustalić, które części projektu mają samodzielną użyteczność i czy można realizować go stopniowo. Jeśli podstawowa poprawa dostępu do miejsca służy również mieszkańcom, jej znaczenie będzie inne niż wydatku wykorzystywanego tylko przez krótki okres. Takie pytania pozwalają odnieść szansę gospodarczą do innych potrzeb społeczności.

Ocena możliwości rozwoju powinna uwzględniać również ludzi, którzy pozostają poza najbardziej widoczną grupą uczestników. Informacje od właścicieli przedsiębiorstw nie zastępują doświadczeń pracowników, mieszkańców sąsiednich ulic czy osób mających trudność z przemieszczaniem się. Każda perspektywa może ujawnić inne warunki korzystania z rezultatów. W przykładzie turystycznym poprawa dojścia do rzeki mogłaby mieć znaczenie także dla osób, które nie prowadzą działalności usługowej. Rozpoznanie tego zastosowania poszerza ocenę projektu, a zarazem pomaga wskazać, jakie rozwiązania zwiększają jego codzienną użyteczność dla wspólnoty.

Lista szans i zagrożeń powinna prowadzić do rozpoznania kwestii wymagających dalszego sprawdzenia. W przykładowej gminie byłyby to zachowania odwiedzających, ograniczenia przestrzenne, możliwości utrzymania obiektów i warunki udziału mieszkańców. Kolejne informacje mogą zmienić ocenę pierwotnego pomysłu lub jego zakres. Strategia jest przydatna, gdy pozwala powiązać te ustalenia z decyzją o dalszym działaniu. Niepewność zostaje wtedy nazwana i przypisana do konkretnych założeń, a uczestnicy mogą zobaczyć, które możliwości są już dostatecznie rozpoznane, a które wymagają dodatkowej pracy przed rozpoczęciem realizacji.

W odniesieniu do przykładowej oferty nadrzecznej ważne byłoby też rozróżnienie zwykłego dnia od momentu największego zainteresowania. Niewielki ruch nie ujawni wszystkich problemów z parkowaniem, obsługą i dostępem do przestrzeni. Z kolei infrastruktura przygotowana wyłącznie na wyjątkowy szczyt może być zbyt duża dla codziennego wykorzystania. Oba warianty wymagają porównania z informacjami o użytkowaniu miejsca. Prześledzenie takiego zróżnicowania pozwala opisać zagrożenie znacznie dokładniej niż ogólne stwierdzenie o sezonowości. Wskazuje bowiem, które części przedsięwzięcia wymagają elastycznego sposobu obsługi.

W okresie transformacji dodatkowym problemem jest niedostateczna współpraca kreatorów strategii i jej realizatorów^[1].

Zróżnicowanie lokalnych warunków rozwoju ukształtowanych przez potrzeby społeczne, zasoby, strukturę gospodarki, priorytety działań itp. sprawiają, że tworzyć można różne modele rozwoju lokalnego, nastawione na realizację różnych celów.

Analiza różnych modeli rozwoju lokalnego pozwala jednak wskazać na pewne, klasyczne czy typowe cele, wokół których koncentruje się rozwój lokalny. Można też, jak się wydaje, opisać zgeneralizowany, ogólny model rozwoju lokalnego. Model taki obejmuje:

• tworzenie instytucji rozwoju lokalnego,
• rozwój alternatywnej produkcji i usług,
• podnoszenie poziomu i uaktualnianie kwalifikacji miejscowej siły roboczej dla podjęcia nowej produkcji lub polepszenia jakości produkowanych wyrobów,
• tworzenie i poszukiwanie rynków zbytu dla produkowanych wyrobów, – transfer i dyfuzję wiedzy i technologii,
• podnoszenie na wyższy poziom techniki stosowanej w istniejących zakładach oraz usprawnianie organizacji istniejących instytucji gospodarczych,
• materialne, organizacyjne, techniczne i ekonomiczne wspieranie inicjatyw na rzecz wykorzystania lokalnych zasobów.

W rezultacie podstawowymi wartościami, na których opiera się konstrukcja „społeczeństwa odpowiedzialnego”, są wolność i właśnie odpowiedzialność^[2].

Można oczywiście wskazać także i inne zadania należące do współcześnie rozumianego rozwoju lokalnego, jakkolwiek pamiętać należy, że opisany powyżej model nawiązuje przede wszystkim do sytuacji państw zachodnich.

W warunkach polskich model rozwoju lokalnego będzie, jak się wydaje. bogatszy od tradycyjnych ujęć zachodnioeuropejskich. Decyduje o tym przede wszystkim niższy poziom rozwoju społeczno-gospodarczego polskich miast i gmin oraz większy wachlarz nie zaspokojonych potrzeb społecznych. Jeśli w typowym przypadku państwa zachodnioeuropejskiego problematyka rozwoju lokalnego mogła być sprowadzona, w zdecydowanej większości przypadków, do tworzenia nowych miejsc pracy (przy wykorzystaniu lokalnego potencjału rozwojowego oraz inicjatyw lokalnych, podejmowanych przez pojedyncze osoby, jednostki publiczne, społeczne, przedsiębiorstwa itp.), to w warunkach polskich obok tworzenia nowych miejsc pracy, rozwój lokalny obejmować także będzie rozbudowę infrastruktury technicznej i społecznej, co ma zasadnicze znaczenie i dla warunków życia społeczności lokalnych, i dla dalszego rozwoju danej jednostki terytorialnej. Luka cywilizacyjno-kulturowa w wymiarze infrastruktury technicznej i społecznej, rzutująca jednocześnie na warunki życia ludności, zwłaszcza w mniejszych jednostkach osadniczych, jest tak duża i tak silnie ograniczająca ich rozwój, że jej pokonanie urasta do rangi priorytetu czy wręcz „życiowej” konieczności.

Sytuacja społeczno-gospodarcza polskich układów lokalnych jest tego rodzaju, że odnoszony do niej rozwój lokalny musi być kompleksowy. Oznacza to, że w warunkach polskich rozwój lokalny i gospodarka lokalna muszą być traktowane jako kształtowanie środowiska życia społeczności lokalnych bądź lokalnego terytorialnego systemu społecznego^[3].

Przedstawiony model opisuje powiązane funkcje wspierające rozwój. Poszczególne jego elementy pomagają znaleźć ludzi, wiedzę, warunki organizacyjne i odbiorców potrzebnych do wykorzystania miejscowych zasobów. Zestawienie warto odczytywać jako podstawę rozpoznania konkretnej sytuacji. Dwie gminy mogą bowiem mieć podobny cel zatrudnieniowy, a potrzebować odmiennej odpowiedzi. W jednej problemem będzie dostęp do miejsca prowadzenia działalności, w drugiej dopasowanie umiejętności, a w kolejnej brak odbiorców produktu. Sens modelu polega na ujawnieniu takich zależności i wskazaniu, jak powstaje kompletny układ warunków działania.

Każdy wymieniony instrument wymaga pytania o zadanie, któremu ma służyć. Instytucja rozwoju może przekazywać informacje, przygotowywać wspólne przedsięwzięcia lub ułatwiać kontakt przedsiębiorstw ze szkołą. Jej istnienie samo w sobie nie określa wartości dla lokalnej gospodarki. Podobnie szkolenie jest użyteczne wtedy, gdy odnosi się do rozpoznanej potrzeby, a wsparcie technologiczne gdy pozwala usprawnić konkretny proces. Wybór rozwiązania powinien więc wynikać z opisu przeszkody i oczekiwanej zmiany. Dzięki temu nazwa instrumentu nie zastępuje wyjaśnienia jego miejsca w całym przedsięwzięciu.

Dla zilustrowania modelu przyjmijmy fikcyjny przykład o charakterze edukacyjnym: w pewnej miejscowości działa kilka niewielkich warsztatów zajmujących się obróbką metalu. Każdy z nich posiada część potrzebnego wyposażenia, lecz większe zamówienie wymagałoby współpracy kilku wykonawców. Wspólne przedstawienie oferty mogłoby rozszerzyć zakres obsługiwanych klientów. Najpierw należałoby jednak uzgodnić wymagania jakościowe, terminy przekazywania elementów i odpowiedzialność za końcowy wyrób. W tym przypadku zasobem rozwojowym byłoby nie tylko wyposażenie warsztatów, ale również zdolność organizowania pracy między firmami. Bez takich uzgodnień dodatkowe zamówienie mogłoby ujawnić poważne trudności.

Dalsze działanie w opisanym przykładzie powinno wynikać z wiedzy o możliwym odbiorcy. Przedsiębiorcy musieliby ustalić, jakiego produktu potrzebuje, w jakiej ilości, z jaką powtarzalnością i według jakiej specyfikacji. Samo przekonanie, że poza miejscowością istnieje duży rynek, pozostaje zbyt ogólne. Rozpoznanie wymagań pozwala określić, czy wystarczy zmiana organizacji pracy, czy konieczne będą nowe narzędzia albo umiejętności. Tworzenie rynku zbytu w modelu rozwoju można więc rozumieć jako budowanie realnej relacji między zdolnością wytwarzania a potrzebą, za której zaspokojenie odbiorca chce zapłacić.

Podnoszenie kwalifikacji powinno zostać powiązane z tą samą relacją. W przykładowych warsztatach potrzebna mogłaby być umiejętność odczytywania dokumentacji, obsługi określonego urządzenia albo sprawdzania jakości elementów. Dobór uczestników i programu szkolenia powinien odpowiadać przewidywanym zadaniom. Warto również ustalić, w jakich warunkach zdobyta wiedza zostanie wykorzystana po zakończeniu nauki. Jeżeli urządzenie ma zostać dostarczone znacznie później, powstaje ryzyko utraty części umiejętności przed rozpoczęciem pracy. Harmonogram podnoszenia kwalifikacji wymaga zatem uzgodnienia z przygotowaniem pozostałych zasobów.

Transfer technologii obejmuje także możliwość jej przyjęcia przez organizację. Nowe rozwiązanie może wymagać odpowiedniego zasilania, miejsca instalacji, materiałów, serwisu i zmiany sposobu pracy. W opisie projektu powinny zostać uwzględnione te warunki, ponieważ zakup stanowi tylko jeden etap wykorzystania narzędzia. Przygotowanie ludzi oraz dostęp do obsługi technicznej pomagają ocenić, czy planowana zmiana odpowiada możliwościom firmy. Takie podejście rozwija wymieniony w modelu związek techniki i organizacji: urządzenie staje się częścią procesu, którego pozostałe elementy również muszą być gotowe.

Powstanie wspólnego miejsca koordynacji może ułatwić uzgadnianie opisanych działań. Trzeba jednak rozdzielić zadania, które wymagają współpracy, od tych, które każda firma wykonuje samodzielnie. W przykładzie warsztatów wspólna informacja o możliwościach produkcji mogłaby ułatwić prezentowanie oferty, natomiast wybór własnych pracowników pozostawałby sprawą poszczególnych przedsiębiorców. Ustalenie zakresu współdziałania ogranicza niejasność oczekiwań. Pozwala również określić, jakie informacje można udostępnić partnerom i kto odpowiada za ich aktualność. Instytucjonalne wsparcie zyskuje wtedy konkretną treść organizacyjną.

Rozwój alternatywnej produkcji może polegać zarówno na nowej działalności, jak i na rozszerzeniu możliwości istniejących podmiotów. Wybór między tymi drogami zależy od stanu zasobów, zainteresowania przedsiębiorców i rozpoznanego popytu. Próba budowania całkowicie nowej branży wymagałaby innych umiejętności i powiązań niż wspólne wykorzystanie już istniejących warsztatów. W analizie warto opisać, co może zostać przeniesione do nowego zastosowania, a co trzeba dopiero zbudować. Ułatwia to ocenę zakresu przygotowania i pozwala dostrzec ukryte koszty zamierzenia, które na pierwszy rzut oka wydaje się prostą zmianą produktu.

Wątek infrastruktury technicznej i społecznej poszerza model o warunki codziennego funkcjonowania. Pracownik musi mieć możliwość dotarcia do miejsca pracy, przedsiębiorstwo uzyskania dostaw, a użytkownik skorzystania z usług. Poprawa pojedynczego elementu ma znaczenie w połączeniu z pozostałymi. W hipotetycznej miejscowości nowa hala nie usuwałaby problemu dojazdu pracowników z odległych osiedli. Z tego powodu przedsięwzięcia gospodarcze warto analizować razem z otoczeniem, w którym mają działać. Rozpoznanie brakującego połączenia pomaga przygotować rozwiązanie dostępne dla ludzi, którzy faktycznie mieliby z niego korzystać.

Kolejność wykorzystania instrumentów powinna odpowiadać zależnościom pomiędzy nimi. Najpierw można sprawdzić zapotrzebowanie i możliwości współpracy, następnie doprecyzować wymagania dotyczące wyposażenia oraz kwalifikacji, a dopiero potem zwiększać zakres zobowiązań. Taka sekwencja daje szansę wykrycia przeszkody, zanim zostaną poniesione wszystkie nakłady. Nie usuwa ryzyka, ale pozwala zachować możliwość zmiany. W przykładzie warsztatów próbne wspólne zamówienie dostarczyłoby informacji o współpracy, których nie da się zastąpić samym zapisaniem partnerstwa w dokumencie. Wynik próby mógłby wskazać konkretny zakres potrzebnego usprawnienia.

Oceniając model po zastosowaniu, trzeba wrócić do problemu, od którego rozpoczęto działanie. Liczba szkoleń, zakupionych urządzeń czy spotkań partnerów opisuje wykonane czynności. Jeśli celem było zwiększenie możliwości realizacji zamówień, potrzebna będzie również informacja o nowych kontraktach, terminowości i utrzymaniu jakości. Można wtedy sprawdzić, które elementy wsparcia zostały rzeczywiście wykorzystane. Pozwala to doskonalić następne przedsięwzięcia na podstawie ich konkretnego działania. Klasyczny model pozostaje użyteczny dzięki temu, że porządkuje pytania o warunki rozwoju, pozostawiając miejsce na odpowiedzi wynikające ze specyfiki danej jednostki.

Wspólna oferta warsztatów ujawnia jeszcze jeden element modelu: znaczenie wymiany wiedzy podczas codziennej pracy. Firma wykonująca pierwszy etap zamówienia musi rozumieć, jak jej wyrób będzie użyty w etapie następnym. Rozmowa o tolerancji wymiarów, sposobie pakowania i terminie dostawy może zapobiec trudności, której nie rozwiąże samo zwiększenie produkcji. W takim przypadku usprawnienie polega na lepszym wykorzystaniu już dostępnej techniki. Rozpoznanie tego wariantu pozwala dobrać wsparcie do faktycznej przeszkody i sprawdzić, czy większy wydatek na nowe wyposażenie jest potrzebny do wykonania rozpatrywanego zadania.

Lokalny rozwój społeczno-gospodarczy musi zostać zaplanowany, a przez objęcie nim wielu instytucji i osób, odpowiednio skoordynowany. Realizacja interesu ogólnospołecznego (i indywidualnego) przy wykorzystaniu lokalnych czynników rozwoju sprawia, że proces ten powinien być sterowany i modyfikowany przez struktury samorządowe lub inne struktury organizacyjne, reprezentujące społeczności lokalne.

Lokalny rozwój społeczno-gospodarczy jest procesem rozciągniętym w czasie, od inicjatywy rozwoju począwszy, a na uzyskaniu konkretnego efektu skończywszy. Efekty te posiadać mogą krótko- lub długofalowy wymiar. W sumie składają się na ukształtowanie lepszego środowiska życia społeczności lokalnych oraz lepsze warunki życia tych społeczności. Podnoszą też na wyższy poziom lokalny potencjał gospodarczy, którym dysponuje gmina.

Rozwój lokalny jest procesem społecznym, polega bowiem na aktywności społeczności lokalnych, na uaktywnianiu lokalnych postaw prorozwojowych, na tworzeniu instytucji społecznych w rozwój ten uwikłanych. Jest to proces poprzedzony niekiedy długotrwałym przygotowaniem, zarówno zasobów do ich gospodarczego wykorzystania, jak i ludzi do współuczestniczenia w rozwoju. Jest to wreszcie proces pracochłonny i nowatorski, niekiedy wręcz innowacyjny.

Każdy lokalny rozwój społeczno-gospodarczy to przedsięwzięcie obciążone pewnym ryzykiem, dlatego wymaga stałej kontroli i oceny jego realizacji i przebiegu.

Wielość podmiotów rozwoju lokalnego, zróżnicowanie dziedzin życia społecznego objętych rozwojem, osadzenie rozwoju lokalnego w zadaniach samorządów terytorialnych itp., wymagają integracji i koordynacji rozwoju lokalnego przy uwzględnieniu między innymi:

• współzależności, jakie występują w procesie rozwoju,
• indywidualności jednostek, które podejmują inicjatywy rozwoju i działania w tym kierunku,
• uwikłania społeczności lokalnych w proces rozwoju poprzez zainteresowanie miejscowej ludności tym rozwojem (społeczność lokalna musi widzieć sens podejmowanych działań i ogólnospołeczne korzyści).

Rozciągnięcie rozwoju w czasie oznacza, że jego poszczególne efekty pojawiają się w różnym rytmie. Naprawiona droga może szybko zmienić warunki przejazdu, natomiast poprawa kwalifikacji mieszkańców wymaga okresu nauki i późniejszej możliwości wykorzystania umiejętności. Gdy wszystkie działania ocenia się po identycznym czasie, łatwo uznać przedsięwzięcie dopiero rozpoczęte za nieskuteczne albo przecenić widoczny rezultat rzeczowy. W opisie zadania warto zatem wskazać, kiedy oczekiwany jest efekt bezpośredni, a kiedy zmiana warunków życia. Pozwala to dopasować sposób obserwacji do rzeczywistego przebiegu działania.

Współzależność czynników rozwoju można rozpoznać przez pytanie o warunki korzystania z konkretnej usługi. Nowy obiekt potrzebuje dostępu, personelu, wyposażenia i środków na bieżące funkcjonowanie. Każdy z tych składników może należeć do odpowiedzialności innej organizacji. Ukończenie budynku nie kończy więc całego procesu, jeśli użytkownicy nie mają jak do niego dotrzeć lub nie ustalono godzin otwarcia. Planowanie powinno ujawnić takie powiązania odpowiednio wcześnie. W przeciwnym razie poszczególni wykonawcy mogą poprawnie zrealizować własne zadania, a zamierzona korzyść społeczna nadal się nie pojawi.

Wielość uczestników nie wymaga, by każdy podejmował te same działania. Instytucja publiczna, przedsiębiorstwo i stowarzyszenie mogą uczestniczyć w jednym przedsięwzięciu dzięki odmiennym kompetencjom. Ważne staje się ustalenie miejsc, w których ich działania muszą się spotkać. Przygotowanie terenu może poprzedzać wyposażenie obiektu, a udostępnienie informacji nabór zainteresowanych osób. Koordynacja dotyczy wtedy konkretnych zależności, terminów i decyzji. Powinna umożliwiać odpowiedź na pytanie, kto zauważy opóźnienie jednego elementu oraz komu przekaże informację o jego skutkach dla pozostałych zadań.

Społeczny charakter rozwoju oznacza także występowanie różnych ocen tego samego problemu. Dla rodziców ważna może być bliskość placówki, dla starszych mieszkańców łatwość wejścia do budynku, a dla osób pracujących godziny świadczenia usługi. Uznanie każdej z tych opinii za informację pomaga rozpoznać potrzebę dokładniej. Nie oznacza jednak, że wszystkie oczekiwania da się spełnić jednocześnie. Opracowanie kierunku działania wymaga określenia ograniczeń i przedstawienia powodów wyboru. Wspólna rozmowa jest użyteczna zwłaszcza wtedy, gdy pozwala ujawnić trudności niewidoczne w prostym zestawieniu liczby mieszkańców.

Można to pokazać na hipotetycznym przykładzie edukacyjnym gminy planującej uruchomienie zajęć w bibliotece. W pierwszym wariancie przewidziano spotkania tylko w centralnej miejscowości. Sam budynek jest dostępny, a prowadzący mają odpowiednie umiejętności. Mieszkańcy odleglejszych wsi wskazują jednak, że ostatni autobus odjeżdża przed zakończeniem zajęć. Problemem staje się więc zgodność programu z warunkami dotarcia i powrotu. Zapis o otwarciu zajęć dla wszystkich mieszkańców nie opisuje jeszcze ich rzeczywistej dostępności. Potrzebne jest prześledzenie całej drogi użytkownika.

W takim przykładzie odpowiedź może przyjąć różne formy: wcześniejsze rozpoczęcie spotkania, zmianę dnia albo część zajęć prowadzoną w innym obiekcie. Każda możliwość ma inne konsekwencje dla personelu, uczestników i wydatków. Decyzja powinna wynikać z rozpoznania warunków, a nie z samej atrakcyjności pomysłu. Próba przeprowadzona na małą skalę pozwoliłaby zobaczyć, czy zmieniony termin rzeczywiście usuwa przeszkodę. Jeżeli zainteresowanie nadal byłoby niewielkie, należałoby sprawdzić również tematykę zajęć, sposób przekazania informacji i potrzeby grup, które wcześniej nie zabrały głosu.

Przykład biblioteki pokazuje również różnicę między wykonaniem zadania a uzyskaniem oczekiwanego rezultatu. Liczba przeprowadzonych spotkań informuje o aktywności organizatora. Dostęp mieszkańców do potrzebnej wiedzy wymaga dodatkowych obserwacji: kto skorzystał z programu, czego potrzebował i jakie przeszkody pozostały. Te dwa rodzaje informacji odpowiadają na odmienne pytania. Sama frekwencja może być przydatna, ale nie wyjaśnia, czy przedsięwzięcie dociera do planowanej grupy. Dobre rozpoznanie efektu powinno uwzględniać również doświadczenia osób, którym udział się nie udał.

Stała ocena procesu oznacza możliwość dostosowania działania do informacji zdobywanych w trakcie realizacji. Potrzebne są do tego jasne punkty sprawdzenia oraz osoby odpowiedzialne za omówienie wyniku. Można na przykład ustalić przegląd po pierwszym okresie korzystania z usługi i przed rozszerzeniem jej zakresu. Takie rozwiązanie daje miejsce na zmianę, zanim kolejne wydatki utrwalą nietrafiony wariant. Jednocześnie korekta powinna mieć wyjaśnioną przyczynę, aby uczestnicy rozumieli, czy wynika z nowej wiedzy, trudności organizacyjnej czy zmiany wcześniej ustalonego celu.

Ryzyko w procesie rozwoju lokalnego ma wiele źródeł. Może dotyczyć wykonania prac, dostępności personelu, rzeczywistego zainteresowania usługą lub współpracy między uczestnikami. Rozpoznanie tych źródeł ułatwia wyznaczenie sposobów reagowania, lecz nie wymaga pozornej dokładności liczbowej. Gdy brakuje podstaw do oszacowania prawdopodobieństwa, można opisać możliwy przebieg zdarzenia i jego następstwa. W przypadku biblioteki przydatne byłoby ustalenie, co nastąpi w razie nieobecności prowadzącego lub utraty dostępu do sali. Taki opis porządkuje odpowiedzialność i ogranicza zaskoczenie podczas realizacji.

Granice administracyjne porządkują odpowiedzialność samorządu, ale codzienne aktywności mieszkańców mogą je przekraczać. Praca, nauka, zakupy i korzystanie z usług tworzą powiązania z sąsiednimi miejscowościami. Ocena lokalnego przedsięwzięcia powinna zatem uwzględniać, komu służy oraz z jakiego obszaru napływają użytkownicy. Współdziałanie z sąsiednią jednostką może być potrzebne choćby przy uzgadnianiu połączeń transportowych. Rozpoznanie takich zależności pomaga dobrać właściwą skalę zadania, zamiast zakładać, że wszystkie warunki jego powodzenia mieszczą się w kompetencjach jednej instytucji.

Interes wspólnoty obejmuje również sposób podziału korzyści i obciążeń. Przedsięwzięcie korzystne dla znacznej części mieszkańców może powodować utrudnienia dla osób mieszkających w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Rozmowa o rozwoju powinna ujawniać takie różnice i pozwalać ocenić, czy można zmniejszyć uciążliwość. Ogólny zapis o poprawie jakości życia staje się wtedy początkiem konkretnych pytań o miejsce, godziny działania i warunki korzystania. Dzięki temu społeczny wymiar projektu pozostaje widoczny również po wybraniu lokalizacji i rozpoczęciu wykonania prac.

Ciągłość procesu zależy ponadto od zachowania wiedzy o wcześniejszych decyzjach. Zmiana pracownika lub osoby kierującej instytucją nie powinna oznaczać utraty informacji o przyczynach wyboru wariantu, ustaleniach z partnerami i dotychczasowych trudnościach. Krótki zapis tych elementów ułatwia kontynuowanie zadania oraz wyjaśnianie zmian mieszkańcom. Pomaga także odróżnić pomysł rzeczywiście nowy od takiego, który był wcześniej sprawdzany i napotkał konkretną przeszkodę. W rozwoju lokalnym pamięć organizacyjna ma znaczenie właśnie dlatego, że wiele przedsięwzięć trwa dłużej niż udział pojedynczej osoby w ich przygotowaniu.

Opisane cechy można odnieść do wyboru kolejności działań. Jeżeli poprawa usługi zależy od przygotowania ludzi i warunków dostępu, harmonogram powinien objąć wszystkie te elementy. Rozpoczęcie od najbardziej widocznego wydatku może pozostawić niewykonaną pracę, od której zależy późniejsze korzystanie z rezultatu. Prześledzenie zależności pozwala natomiast ustalić, które zadanie otwiera możliwość wykonania następnego. Taka kolejność jest szczególnie przydatna przy ograniczonej liczbie pracowników i środków, kiedy równoczesne uruchomienie wszystkich zamierzeń utrudniałoby ich odpowiednie prowadzenie.

Istotną cechą przedsięwzięcia społecznego jest również język informacji o jego przebiegu. Mieszkaniec powinien móc zrozumieć, czego dotyczy zadanie, kiedy może skorzystać z rezultatu i gdzie zgłosić trudność. W przykładzie biblioteki sam komunikat o uruchomieniu programu nie zastępuje informacji o tematyce, zapisach, godzinach i dojeździe. Sposób przekazania wiadomości trzeba dopasować do odbiorców, zwłaszcza tych, którzy nie bywają regularnie w placówce. Dostępność komunikacji wpływa na możliwość udziału jeszcze przed rozpoczęciem zajęć. Pozwala także zebrać sygnały o potrzebach osób niewidocznych w dotychczasowym gronie użytkowników.

Na kierunek i tempo przeobrażeń instytucjonalnych wpływała również ich kompleksowość. Objęły one, w różnym stopniu, niemal wszystkie dziedziny funkcjonowania państwa i nakładały się na siebie^[1].

Rozwój społeczno-gospodarczy nie jest czymś, co posiada długoletnią tradycję, ugruntowaną teorię i metodologię oraz znaczący i jednoznacznie pojmowany, szczególnie w warunkach polskich, dorobek. Trudno jednak powiedzieć, że jest czymś całkowicie nowym, bowiem zawsze w naturze działalności samorządowej, samopomocowej, samoorganizującej, samokształceniowej i innej, tkwiły inicjatywy działań na rzecz miejsca zamieszkania i społeczności lokalnych, a związane z poprawą bytu, wykorzystaniem zasobów, poszukiwaniem efektywnych rozwiązań, nowoczesnych metod gospodarowania, itp. Nikt tych działań nie nazywał jednak rozwojem społeczno-gospodarczym, a traktowane były, co najwyżej, jako forma tzw. pracy organicznej^[2].

Można stwierdzić, że rozwój społeczno-gospodarczy, narodził się w końcu lat siedemdziesiątych, kiedy to w krajach Europy Zachodniej dał znać o sobie kryzys polityki regionalnej oraz kiedy kryzys gospodarczy świata zachodniego dotknął boleśnie społeczności lokalne i ich środowisko życia. W tej trudnej sytuacji wiele osób z kręgów administracji lokalnej, samorządów terytorialnych, lokalnych środowisk gospodarczych czy świata nauki zaczęło zdawać sobie sprawę z tego, że niemal koniecznością jest podejmowanie inicjatyw na rzecz rozwoju lokalnych jednostek terytorialnych, których sytuacja gospodarcza uległa nagłemu pogorszeniu. Inicjatywy te wiązano z tzw. „oddolną drogą rozwoju”, która oznaczała wykorzystanie, w celu ożywienia gospodarczego, lokalnych zasobów rozwojowych. Tę drogę rozwoju potraktowano jako szczególnie ważną w sytuacji, kiedy poważni inwestorzy w coraz to mniejszym stopniu byli zainteresowani lokalizacją kapitału inwestycyjnego w małych miejscowościach.

Współcześnie warunkach szczególnie wysokiego tempa postępu technicznego mamy do czynienia z wieloma szybko postępującymi procesami^[3]. w Rozwój społeczno-gospodarczy wyrósł także z przeświadczenia struktur samorządowych o ich odpowiedzialności za ożywienie rozwoju miast i gmin i pozostawał nawiązaniem do specyficznych potrzeb społeczności lokalnych, artykułowanych na drodze autooceny tych potrzeb i jednocześnie oceny możliwości ich zaspokojenia przez podejmowanie własnych działań gospodarczych. Rozwój społeczno-gospodarczy jest z całą pewnością przejawem decentralizacji działań gospodarczych, mającej swój wyraz w podejmowaniu „oddolnych” inicjatyw gospodarczych.

Istotą lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego jest jego osadzenie w strukturach samorządowych. Dlatego w warunkach polskich, rozwój społeczno-gospodarczy mógł zaistnieć, upowszechniać się oraz zyskiwać na znaczeniu jedynie w przypadku odrodzenia się struktur samorządowych i odzyskania przez samorządy terytorialne funkcji faktycznego gospodarza w lokalnym środowisku.

Czynnikiem lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego jest też rynkowy model gospodarki. W scentralizowanym systemie planowej gospodarki socjalistycznej na szczeblu lokalnym (przemysł terenowy, spółdzielczość pracy, spółdzielczość rolnicza, spółdzielczość rzemieślnicza itp.), nie było warunków do autentycznego lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego jako działalności gospodarczej o efektach indywidualnych i ogólnospołecznych, której podmiotem byłby samorząd terytorialny lub przedstawiciele tego samorządu. Wszystkie instytucje gospodarcze tzw. szczebla lokalnego były odpowiednio zdezagregowanymi, „sterowanymi odgórnie”, jednostkami struktur centralnych, a nie ogniwami lokalnych struktur administracyjnych, jednostkami organizacyjnymi rozwoju lokalnego czy gospodarki lokalnej. Rozwojem lokalnym nie były też różnego rodzaju akcje o charakterze spektakularnym, jak „poszukiwanie rezerw rozwojowych” (akcje 20 i 30 mld zł dodatkowej produkcji – w okresie gierkowskim), funkcjonowanie terenowych funduszy aktywizacji gospodarczej czy szeroko reklamowane czyny społeczne „zwykłe” (z okazji ówczesnych świąt, rocznic, pory roku) i specjalne, np. podejmowane w tzw. „niedziele czynu partyjnego”. Nie był to rozwój lokalny, choć w niektórych przypadkach miało się do czynienia z pewnym lokalnym efektem tych propagandowych działań i pozytywnym odbiorem społecznym uzyskanych rezultatów.

Warunki gospodarki rynkowej sprzyjają podejmowaniu inicjatyw gospodarczych przez „drobne i średnie” podmioty gospodarcze nie posiadające dziś obowiązku wpisywania się w istniejące struktury organizacyjne i realizowanie odgórnie wyznaczonych zadań. Szczególne warunki rozwoju posiadają te podmioty gospodarcze, które swoje działanie wiążą z rynkiem lokalnym i ponadlokalnym. Jedynym istotnym hamulcem rozwoju drobnej przedsiębiorczości (nie tylko zresztą drobnej) jest brak kapitału inwestycyjnego.

W warunkach gospodarki rynkowej i odradzania się struktur samorządowych społeczeństwa obywatelskiego gospodarka lokalna czy lokalny rozwój społeczno-gospodarczy mają swoją szansę. Szansę, która wynika nie tylko z ustawowych zadań samorządów terytorialnych, ale która tkwi w istocie samorządności terytorialnej.

Dziś lokalny rozwój społeczno-gospodarczy jest powszechnie akceptowanym, uznawanym, rozwijanym i przynoszącym wymierne efekty kierunkiem polityki gospodarczej. Pełni taką rolę, ponieważ ludzie wierzą w rozwój lokalny i jego istotność dla rozwoju społeczności lokalnych. Problemem pozostaje tylko to, jak kształtować politykę rozwoju lokalnego, jak planować ten rozwój i jak realizować poszczególne jego zadania, aby przyniósł on pożądane i oczekiwane, a zarazem maksymalne efekty^[4].

Przedstawiony opis historyczny koncentruje się na rozwoju lokalnym jako sposobie świadomego organizowania działań przez społeczność i jej instytucje. Wzmianki o narodzinach tego podejścia należy odnosić do określonej koncepcji polityki lokalnej. Samo przekształcanie gospodarki i warunków życia ma znacznie dłuższą historię. Rozróżnienie to pomaga odczytać sens rozdziału: istotne staje się pytanie, kto rozpoznaje problem, kto decyduje o odpowiedzi i jakie zasoby może uruchomić. Miejsce nie jest już wyłącznie punktem wykonania zadania ustalonego gdzie indziej, lecz obszarem, którego mieszkańcy i organizacje współtworzą kierunek działania.

Oddolny charakter inicjatywy wiąże się z dostępem do szczegółowej wiedzy o codziennym funkcjonowaniu danego obszaru. Mieszkańcy znają utrudnienia w dojazdach, przedsiębiorcy potrafią opisać problemy z dostawami, a lokalne instytucje obserwują zmiany potrzeb swoich odbiorców. Każda z tych perspektyw ujmuje jednak tylko część sytuacji. Przygotowanie strategii wymaga ich połączenia i sprawdzenia, gdzie opis pojedynczego doświadczenia wskazuje szersze zjawisko. Korzystanie z miejscowej wiedzy oznacza zatem także pracę nad jej uporządkowaniem, porównaniem i powiązaniem z informacjami pochodzącymi spoza gminy.

Zmiana instytucjonalna opisana w pracy tworzy możliwość większego wpływu na sprawy lokalne. Aby możliwość ta przyniosła efekty, potrzebne są umiejętności przygotowania projektów, uzgadniania odpowiedzialności i prowadzenia działań przez dłuższy czas. Organizacja dysponująca nowym zakresem decyzji może nadal potrzebować informacji, personelu lub doświadczenia. Rozwój własnej zdolności działania jest więc częścią lokalnego rozwoju. Obejmuje także prostsze sprawy: przechowywanie ustaleń, przekazywanie ich kolejnym osobom i wyjaśnianie mieszkańcom, na jakim etapie znajduje się wspólne przedsięwzięcie.

Rozważmy hipotetyczny przykład edukacyjny małego miasta, w którym stopniowo ogranicza działalność duży zakład. Wśród mieszkańców pozostają osoby posiadające doświadczenie techniczne, a część budynków przemysłowych przestaje być używana. Sam spis tych zasobów nie określa jeszcze kierunku rozwoju. Trzeba poznać stan obiektów, kwalifikacje zainteresowanych osób, możliwości dojazdu i zapotrzebowanie potencjalnych klientów. Pomysł wykorzystania istniejącej hali na miejsce pracy kilku małych firm wymaga rozpoznania tych elementów, zanim stanie się konkretnym projektem.

W tym samym przykładzie różni uczestnicy mogliby wnieść odmienne zasoby. Właściciel budynku dysponowałby przestrzenią, szkoła doświadczeniem w szkoleniu, przedsiębiorcy wiedzą o zamówieniach, a mieszkańcy informacjami o swoich umiejętnościach i ograniczeniach. Połączenie ich działań zależałoby od uzgodnienia warunków korzystania z hali, zakresu przygotowania zawodowego i sposobu pokrycia wydatków. Dopiero wtedy lokalny potencjał nabierałby postaci dostępnej do wykorzystania. To właśnie odróżnia rozpoznanie zasobu od jego uruchomienia: pomiędzy nimi znajduje się praca organizacyjna oraz konieczność podjęcia wielu współzależnych decyzji.

Silny nacisk tekstu na kapitał inwestycyjny można rozwinąć poprzez pytanie, z czym kapitał powinien zostać połączony. Środki finansowe pozwalają kupić wyposażenie lub przygotować lokal, ale powodzenie przedsięwzięcia zależy również od odbiorców, umiejętności ludzi i warunków prowadzenia działalności. W przykładowej hali nowoczesna maszyna pozostawałaby niewykorzystana, gdyby zabrakło osoby umiejącej ją obsługiwać albo zamówień. Analiza lokalnego rozwoju powinna więc badać kompletność warunków działania. Pomaga to wskazać brakujący element, zamiast uznawać każdy problem przedsiębiorstwa za identyczny niedobór pieniędzy.

Wykorzystanie zasobów miejscowych nie oznacza zamknięcia gospodarki w granicach jednej jednostki. Firma może korzystać z kwalifikacji mieszkańców, a jednocześnie sprzedawać produkty odbiorcom z innych regionów. Szkoła może przygotowywać ludzi do pracy lokalnie, lecz jej absolwenci mają możliwość wyjazdu. Związki z otoczeniem są zatem częścią procesu, którego lokalny charakter wynika z miejsca rozpoznawania potrzeb i organizowania odpowiedzi. Strategia powinna pomagać zrozumieć te przepływy oraz ustalić, jakie korzyści z przedsięwzięć pozostają dostępne dla społeczności.

Z perspektywy przedstawionej genezy ważny jest również sposób uczenia się na kolejnych inicjatywach. Pierwsze przedsięwzięcie może ujawnić, że początkowo przeceniono popyt lub nie dostrzeżono bariery technicznej. Udokumentowanie takiego doświadczenia pozwala przygotować następne działanie na podstawie lepszego rozpoznania. Miejscowy dorobek rozwojowy obejmuje więc zarówno wykonane inwestycje, jak i zdobyte umiejętności współpracy. Wartość tej wiedzy zależy od tego, czy pozostaje dostępna dla innych osób i instytucji, które będą podejmowały kolejne zadania.