Obligatoryjność przeprowadzenia rozprawy

5/5 - (1 vote)

Analizując przesłanki przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać łącznie treść §1 i §2 art. 89, ponieważ wskazane w nich przesłanki nie wykluczają się wzajemnie i mogą występować jednocześnie. Zgodnie z art. 89 organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy w określonych sytuacjach.[1]

Po pierwsze, gdy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania.[2] Przesłanka ta opiera się na kryterium o charakterze nieostrym, wymagającym każdorazowej oceny przez organ. W praktyce oznacza to konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie rozprawa przyniesie wymierne korzyści organizacyjne, umożliwiające szybsze lub sprawniejsze rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Skuteczność takiego rozwiązania zależy od trafności prognozy dokonanej przez organ w danych okolicznościach. Przy dokonywaniu tej oceny organ powinien uwzględnić różnorodne czynniki, w tym także koszty związane z przeprowadzeniem rozprawy. Istotnym elementem sprzyjającym przyspieszeniu postępowania jest koncentracja w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników, którzy dokonują czynności procesowych, takich jak składanie wyjaśnień. Jeżeli jednak organ uzna, że rozprawa nie przyczyni się ani do przyspieszenia, ani do uproszczenia postępowania, obowiązek jej przeprowadzenia co do zasady nie powstaje.[3] Ocena, czy charakter i okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie tej formy postępowania, należy do organu prowadzącego sprawę. W. Dawidowicz wskazuje, że w takim przypadku korzystanie z kompetencji do przeprowadzenia rozprawy ma charakter fakultatywny.[4]

Po drugie, gdy przeprowadzenie rozprawy zapewni osiągnięcie celu wychowawczego.[5] Wprowadzenie tej przesłanki jako podstawy obowiązku przeprowadzenia rozprawy budzi jednak wątpliwości. B. Adamiak podkreśla, że o realizacji celu wychowawczego można byłoby mówić przede wszystkim w sytuacjach, w których organ administracji publicznej orzeka o sankcji za delikt administracyjny albo o cofnięciu uprawnień w związku z ich niewłaściwym wykonywaniem przez jednostkę. Trudno natomiast uznać, że postępowanie administracyjne pełni funkcję prewencji ogólnej wobec społeczeństwa, gdyż nie opiera się ono na zasadzie jawności w takim zakresie, jak postępowanie sądowe. Rozprawa administracyjna, jako forma postępowania administracyjnego, musi zachowywać jego podstawowe cechy, w tym ograniczoną jawność. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym nie są podejmowane w warunkach jawności wobec osób postronnych, dlatego rozprawa administracyjna nie może stanowić wyjątku w tym zakresie. Zdaniem W. Dawidowicz zamknięty charakter rozprawy administracyjnej wyklucza przypisywanie jej funkcji wychowawczej w znaczeniu właściwym dla rozprawy karnej.[6] Wprowadzenie tej przesłanki jest możliwe jedynie przy traktowaniu postępowania administracyjnego w oderwaniu od jego rzeczywistej funkcji w systemie stosowania prawa administracyjnego. Skoro zasadniczym celem tego postępowania jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki, a nie reakcja na naruszenie prawa, trudno mówić o jego funkcji wychowawczej, a tym samym o wychowawczym celu rozprawy.[7]

Przesłanki wskazane w dwóch powyższych punktach mogą występować łącznie, przy czym obowiązek przeprowadzenia rozprawy powstaje już w przypadku spełnienia jednej z nich. Zastosowanie przepisu powinno prowadzić do realnych efektów, co oznacza, że nie chodzi o minimalne przyspieszenie postępowania, lecz o istotne usprawnienie jego przebiegu. Podjęcie decyzji o przeprowadzeniu rozprawy wymaga uprzedniej analizy sprawy, zakresu postępowania dowodowego, znaczenia rozstrzygnięcia dla innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, a także przewidywanego terminu wydania decyzji.[8]

Po trzecie, gdy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika wprost z przepisu prawa. W takim przypadku rozprawa musi zostać przeprowadzona zawsze, niezależnie od oceny jej wpływu na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. O obowiązku tym przesądza użycie w przepisie spójnika „albo”, które wskazuje na jego samodzielny charakter. W sytuacji, gdy przepis szczególny nakłada obowiązek przeprowadzenia rozprawy, nie ma potrzeby badania innych przesłanek określonych w §1 i §2, ponieważ obowiązek ten istnieje niezależnie od nich. Jego niewykonanie skutkuje wadliwością postępowania. W takich przypadkach organ nie dokonuje oceny celowości przeprowadzenia rozprawy, lecz jest do niej zobowiązany. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 03.12.1981 r. (SA/Ka 159/81) stwierdził, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy, mimo wyraźnego wymogu ustawowego, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż eliminuje jeden z podstawowych warunków umożliwiających organowi obiektywne rozstrzygnięcie sprawy. Podobne stanowisko zajęto w wyroku z 02.03.1983 r. (SA/Kr 1179/82), wskazując, że organ nie jest uprawniony do odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy, jeżeli obowiązek taki wynika z przepisu szczególnego, a jego naruszenie może prowadzić do uchylenia decyzji.[9] [10]

Przykładami przepisów szczególnych przewidujących obowiązek przeprowadzenia rozprawy są m.in. art. 37 ustawy – Prawo wodne z 24.10.1974 r. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, które uzależniają wydanie rozstrzygnięcia od uprzedniego przeprowadzenia rozprawy. H. Poleszak wskazuje, że mimo iż przepisy te zawarte są w aktach prawa materialnego, mają charakter procesowy. W związku z tym ich naruszenie powinno być oceniane odmiennie niż naruszenie norm materialnoprawnych. Z kolei W. Dawidowicz uznaje, że art. 89 §1 odsyła do przepisów prawa materialnego, co oznacza, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy ma charakter materialny, choć realizowany jest według reguł postępowania administracyjnego. [11] Odmienne stanowisko prezentuje E. Iserzon, który uznaje, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia wymaganej rozprawy oznacza brak podstawy prawnej decyzji, a więc stanowi poważne naruszenie prawa.[12] Pogląd ten poddaje krytyce H. Poleszak, wskazując, że rozprawa jest jedynie jedną z form postępowania wyjaśniającego, a jej brak powinien być oceniany analogicznie do innych uchybień procesowych dotyczących gromadzenia materiału dowodowego.[13] W konsekwencji naruszenie to nie zawsze powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz raczej do jej uchylenia, o ile miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor podkreśla również, że nie każda wada postępowania skutkuje pozbawieniem decyzji podstawy prawnej.[14] [15] B. Adamiak zauważa ponadto, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikający z przepisów szczególnych odnosi się do postępowania zwykłego i nie obejmuje postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.[16] Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05.05.1992 r. (IV SA 111/92), wskazując, że rozprawa nie jest obligatoryjna w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie z tego powodu, że sprawa dotyczy wywłaszczenia.[17]

Po czwarte, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron.[18] Sytuacja taka występuje wówczas, gdy w postępowaniu uczestniczy kilka podmiotów posiadających interes prawny, a ich interesy są sprzeczne lub co najmniej kolidujące. [19] Przesłanka ta pojawia się szczególnie wtedy, gdy uwzględnienie żądania jednej strony prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia uprawnień innych podmiotów, które w związku z tym również stają się stronami postępowania. W takich przypadkach możliwe jest osiągnięcie porozumienia poprzez zawarcie ugody. Istnieje wyraźny związek funkcjonalny między instytucją rozprawy a ugodą, ponieważ zawarcie ugody wymaga jednoczesnej obecności stron reprezentujących przeciwstawne interesy. Osiągnięcie tego celu zapewnia właśnie przeprowadzenie rozprawy.[20] Jeżeli w sprawie występują co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, organ ma obowiązek przeprowadzić rozprawę. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.11.1981 r. (SA/Kr 173/81), wskazując, że w przypadku rozbieżności stanowisk stron co do wartości przedmiotu opodatkowania organ powinien przeprowadzić rozprawę w celu ustalenia stanu faktycznego.[21]

Po piąte, gdy przeprowadzenie rozprawy jest konieczne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. Przesłanka ta zachodzi w sytuacjach, gdy dla ustalenia stanu faktycznego konieczne jest przeprowadzenie bardziej złożonego postępowania dowodowego, obejmującego na przykład przesłuchanie wielu świadków lub zasięgnięcie opinii kilku biegłych. W takich przypadkach zasadne jest skoncentrowanie materiału dowodowego w jednej formie, co umożliwia rozprawa. Szczególne znaczenie ma możliwość konfrontacji dowodów, zwłaszcza w sytuacji rozbieżnych opinii biegłych lub sprzecznych zeznań świadków, co pozwala organowi na dokonanie ich prawidłowej oceny.[22]

W kontekście art. 89 §2 pojawiają się wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy przesłanki związane z uzgodnieniem interesów stron oraz wyjaśnieniem sprawy przy udziale określonych środków dowodowych muszą występować łącznie, czy też każda z nich samodzielnie uzasadnia obowiązek przeprowadzenia rozprawy. [23] Literalna wykładnia, oparta na użyciu spójnika „oraz”, mogłaby sugerować konieczność ich łącznego wystąpienia. Uwzględniając jednak także przesłankę oględzin, należałoby przyjąć, że rozprawa powinna być przeprowadzona, gdy jednocześnie istnieje potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz przeprowadzenia określonych dowodów. Taka interpretacja prowadziłaby jednak do zawężenia zakresu stosowania przepisu.[24] [25] [26]

Odmienne stanowisko prezentuje W. Dawidowicz, który proponuje interpretację funkcjonalną, traktując spójnik „oraz” jako równoważny wyrażeniu „a także”. W konsekwencji każda z przesłanek – zarówno potrzeba uzgodnienia interesów stron, jak i potrzeba przeprowadzenia dowodów z udziałem świadków, biegłych lub oględzin – może samodzielnie uzasadniać obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Taka wykładnia umożliwia szersze stosowanie tej instytucji. Autor podkreśla, że nie można z góry zakładać, iż jedna opinia biegłego lub jedno zeznanie świadka wystarczy do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ strony mogą zgłaszać dalsze wnioski dowodowe, co uzasadnia przeprowadzenie rozprawy. Pogląd ten znajduje aprobatę B. Adamiak, która – odwołując się do wykładni celowościowej – opowiada się za szerszym rozumieniem omawianych przesłanek. [27] [28]

W sytuacji konieczności uzgodnienia interesów stron celem rozprawy jest stworzenie warunków do ich bezpośredniej konfrontacji, co umożliwia organowi właściwe wyważenie ich słusznych interesów. Natomiast w odniesieniu do przesłanek dowodowych przeprowadzenie rozprawy uzasadnia charakter środków dowodowych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej dokonuje oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy, z wyjątkiem sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa. Nieprzeprowadzenie rozprawy wskutek błędnej oceny tych przesłanek stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.[29][30][31]

[1] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra, 1999r, s. 96.

[2] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[3] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, W. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1998r, s. 95.

[4] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 164.

[5] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 400.

[6] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 165.

[7] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[8] Wyrok NSA z 03. 12. 1981r, (SA/Ka 159/81).

[9] Wyrok NSA z 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82).

[10] Por. H. Poleszak – glosa do wyroku NSA z dnia 02.03.1983r, (SA/Kr 1179/82) OSPiKA, 1984r, Nr 7-8 poz. 140, s. 338.

[11] Por. W. Dawidowicz – „Zarys postępowania administracyjnego”, Warszawa 1989r, s. 107.

[12] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[13] H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[14] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 338.

[15] Por. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 281.

[16] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 401.

[17] Wyrok NSA z 05.05.1992r, IV SA 111/92, ONSA 1994r, Nr 1, poz. 4.

[18] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 339.

[19] Por. H. Poleszak – op. cit. s. 340.

[20] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 163.

[21] Wyrok NSA z dnia 10.11.1981r, (SA/Kr 173/81), ONSA, Nr 2, 1981r, poz. 111.

[22] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

[23] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184.

[24] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 184 i 185.

[25] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r, s. 97.

[26] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit., s. 185.

[27] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[28] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 105.

[29] W. Dawidowicz – op. cit., s. 105 i 106.

[30] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 106.

[31] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 403.

Obligatoryjność rozprawy

5/5 - (1 vote)

Centralnym elementem postępowania wyjaśniającego, z uwagi na doniosłość problematyki prawnej, jest postępowanie dowodowe prowadzone w formie rozprawy. Rozprawa stanowi najbardziej wszechstronną formę postępowania wyjaśniającego, będąc etapem, w którym znajdują wyraźne odzwierciedlenie wszystkie podstawowe zasady procesu. Instytucja rozprawy administracyjnej może być rozpatrywana z różnych perspektyw, przede wszystkim w kontekście zasad ogólnych k.p.a.

Rozprawa umożliwia realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji materiału dowodowego, bezpośredniości, a także szybkości, prostoty, ekonomiki, jedności oraz celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny. Wynika to z faktu, że pozwala ona na skupienie w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy w sposób ustny i bezpośredni dokonują poszczególnych czynności procesowych.

W rozprawie uczestniczy szeroki krąg podmiotów, często obejmujący wszystkie osoby biorące udział w danym postępowaniu administracyjnym – strony, ich przedstawicieli ustawowych oraz pełnomocników, a także świadków, biegłych, przedstawicieli państwowych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych i inne osoby.[1]

Rozprawa stanowi ciąg przesłuchań i innych czynności dowodowych, które są powiązane wspólnym celem i tworzą jedną całość dzięki nieprzerwanej obecności organu oraz stron pozostających ze sobą w relacji procesowej – co stanowi przejaw zasady kontradyktoryjności. Drugą istotną cechą rozprawy jest koncentracja w jej ramach możliwie całego materiału dowodowego, w tym także oględzin, jeżeli zachodzi potrzeba ich przeprowadzenia w toku rozprawy. W tej postaci postępowania wyjaśniającego postępowanie administracyjne wykazuje znaczne podobieństwo do postępowania sądowego, zwłaszcza cywilnego procesowego. Jednocześnie rozprawa administracyjna charakteryzuje się względną jawnością, ponieważ nie ma ona charakteru powszechnie jawnego, lecz dostępna jest wyłącznie dla podmiotów wskazanych w przepisach k.p.a., co odróżnia ją od postępowania sądowego.[2]

Rozprawa umożliwia wymianę oraz uzgadnianie poglądów uczestników postępowania wyjaśniającego, a także sprzyja sprawnej komunikacji między nimi. W konsekwencji prowadzi to do usprawnienia postępowania wyjaśniającego oraz realizacji zasady szybkości i ustności postępowania. Strony reprezentujące przeciwstawne interesy mają możliwość bezpośredniego przedstawienia swoich stanowisk, a także – w razie potrzeby – ich uzgodnienia, co może prowadzić do zawarcia ugody. Rozprawa ma zatem charakter dialogu prowadzonego w celu wyjaśnienia sprawy. O istotnym znaczeniu tej instytucji świadczy fakt, że ustawodawca uregulował ją w odrębnym rozdziale.[3]

Elementem właściwości organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania w określonej sprawie jest również kompetencja do przeprowadzenia rozprawy. Zakres tej właściwości ulegał zmianom w kolejnych nowelizacjach przepisów.[4]

Przepis art. 45 r.p.a. przewidywał zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z § 1, poza przypadkami, w których obowiązujące przepisy prawa nakazywały przeprowadzenie rozprawy, organ mógł zarządzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy ustnej, jeżeli w ten sposób możliwe było osiągnięcie istotnego przyspieszenia i uproszczenia postępowania. Z kolei § 2 wskazywał przykładowe sytuacje, w których organ mógł – z urzędu lub na wniosek – zarządzić rozprawę ustną, w szczególności gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron, rozpatrzenia sprawy przy udziale większej liczby zainteresowanych podmiotów, przedstawicieli różnych działów administracji, świadków i biegłych, a także w przypadku konieczności przeprowadzenia czynności wyjaśniających poza siedzibą urzędu przez specjalnie delegowanego urzędnika. Regulacja ta oznaczała, że poza przypadkami obligatoryjnymi decyzja o przeprowadzeniu rozprawy pozostawała w sferze uznania organu administracji.[5]

Również w tekście k.p.a. z 1960 r. utrzymano podział na przesłanki obligatoryjne i fakultatywne przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 82 § 1 organ administracji państwowej mógł przeprowadzić rozprawę w toku postępowania, jeżeli prowadziło to do jego przyspieszenia lub uproszczenia. Natomiast § 2 przewidywał przypadki, w których przeprowadzenie rozprawy było obowiązkowe, w szczególności gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych bądź w drodze oględzin, gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, a także gdy wymagały tego przepisy prawa.[6]

Zdaniem E. Iserzon oraz J. Starościak „redakcja §1 stwarza pozory („może”), że przeprowadzenie rozprawy pozostawione jest uznaniu („swobodnemu”) organu”. Kryterium, którym organ powinien kierować się przy rozstrzyganiu, czy przeprowadzić rozprawę, czy też poprzestać na „kameralnej” formie postępowania wyjaśniającego, jest możliwość osiągnięcia znacznego przyspieszenia lub uproszczenia postępowania. Autorzy wskazują, że jeżeli organ dojdzie do przekonania, iż przeprowadzenie rozprawy pozwoli osiągnąć ten cel, to w istocie powinien ją przeprowadzić. Zaniechanie w takiej sytuacji prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania. Oznacza to, że uznanie organu ma w tym zakresie charakter pozorny, ponieważ stwierdzenie celowości rozprawy z punktu widzenia przyspieszenia i uproszczenia postępowania powinno skutkować obowiązkiem jej przeprowadzenia. W konsekwencji, zdaniem wskazanych autorów, przepis §1 należałoby interpretować w ten sposób, że „Organ (…) przeprowadzi (…) rozprawę, jeżeli w ten sposób da się osiągnąć znaczne przyspieszenie lub uproszczenie postępowania”.[7]

Artykuł 82 §2 określał przypadki, w których w szczególności należało przeprowadzić rozprawę. Sytuacje wskazane w punktach 2 i 3 zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budziły większych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast redakcja punktu 1 mogła sugerować wprowadzenie dodatkowego warunku, poza samym udziałem świadków, biegłych lub koniecznością dokonania oględzin, a mianowicie istnienia „potrzeby rozprawy”. W praktyce mogło to prowadzić do wątpliwości, czy w sytuacji konieczności przesłuchania na przykład dwóch świadków rzeczywiście zachodzi potrzeba przeprowadzenia rozprawy. Taka interpretacja wydawała się jednak sprzeczna z intencją twórców k.p.a., znajdującą odzwierciedlenie w treści art. 82. Względy praktyczne przemawiają za tym, aby w sytuacjach wątpliwych organ – kierując się treścią art. 82 – decydował się na przeprowadzenie rozprawy, mając na uwadze jej przewagę nad „kameralną” formą postępowania dowodowego.[8]

Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji z 1980 r. nie wprowadza już wyraźnego rozróżnienia między obligatoryjnym a fakultatywnym przeprowadzaniem rozprawy, mimo że przepis art. 89 dzieli przesłanki korzystania z tej formy postępowania na dwie grupy. Zmiana ta obejmowała dwa zasadnicze elementy. Po pierwsze, w obu paragrafach (§1, który uprzednio odnosił się do możliwości przeprowadzenia rozprawy, oraz §2, który przewidywał obowiązek jej przeprowadzenia) wprowadzono przesłanki o charakterze obligującym. Po drugie, katalog przesłanek został rozszerzony o konieczność realizacji celu wychowawczego postępowania administracyjnego wobec obywateli. Zgodnie z art. 89 §1 „Organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. §2 Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.”[9]

Jak wskazuje B. Adamiak, użycie w przepisach sformułowań „organ przeprowadzi” oraz „organ powinien” oznacza, że mamy do czynienia z normami nakazującymi prowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Autorka podkreśla, że mimo zastosowania w art. 89 §2 zwrotu „organ powinien”, który może sugerować słabszy charakter normatywny, nie ma podstaw do przyjęcia zróżnicowania stopnia obowiązku przeprowadzenia rozprawy w obrębie tego przepisu. Podobne stanowisko prezentuje Z. Janowicz, który uznaje, że obowiązki wynikające z §1 i §2 należy traktować jednolicie. W rezultacie regulacja ta prowadzi do zatarcia granicy pomiędzy obligatoryjnością a fakultatywnością przeprowadzania rozprawy.[10]

Z kolei W. Dawidowicz wskazuje, że obligatoryjny charakter wyrażenia „przeprowadzi” potwierdza jego odniesienie do sytuacji, w których przeprowadzenie rozprawy jest wymagane przez przepis prawa. Jednocześnie przepisy art. 89 są oceniane jako skomplikowane pod względem redakcyjnym, ponieważ wykorzystano w nich spójniki takie jak „lub”, „bądź”, „albo” oraz „oraz”, których znaczenie w wykładni gramatycznej różni się od ich potocznego użycia. Prawidłowa interpretacja tych spójników ma istotne znaczenie, gdyż wyznacza granice obowiązku przeprowadzania rozprawy w postępowaniu administracyjnym.[11]

Niewykonanie tego obowiązku przez organ administracji publicznej skutkuje wadliwością postępowania. Wada ta może zostać zakwalifikowana jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji oznacza możliwość uchylenia wydanej decyzji przez sąd administracyjny.[12]

[1] Z. Janowicz – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa – Poznań 1992r, s. 227.

[2] Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r o postępowaniu administracyjnym.

[3] Por. E. Iserzon – „Postępowanie administracyjne – komentarz”, Kraków 1937r, s. 96.

[4] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r, Kodeks postępowania administracyjnego.

[5] E. Iserzon, J. Starościak – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, teksty, wzory i formularze”, Warszawa 1970r, s. 182.

[6] E. Iserzon, J. Starościak – op. cit., s. 182.

[7] Pro. E. Iserzon, J. Starościak – op. cit. s. 183.

[8] B. Adamiak, J. Borkowski – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1999r, s. 399.

[9] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 399.

[10] Por. Z. Janowicz – op. cit. s. 229.

[11] W. Dawidowicz – „Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 163.

[12] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1989r, s. 183.

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej

Oceń tę pracę

kontynuacja pracy magisterskiej z wczoraj

Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej

Świadczenia niepieniężne

Podobnie jak świadczenia pieniężne, formy pomocy niepieniężnej ulegały ewolucji. Głównie w kierunku rozbudowy katalogu świadczeń niepieniężnych oraz ich dużego zróżnicowania. W ustawie o pomocy społecznej mamy do czynienia ze świadczeniami zaspokajającymi elementarne potrzeby i pomagającymi rozpocząć nowe życie, skierowanymi do osób starszych i niepełnosprawnych, środowisk marginalizowanych społecznie i zawodowo, a także do dzieci i rodzin. Zasadniczo omawiany rodzaj świadczeń nie jest zależny od progu dochodowego, choć materialna sytuacja osób i rodzin zwracających się o pomoc jest brana pod uwagę w procesie decyzyjnym, zgodnie z ogólnymi przesłankami udzielania pomocy społecznej wymienionymi w art. 2 ust. 1 ustawy.[1]

Zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt „a – r” ustawy, świadczeniami niepieniężnymi są: praca socjalna, bilet kredytowy, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenie społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo – wychowawczej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie – w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych, szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzone przez ośrodki adopcyjno – opiekuńcze.[2]

Pierwszym świadczeniem niepieniężnym wyszczególnionym w ustawie jest praca socjalna. W myśl art. 45 praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest: z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej oraz ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspakajania potrzeb członków społeczności. Praca socjalna może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny. Jest to pisemna umowa zawarta z osobą ubiegającą się o pomoc. Określa ona zobowiązania i uprawnienia stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osoby lub rodziny. W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe dla tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia. Ponadto praca socjalna świadczona jest tym podmiotom  bez względu na posiadany dochód.[3]

Kolejną formą świadczeń niepieniężnych jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Aktualny stan prawny przewiduje różne sytuacje, w których jest udzielana taka pomoc. Zgodnie z art. 42 za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury lub renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Przepis ten ma zastosowanie także do rodziców współmałżonka. Składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w wysokości określonej przepisami o systemie ubezpieczeń społecznych jest opłacana przez okres sprawowania opieki nad ww. osobami, o konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad wspomnianymi osobami, stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Osobom, które w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia ukończyły 50 lat i nie posiadają okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat oraz posiadają okres ubezpieczenia (składowy i nieskładkowy) wynoszący 20 lat w przypadku kobiet i 25 lat w przypadku mężczyzn, składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe nie przysługuje. Oprócz składek na ubezpieczenie społeczne ustawa przewiduje także opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne za osobę bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności (art. 49 pkt 8 ustawy) oraz za uchodźcę, wobec którego realizowany jest indywidualny program integracji (art. 92 ust. 1 pkt 2).[4]

Warunki przyznania pomocy rzeczowej, w szczególności na ekonomiczne usamodzielnienie nie zostały bliżej określone. Zarówno okoliczności, jak i rozmiar oraz formę pomocy rzeczowej pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Pomoc ta, w myśl art. 43 ust. 4 – 9 ustawy, ma polegać na udostępnieniu przez gminę maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwości utworzenia własnego warsztatu pracy osobom albo rodzinie, w tym urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Ma ona umożliwić osobom bezrobotnym założenie własnej firmy czy uzyskania nowych kwalifikacji. Maszyny, narzędzia pracy oraz inne przedmioty niezbędne do założenia własnego warsztatu czy własnej firmy udostępniane są osobom pragnącym skorzystać z tej formy pomocy na podstawie umowy użyczenia (art. 710 k.c.). Podstawą odmowy przyznania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie rzeczowej albo ograniczenia rozmiarów pomocy są takie same jak w przypadku pomocy na ww. cel w formie pieniężnej (por. art. 43 ust. 7 i 8 ustawy). Przy udzielaniu pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie (zarówno pieniężne jak i niepieniężne) gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy (art. 43 ust. 5 – 9).[5]

Kolejne świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej to poradnictwo specjalistyczne i interwencja kryzysowa. Poradnictwo specjalistyczne, zgodnie z art. 46, a w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne, jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, bez względu na posiadany dochód. Poradnictwo prawne realizuje się udzielenie informacji o obowiązujących przepisach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, zabezpieczenia społecznego, ochrony praw lokatorów. Natomiast poradnictwo psychologiczne realizuje się przez procesy diagnozowania, profilaktyki i terapii. Poradnictwo rodzinne obejmuje szeroko rozumiane problemy funkcjonowania rodziny, w tym problemy wychowawcze w rodzinach naturalnych i zastępczych oraz problemy na osobą niepełnosprawną, a także terapię rodzinną.

Z kolei interwencja kryzysowa stanowi zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem interwencji kryzysowej jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej. Interwencją kryzysową obejmuje się osoby i rodziny bez względu na posiadany dochód. W ramach interwencji kryzysowej udziela się natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej, a w zależności od potrzeb – poradnictwa socjalnego lub prawnego, w sytuacjach uzasadnionych – schronienia do 3 miesięcy. Specjalną opieką objęte są matki z małoletnimi dziećmi i kobiety w ciąży, które w sytuacjach zagrożenia przemocą lub w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do ww. domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi (art. 47).[6]

Zróżnicowaną grupę świadczeń niepieniężnych tworzą usługi opiekuńcze. Ich różnorodność wynika z potrzeby dostosowania do indywidualnych potrzeb beneficjentów pomocy społecznej. Usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej, mogą mieć charakter środowiskowy oraz instytucjonalny. W przyznawaniu tych świadczeń ustawodawca nawiązuje do zasady pomocniczości, w sposób szczególny uwypuklając obowiązki opiekuńcze wynikające zwłaszcza z więzi rodzinnych. Zgodnie z art. 50 i 51 ust. 1 osobie samotnej, a więc prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Zakres przyznanych usług opiekuńczych ich zakres, okres i miejsce świadczenia, ustala ośrodek pomocy społecznej. Specjalistyczne usługi opiekuńcze, usługi opiekuńcze lub posiłek mogą być świadczone w ośrodku wsparcia. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są powinny być świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Usługi opiekuńcze i bytowe mogą również świadczyć rodzinne domy pomocy. Zajmują się one świadczeniami całodobowymi dla osób potrzebujących pomocy ze względu na wiek, którym nie można zapewnić opieki w miejscu zamieszkania (art. 52). Usługi opiekuńcze są świadczone także w ramach pobytu w domu pomocy społecznej. Z regulacji prawnych ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług.

Z regulacji prawnych ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych, wynika pewna gradacja świadczeń opiekuńczych, odwołująca się do zasady subsydiarności. W pierwszej kolejności opieka powinna być wykonywana przez małżonka i najbliższych krewnych. Jeżeli jest to niemożliwe, wsparcia udzielają organy publiczne w ramach pomocy społecznej.[7]

Kolejnym rodzajem świadczeń niepieniężnych jest funkcjonowanie mieszkań chronionych. Pomoc w tej postaci przysługuje osobom, które ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebują wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo – wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, uchodźcy. Pobyt w takim mieszkaniu może zostać zapewniony w ramach programu usamodzielniania, którym są objęte młode osoby opuszczające różne placówki socjalne po osiągnięciu pełnoletności (art. 53 ust. 1).[8]

Świadczenia związane z minimum egzystencji, takie jak: sprawienie pogrzebu, udzielenie posiłku, schronienie i zapewnienie niezbędnego ubrania są kolejnymi świadczeniami niepieniężnymi skierowanymi przede wszystkim do najuboższych, często bezdomnych. Ich celem jest zapewnienie absolutnego minimum egzystencji. Świadczenia tego typu przypisane są gminom, jednak w pomoc udzielenia schronienia, ubrania i posiłku zaangażowane są także inne podmioty: organizacje społeczne, Kościoły, pracodawcy, osoby fizyczne i prawne. Schronienie, posiłek i niezbędne ubranie powinno być zapewnione osobie lub rodzinie, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Świadczenie w postaci organizowania posiłków wykonywane jest również przez zakup posiłków dla młodzieży i dzieci w czasie nauki w szkole (art. 48).[9]

Charakter i znaczenie świadczeń niepieniężnych w systemie pomocy społecznej

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej stanowią istotny element systemu wsparcia socjalnego, uzupełniając i w wielu przypadkach zastępując świadczenia o charakterze pieniężnym. Ich podstawową cechą jest to, że nie polegają na przekazaniu środków finansowych beneficjentowi, lecz na zapewnieniu określonych usług, rzeczy lub form wsparcia bezpośrednio zaspokajających potrzeby życiowe. Taki charakter świadczeń wynika z założenia, że nie każda trudna sytuacja może zostać skutecznie rozwiązana za pomocą transferu pieniężnego.

Znaczenie świadczeń niepieniężnych ujawnia się szczególnie w odniesieniu do osób, które z różnych przyczyn nie są w stanie samodzielnie gospodarować środkami finansowymi lub których potrzeby mają charakter opiekuńczy, wychowawczy czy integracyjny. W takich przypadkach pomoc rzeczowa lub usługowa pozwala na bardziej bezpośrednią i skuteczną interwencję. Świadczenia niepieniężne umożliwiają także precyzyjniejsze ukierunkowanie wsparcia na konkretne problemy społeczne.

W ujęciu systemowym świadczenia niepieniężne pełnią funkcję stabilizującą i ochronną. Zapewniają minimalne warunki egzystencji, bezpieczeństwo oraz dostęp do podstawowych usług społecznych. Ich stosowanie pozwala ograniczyć ryzyko niewłaściwego wykorzystania pomocy oraz sprzyja realizacji zasady celowości wydatkowania środków publicznych.

Z perspektywy aksjologicznej świadczenia niepieniężne odzwierciedlają humanistyczny wymiar pomocy społecznej. Skupiają się one na realnych potrzebach osoby lub rodziny, a nie wyłącznie na ich sytuacji materialnej. Dzięki temu pomoc społeczna zachowuje swój podmiotowy charakter, uwzględniając godność, potrzeby i możliwości beneficjentów.

W praktyce świadczenia niepieniężne są często postrzegane jako bardziej wymagające organizacyjnie niż świadczenia pieniężne. Ich realizacja wymaga zaangażowania instytucji, specjalistów oraz infrastruktury usługowej. Jednocześnie jednak to właśnie te świadczenia w największym stopniu wpływają na poprawę jakości życia osób korzystających z pomocy społecznej.

Rodzaje świadczeń niepieniężnych i ich funkcja społeczna

Świadczenia niepieniężne obejmują szeroki zakres form wsparcia, których wspólną cechą jest bezpośrednie zaspokajanie określonych potrzeb życiowych. Mogą one przybierać postać usług opiekuńczych, wsparcia instytucjonalnego, pomocy rzeczowej czy działań o charakterze integracyjnym. Ich różnorodność pozwala na elastyczne reagowanie na złożone problemy społeczne.

Jednym z kluczowych obszarów świadczeń niepieniężnych są usługi opiekuńcze i specjalistyczne, kierowane do osób niesamodzielnych, chorych lub w podeszłym wieku. Usługi te umożliwiają funkcjonowanie w środowisku zamieszkania oraz ograniczają konieczność korzystania z opieki instytucjonalnej. Pełnią one istotną funkcję prewencyjną, zapobiegając pogłębianiu się problemów zdrowotnych i społecznych.

Pomoc rzeczowa stanowi kolejną istotną formę świadczeń niepieniężnych. Jej celem jest zapewnienie podstawowych dóbr, takich jak żywność, odzież czy opał, w sytuacjach nagłych lub długotrwałych trudności. Tego rodzaju wsparcie ma szczególne znaczenie w przypadku osób dotkniętych ubóstwem skrajnym lub zdarzeniami losowymi.

Świadczenia niepieniężne obejmują także wsparcie w zakresie schronienia, opieki instytucjonalnej oraz usług środowiskowych. Zapewnienie miejsca pobytu osobom pozbawionym dachu nad głową lub wymagającym całodobowej opieki stanowi jedną z najbardziej bezpośrednich form realizacji funkcji ochronnej pomocy społecznej.

Funkcja społeczna świadczeń niepieniężnych polega również na wspieraniu integracji społecznej i przeciwdziałaniu wykluczeniu. Poprzez dostęp do usług społecznych osoby korzystające z pomocy mogą utrzymywać więzi społeczne, zachować podstawową aktywność oraz stopniowo odbudowywać zdolność do samodzielnego funkcjonowania.

Świadczenia niepieniężne a zasada indywidualizacji pomocy

Jednym z najważniejszych aspektów świadczeń niepieniężnych jest ich ścisły związek z zasadą indywidualizacji pomocy społecznej. Zasada ta nakazuje dostosowanie form wsparcia do konkretnej sytuacji osoby lub rodziny, uwzględniając jej potrzeby, możliwości oraz ograniczenia. Świadczenia niepieniężne pozwalają na realizację tej zasady w sposób bardziej elastyczny niż świadczenia pieniężne.

Indywidualizacja pomocy polega na doborze takich świadczeń, które najlepiej odpowiadają zidentyfikowanym problemom. W przypadku osób niesamodzielnych kluczowe znaczenie mają usługi opiekuńcze, natomiast w sytuacjach kryzysowych większą rolę odgrywa pomoc rzeczowa lub wsparcie instytucjonalne. Świadczenia niepieniężne umożliwiają precyzyjne ukierunkowanie interwencji.

W procesie indywidualizacji istotną rolę odgrywa wywiad środowiskowy, który pozwala na ocenę rzeczywistych potrzeb beneficjenta. Na jego podstawie organy pomocy społecznej decydują o rodzaju, zakresie i formie świadczeń niepieniężnych. Dzięki temu pomoc ma charakter celowy i adekwatny do sytuacji życiowej.

Świadczenia niepieniężne sprzyjają również aktywizacji osób korzystających z pomocy społecznej. Poprzez usługi społeczne i działania środowiskowe możliwe jest wzmacnianie kompetencji życiowych, odbudowywanie samodzielności oraz przeciwdziałanie bierności. Taki charakter wsparcia wpisuje się w nowoczesne podejście do polityki społecznej.

Jednocześnie indywidualizacja świadczeń niepieniężnych wymaga odpowiednich zasobów organizacyjnych i kadrowych. Brak dostępności usług lub ich niedostosowanie do lokalnych potrzeb może ograniczać skuteczność tej formy pomocy. Dlatego też rozwój infrastruktury usług społecznych stanowi jedno z kluczowych wyzwań współczesnej pomocy społecznej.

Znaczenie świadczeń niepieniężnych dla ochrony środków publicznych

Świadczenia niepieniężne odgrywają istotną rolę w racjonalnym gospodarowaniu środkami publicznymi przeznaczonymi na pomoc społeczną. Ich stosowanie pozwala na ograniczenie ryzyka niecelowego lub niewłaściwego wykorzystania środków finansowych przez beneficjentów. Wsparcie w formie usług lub pomocy rzeczowej jest bezpośrednio związane z określonym celem społecznym.

Z punktu widzenia finansów publicznych świadczenia niepieniężne umożliwiają lepszą kontrolę nad wydatkowaniem środków. Organy pomocy społecznej mają możliwość monitorowania zakresu i jakości udzielanych usług, co sprzyja przejrzystości systemu. Taki model finansowania pozwala również na lepsze planowanie budżetowe.

Jednocześnie świadczenia niepieniężne mogą generować wyższe koszty organizacyjne niż świadczenia pieniężne. Wymagają one bowiem utrzymania infrastruktury, zatrudnienia personelu oraz współpracy z różnymi podmiotami realizującymi usługi społeczne. Koszty te powinny być jednak oceniane w kontekście długofalowych efektów społecznych.

W wielu przypadkach świadczenia niepieniężne przyczyniają się do ograniczenia kosztów pośrednich związanych z pogłębianiem się problemów społecznych. Wczesna interwencja w formie usług opiekuńczych czy wsparcia środowiskowego może zapobiec konieczności korzystania z droższych form pomocy instytucjonalnej w przyszłości.

Ochrona środków publicznych poprzez stosowanie świadczeń niepieniężnych musi jednak uwzględniać zasadę poszanowania godności beneficjentów. Pomoc ta nie może przybierać charakteru nadmiernie kontrolnego ani prowadzić do stygmatyzacji. Skuteczność finansowa systemu powinna iść w parze z jego humanistycznym wymiarem.

Rola świadczeń niepieniężnych we współczesnym systemie pomocy społecznej

Współczesny system pomocy społecznej coraz wyraźniej przesuwa akcent z transferów pieniężnych na rozwój usług społecznych i świadczeń niepieniężnych. Tendencja ta wynika z rosnącej świadomości, że wiele problemów społecznych ma charakter strukturalny i wymaga kompleksowych, długofalowych rozwiązań. Świadczenia niepieniężne stanowią podstawę takiego podejścia.

Rozwój świadczeń niepieniężnych sprzyja integracji pomocy społecznej z innymi obszarami polityki publicznej, takimi jak ochrona zdrowia, edukacja czy rynek pracy. Usługi społeczne mogą pełnić funkcję koordynacyjną, łącząc różne formy wsparcia w spójny system oddziaływań.

W perspektywie demograficznej rola świadczeń niepieniężnych będzie rosła, zwłaszcza w związku ze starzeniem się społeczeństwa oraz wzrostem liczby osób wymagających opieki długoterminowej. System pomocy społecznej musi być przygotowany na zwiększone zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze i środowiskowe.

Jednocześnie rozwój świadczeń niepieniężnych wymaga inwestycji w kadry oraz infrastrukturę. Jakość udzielanych usług ma kluczowe znaczenie dla skuteczności pomocy społecznej oraz dla zaufania społecznego do instytucji publicznych. Braki w tym zakresie mogą prowadzić do ograniczenia dostępności pomocy.

Świadczenia niepieniężne z pomocy społecznej stanowią nieodzowny element nowoczesnego systemu wsparcia socjalnego. Ich znaczenie polega na bezpośrednim zaspokajaniu potrzeb, realizacji zasady indywidualizacji oraz ochronie środków publicznych. Odpowiednio rozwijane i stosowane, przyczyniają się do budowania skutecznego, sprawiedliwego i humanitarnego systemu pomocy społecznej. Jeśli chcesz, mogę przygotować kolejny artykuł poświęcony świadczeniom pieniężnym, pracy socjalnej albo roli usług społecznych w polityce publicznej.

[1] Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 145 – 146.

[2] ustawa o pomocy społecznej.

[3] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 147 – 148.

[4] ustawa o pomocy społeczne. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 148 – 149.

[5] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 151.

[6] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 152.

[7] ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 153 – 155.

[8] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 150 – 151.

[9] tamże. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 150 – 151.

Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej

5/5 - (1 vote)

Ustawa z 12 marca 2004 roku wprowadziła dychotomiczny podział świadczeń na pieniężne i niepieniężne. Świadczenia pieniężne są popularną i najbardziej pożądaną przez beneficjentów kategorią pomocy społecznej. Przeważają wśród nich zasiłki, których przyznawaniem zajmują się ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 36 świadczeniami z pomocy społecznej są: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc dla rodzin zastępczych, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla uchodźców.

Pod rządami ustawy o pomocy społecznej z 2004 roku zasiłek stały ma charakter obligatoryjny. Wynika on z kazuistycznej regulacji prawnej i jest potwierdzony orzecznictwem.[1]

W myśl postanowień art. 37 zasiłek stały przysługuje:

1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej,

2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na  osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.[2]

W rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za całkowicie niezdolną do pracy uznaje się osobę, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowita niezdolność do pracy spowodowana niepełnosprawnością dotyczy również osób zaliczanych do I i II grupy inwalidzkiej oraz osób legitymujących się znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (art. 6 pkt 1). Ustawa o pomocy społecznej uznaje za osobę niezdolną do pracy z powodu wieku kobietę, która ukończyła 60 lat i mężczyznę, który ukończył 65 lat (art. 6 pkt 7).

Ponadto przyznanie zasiłku stałego wymaga spełnienia określonego w ustawie kryterium dochodowego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej jest to różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. W przypadku osoby w rodzinie jest to różnica między kryterium dochodowym w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Zasiłku stałego nie można łączyć z rentą socjalną, świadczeniem pielęgnacyjnym lub dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.[3]

Kolejnym świadczeniem jest zasiłek okresowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 zasiłek okresowy przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, a w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, możliwość nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł) i rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (351 zł). W przypadku osoby samotnie gospodarującej, zasiłek okresowy ustala się, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Gdy chodzi o rodzinę, zasiłek okresowy ustala się, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Docelowo kwota zasiłku ustalona, zgodnie z powyższymi zasadami, nie może być niższa niż 50% różnicy między: kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby oraz kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Jak wynika z nazwy zasiłku, jest on przyznawany na czas określony. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie sprawy (38 ust. 2). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego.[4]

W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany kolejny zasiłek, zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany także w formie biletu kredytowego. O zasiłek celowy mogą ubiegać się także osoby bezdomne i niemające dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (art. 39).

Wyjątkową sytuację przyznania zasiłku celowego ustawodawca przewidział w art. 40 ustawy. Zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego i klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów osób i rodzin poszkodowanych i może być przyznane bezzwrotnie.[5]

Szczególnego rodzaju zasiłek celowy przewiduje art. 41 ustawy. Jest to bezzwrotny, specjalny zasiłek celowy przyznawany osobom lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Podmioty te, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, mogą również otrzymać zasiłek celowy, okresowy, lub pomoc rzeczową, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.[6]

Następnymi świadczeniami pieniężnymi są zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie. Pomoc ta może być przyznana przez gminę w formie pieniężnej w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki osobie albo rodzinie. Warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenia są określane w umowie z gminą. W razie przyznania pożyczki ustawodawca nie zwalnia z obowiązku wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że zawarcie umowy powinno poprzedzić wydanie stosownej decyzji przez organ przyznający pożyczkę. Pożyczka może być umorzona w całości lub w części, jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej. Pomoc w formie rzeczowej następuje przez udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Przedmioty te mogą być udostępnione na podstawie umowy użyczenia. Podstawą odmowy przyznania lub ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie może być uchylanie się przez osobę lub rodzinę ubiegającą się o pomoc od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 2004 r. Ponadto pomoc w celu ekonomicznym nie przysługuje, jeżeli osoba lub rodzina otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła. Ww. sprawach, gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy. Ustalenie wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie, szczegółowe warunki i tryb przyznania i zwrotu tego zasiłku określa, w drodze uchwały, rada gminy (art. 43).[7]

Następna forma świadczenia pieniężnego to pomoc dla rodzin zastępczych. Generalnie pomoc społeczna kierowana jest do pojedynczych osób i rodzin. Ponadto ustawodawca wyróżnił świadczenia, skierowane do rodziny zastępczej. Rodzinom tym udziela się wsparcia finansowego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci (art. 78 ust. 1). Wysokość świadczenia jest ustalana od wskazanej przez ustawodawcę ustawie kwoty podstawowej, która aktualnie wynosi 1647 zł. Pomoc pieniężna udzielana jest w wysokości 40% podstawy pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Ustalone świadczenie nie może być mniejsze niż 10% podstawy. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej może udzielić tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości wyższej niż 40% ustawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka, niemniej jednak niż 10% podstawy, nieprzekraczającej 80% podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka, nie mniej niż 20% podstawy, uwzględniając: wiek dziecka, stan zdrowia dziecka, niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Ponadto starosta, ze względu na przyjęcie dziecka do rodziny zastępczej może przyznać jednorazowe świadczenie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb dziecka w wysokości do 150%. Rodzina zastępcza może zrezygnować z przysługującej pomocy pieniężnej. Pomoc ta może być także zamieniona na świadczenia niepieniężne, jeżeli będzie marnotrawiona lub wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem.[8]

Kolejne świadczenie z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym to pomoc na usamodzielnienie oraz kontynuację nauki. Pomoc ta jest kierowana do wychowanków rodzin zastępczych oraz innych osób objętych programem usamodzielnienia, które osiągnęły pełnoletność w rodzinie zastępczej i innych opuszczających różne placówki opiekuńczo – wychowawcze typu rodzinnego i socjalizującego, domy pomocy społecznej dla dzieci i kobiet w ciąży, schroniska dla nieletnich, specjalne ośrodki szkolno – wychowawcze, młodzieżowe ośrodki wychowawcze i zakłady poprawcze (art. 88 ust. 1). Celem pomocy jest usamodzielnienie życiowe tych osób i ich integracja ze środowiskiem przez pracę socjalną. Ponadto osoby te mogą otrzymać pomoc pieniężną na: zagospodarowanie – w formie rzeczowej, usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym i uzyskaniu zatrudnienia. Przyznanie pomocy na usamodzielnienie i kontynuację nauki wymaga spełnienia określonych w ustawie przesłanek. Po pierwsze, osoba usamodzielniana musi zobowiązać się do realizacji indywidualnego programu opracowanego wspólnie z opiekunem i zatwierdzonego przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie (art. 88 ust. 6). Po drugie, pomoc należy się osobie usamodzielnianej, która przebywała w rodzinie zastępczej, placówce opiekuńczo – wychowawczej, domu pomocy społecznej, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym albo młodzieżowym ośrodku wychowawczym co najmniej rok. Ponadto pomoc, o której mowa powyżej przysługuje osobie usamodzielnianej opuszczającej dom pomocy społecznej albo specjalny ośrodek szkolno – wychowawczy w przypadku, gdy osoba ta jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Nadto osobom, które opuszczają dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, jeżeli bezpośrednio przed przyjęciem do takiego domu przebywała co najmniej rok w rodzinie zastępczej, w placówce opiekuńczo – wychowawczej zapewniającej całodobową opiekę, w domu pomocy społecznej, w schronisku dla nieletnich, w zakładzie poprawczym, w specjalnym ośrodku szkolno – wychowawczym albo w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 88 ust. 2 – 5).

Wysokość pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki i pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz wartości pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej, zgodnie z art. 89 ust. 1 ustala się od kwoty podstawy. Pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki w wysokości 30% podstawy miesięcznie przysługuje osobie usamodzielnianej kontynuującej naukę w gimnazjum, szkole ponadpodstawowej, niż szkole ponadgimnazjalnej lub w szkole wyższej. Powyższą pomoc przyznaje się na czas nauki, do czasu jej ukończenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez osobę usamodzielnioną 25 lat. Pomoc ta, przysługuje także osobie pełnoletniej nieopuszczającej placówki opiekuńczo – wychowawczej, przebywającej w tej placówce na zasadach określonych przez starostę, kontynuującej naukę po ukończeniu szkoły, w której rozpoczęła szkołę przed osiągnięciem pełnoletniości (89 ust. 2 – 4). Obok powyższych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy ustawa określa wymagania dotyczące dochodu. Pomoc taka przysługuje osobie usamodzielnionej: samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą; rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przypadku, gdy osoba usamodzielniana kontynuuje naukę, pomoc pieniężną na usamodzielnianie wypłaca się po ukończeniu nauki (art. 89 ust. 5 – 6).[9]

Ustawa przewiduje także sytuacje, w których pomoc nie przysługuje lub można ją zawiesić. Przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnianie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki można odmówić w przypadku, gdy: istnieje uzasadnione przypuszczenie, że pomoc pieniężna zostanie wykorzystana niezgodnie z celem, na jaki została przyznana; osoba usamodzielniana przed osiągnięciem pełnoletności opuściła samowolnie rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo – wychowawczą typu rodzinnego i socjalizującego, dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży lub schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno – wychowawczy lub młodzieżowy ośrodek wychowawczy; osoba usamodzielniana porzuci naukę umożliwiającą jej przygotowanie zawodowe i nie podejmie zatrudnienia; osoba usamodzielniana porzuci pracę i uchyla się od podjęcia proponowanego jej zatrudnienia; osoba usamodzielniana została skazana prawomocnym wyrokiem za popełnione przestępstwa z winy umyślnej (art. 89 ust. 7).

Pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki zaprzestaje się udzielać w przypadku, gdy osoba usamodzielniana: kontynuuje naukę w szkole ponadgimnazjalnej, w szkole ponadpodstawowej lub szkole wyższej, która zapewnia nieodpłatną naukę i nieodpłatne pełne utrzymanie lub bez uzasadnionych powodów zmieniła trzykrotnie na tym samym poziomie kształcenia szkołę ponadgimnazjalną i ponadpodstawową lub szkołę wyższą (art. 89 ust. 8).

Pomoc pieniężną na usamodzielnienie i pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki można zawiesić w przypadku, gdy: wystąpiły szczególne okoliczności związane z tokiem nauki, stanem zdrowia lub zdarzeniem losowym dotyczącym osoby usamodzielnianej; nastąpiła przerwa w kontynuowaniu nauki przez osobę usamodzielnianą w okresie między ukończeniem przez nią szkoły niższego stopnia a rozpoczęciem nauki w szkole wyższego stopnia; stwierdzi się marnotrawienie przyznanej pomocy; osoba usamodzielniana nie realizuje programu usamodzielnienia (art. 89 ust. 9).[10]

Ponieważ świadczenia dotyczące specjalistycznej opieki nad rodziną i dzieckiem należą do zadań powiatu, udzielaniem pomocy społecznej na usamodzielnienie i na kontynuowanie nauki zajmuje się starosta. Jego właściwość ustala się według miejsca mieszkania dziecka (osoby usamodzielnianej), przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej lub innej placówce wskazanej w art. 88 ust. 1 ustawy (art. 90).[11]

I ostatni zasiłek o charakterze pieniężnym, przewidziany w ustawie o pomocy społecznej, to zasiłek dla uchodźcy. Zasiłek ten ma na celu wspieranie procesu integracji uchodźcy. Pomocy udziela się na jego wniosek złożony w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez niego statusu uchodźcy. Wniosek obejmuje małoletnie dzieci uchodźcy oraz jego małżonkę, jeśli posiadają status uchodźcy. Pomoc, o której mowa nie przysługuje jednak uchodźcy będącemu małżonkiem obywatela Rzeczypospolitej Polskiej. Pomoc udzielana w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy obejmuje: świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego, w wysokości od 446 zł do 1175 zł miesięcznie na osobę; opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne określonej w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; specjalistyczne poradnictwo. Pomocy, o której mowa, udziela starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania uchodźcy (art. 91 i 92).

Wszystkie formy wsparcia są realizowane w ramach indywidualnego programu integracji, uzgodnionego między powiatowym centrum pomocy rodzinie a uchodźcą, określającego wysokość, zakres i formy pomocy, w zależności od indywidualnej sytuacji życiowej uchodźcy i jego rodziny, zawiera także dwustronne zobowiązania. W ramach programu powiatowe centrum pomocy rodzinie zobowiązuje się m.in. do: udzielenia uchodźcy informacji dotyczącej pomocy określonej w programie oraz warunków jej wstrzymania lub odmowy udzielenia; pomocy w uzyskaniu możliwości zamieszkania, w tym w miarę możliwości w mieszkaniu chronionym; prowadzenia z uchodźcą pracy socjalnej. Natomiast uchodźca zobowiązuje się m.in. do: zameldowania się w miejscu zamieszkania; zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy w terminie ustalonym w programie oraz aktywnego poszukiwania pracy; obowiązkowego uczestnictwa w kursach języka polskiego, w przypadku gdy zachodzi taka potrzeba; przestrzegania zobowiązań przyjętych w programie.

Powiatowe centrum pomocy rodzinie przekazuje wojewodzie uzgodniony z uchodźcą program wraz z przewidywanymi kosztami jego realizacji. Wojewoda po akceptacji przedstawionego programu przekazuje środki na jego realizację (art. 93).

W razie niewypełnienia przez uchodźcę zobowiązań uzgodnionych w indywidualnym programie integracji, w szczególności braku aktywnego działania ze strony uchodźcy na rzecz jego integracji, realizacja pomocy może zostać ograniczona lub wstrzymana (art. 95).[12]

[1] Wyrok NSA z dnia 28 listopada 2002 r., I SA 1235/02, Casus 2003, nr 27, s. 22.

[2] Ustawa o pomocy społecznej.

[3] Tamże. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, 139 – 140.

[4] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 140 – 141.

[5] ustawa o pomocy społecznej.; tamże, s. 141 – 142.

[6] ustawa o pomocy społecznej.; tamże, s. 142 – 143.

[7] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 143 – 144.

[8] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 183 – 184.

[9] ustawa o pomocy społeczne. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 184.

[10] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 185.

[11] ustawa o pomocy społecznej. Por. tamże.

[12] ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 144 – 145.

Cel postępowania administracyjnego

5/5 - (1 vote)

Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnej sprawy. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą dążenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie działania prowadzące do pełnego zbadania sprawy zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym, tak aby ustalić jej rzeczywisty stan.

Wyjaśnienie elementów faktycznych i prawnych następuje w ramach postępowania wyjaśniającego. Ustalenie stanu faktycznego obejmuje zarówno wskazanie faktów, jak i ich pełne naświetlenie. Starannie ustalony stan faktyczny jest kluczowym warunkiem poprawnego rozstrzygnięcia. Dążenie do wyjaśnienia sprawy powinno koncentrować się na określeniu jej przedmiotu oraz ustaleniu osób, które posiadają w niej status strony, ponieważ postępowanie wszczęte z inicjatywy jednej osoby może dotyczyć także praw lub obowiązków innych podmiotów.

Postępowanie wyjaśniające jest etapem, w którym organ zmierza do ustalenia prawdy materialnej. Osiąga się ją poprzez właściwe zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego. Istnieje ścisły związek między zasadą prawdy materialnej a przepisami dotyczącymi dowodów, gdyż to właśnie regulacje postępowania dowodowego umożliwiają realizację tej zasady w praktyce.

Zadaniem postępowania dowodowego jest ustalenie rzeczywistego stanu sprawy, który zgodnie z prawem administracyjnym musi stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Wszystkie zebrane dowody mają więc służyć temu, by organ mógł wydać decyzję zgodną z prawdą i obowiązującymi przepisami.

Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek podejmowania wszelkich koniecznych działań, które pozwolą dokładnie wyjaśnić stan faktyczny. Oznacza to, że organ nie może poprzestać na powierzchownych ustaleniach – ma obowiązek aktywnie dążyć do ustalenia, jak rzeczywiście wygląda sprawa, zanim wyda rozstrzygnięcie.

Organ ma obowiązek ustalić te fakty, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, takie jak przyznanie odszkodowania, wydanie zezwolenia czy nałożenie nakazu. Postępowanie dowodowe służy temu, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i oprzeć jej rozstrzygnięcie wyłącznie na faktach udowodnionych. Dzięki temu możliwe jest prawidłowe zastosowanie właściwych norm prawnych do stanu faktycznego, który odpowiada rzeczywistości, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

W ramach postępowania dowodowego kluczową rolę odgrywa proces dowodzenia. Obejmuje on działania podejmowane zarówno przez organ prowadzący sprawę, jak i przez uczestników postępowania. Jego zadaniem jest ustalenie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz sprawdzenie prawdziwości twierdzeń dotyczących tych okoliczności.

Proces dowodzenia polega na podejmowaniu czynności zmierzających do ustalenia, czy fakty istotne dla sprawy rzeczywiście istnieją, czy też nie. Opiera się on na różnego rodzaju źródłach informacji, które stanowią środki dowodowe. Wynikiem tych działań jest dowód potwierdzający bądź wykluczający istnienie określonego faktu, a także potwierdzający lub podważający prawdziwość twierdzeń odnoszących się do tego faktu.[1]

„W ujęciu normatywnym proces dowodzenia nabiera charakteru postępowania dowodowego, zaś środki dowodowe dopuszczone przez prawo stają się środkami dowodowymi w systemie postępowania dowodowego. Dowody uzyskane w wyniku postępowania dowodowego stanowią materiał dowodowy.”[2]

„Dowodzenie” można określić jako proces myślowy, który polega na wnioskowaniu w oparciu o pewne środki dowodowe o istnieniu lub nieistnieniu określonych faktów. Przez „dowodzenie”  można także rozumieć czynności zmierzające do stwierdzenia prawdziwości lub nieprawdziwości pewnych twierdzeń.[3]

Postępowanie wyjaśniające powinno posiadać 4 podstawowe cechy[4]:

  • celowość, polega ona na używaniu możliwie najprostszych, najbardziej przekonywujących i bezpośrednich środków dowodowych,
  • szybkość, polega na odpowiednim zorganizowaniu pracy przez pracownika, który załatwia sprawę oraz na odpowiednim stosowaniu i wyznaczeniu organowi i stronom określonych terminów,
  • prostotę, dotyczy posługiwania się materiałem dowodowym w sposób, który nie spowoduje skomplikowania sprawy pod względem prawnym i faktycznym,
  • zaoszczędzenie kosztów organowi i stronom, ta cecha powinna być brana pod uwagę podczas wyznaczania rozprawy oraz wizji na miejscu z udziałem większej liczby osób.

Zasady szybkości, prostoty i celowości prowadzą łącznie do dwóch wniosków: – wszystkie działania, środki i czynności, które nie służą koniecznie przygotowaniu i podjęciu odpowiadającej prawu decyzji powinny zostać raczej w postępowaniu pominięte, – wszelkie działania, środki i czynności, które organ podejmuje odpowiednio do miejsca, czasu i treści, powinny być rozsądnie określone, skutecznie stosowane i wzajemnie ze sobą powiązane.[5]

Cel postępowania administracyjnego jest fundamentem całego systemu działania organów administracji publicznej, ponieważ wyznacza kierunek, w jakim powinny zmierzać wszystkie podejmowane czynności. Jego istotą jest zapewnienie, aby rozstrzygnięcia wydawane w indywidualnych sprawach były zgodne z prawem, rzetelne, oparte na prawdzie obiektywnej i odpowiadały rzeczywistemu stanowi rzeczy. Postępowanie administracyjne nie jest więc celem samym w sobie – stanowi narzędzie umożliwiające organowi dojście do rozstrzygnięcia, które stanowi realizację władztwa administracyjnego, ale jednocześnie chroni prawa i interesy obywateli. W tym sensie cel postępowania administracyjnego ma charakter zarówno publiczny, jak i indywidualny.

Podstawowym celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę w sposób merytoryczny i ostateczny. Aby było to możliwe, organ musi działać zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., szczególnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą proporcjonalności. Wszystkie te zasady służą temu, aby decyzja nie była wynikiem uznaniowego działania, lecz rezultatem starannego, logicznego i zgodnego z przepisami procesu ustalania faktów oraz ich prawnej oceny. Tak rozumiany cel oznacza, że organ nie może oprzeć się na przypuszczeniach, domniemaniach czy niezweryfikowanych informacjach, ale musi dążyć do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, który pozwoli mu odtworzyć rzeczywisty stan sprawy.

Jednocześnie celem postępowania administracyjnego jest ochrona praw jednostki. Wynika to z faktu, że władza administracyjna ma charakter władczy, a decyzje organów wpływają bezpośrednio na sytuację prawną obywateli. Aby zapewnić równowagę między władztwem organu a prawami strony, postępowanie administracyjne przewiduje szereg gwarancji procesowych. Ich zadaniem jest umożliwienie stronie realnego udziału w postępowaniu, przedstawiania dowodów, wypowiadania się co do zgromadzonych materiałów, a także wnoszenia środków zaskarżenia w razie, gdy decyzja jest – zdaniem strony – błędna lub niesprawiedliwa. Cel postępowania administracyjnego obejmuje więc także stworzenie takich warunków proceduralnych, które chronią stronę przed arbitralnością działania organu i umożliwiają uczciwe rozstrzygnięcie.

Niezwykle ważnym elementem celu postępowania administracyjnego jest również realizacja interesu publicznego. Organy administracji są zobowiązane, aby ich decyzje przyczyniały się do zapewnienia ładu społecznego, przestrzegania prawa oraz prawidłowego funkcjonowania państwa. W wielu sprawach interes publiczny stoi obok interesu indywidualnego, co wymaga od organu wyważenia obu wartości. Cel postępowania polega wtedy na osiągnięciu takiego rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z przepisami prawa i jednocześnie uwzględni potrzeby społeczne. Proces ten nie może jednak odbywać się kosztem naruszenia praw strony – przeciwnie, organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób bezstronny, unikając faworyzowania którejkolwiek ze sfer interesów.

Kolejnym elementem celu postępowania administracyjnego jest zapewnienie sprawności i szybkości postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, ponieważ przewlekłość postępowania mogłaby prowadzić do naruszenia interesów stron, a także podważać zaufanie obywateli do instytucji publicznych. Szybkość nie może być jednak stawiana ponad rzetelność – postępowanie ma być sprawne, ale nie kosztem jakości ustaleń faktycznych czy prawidłowości zastosowania prawa. Dlatego celem postępowania administracyjnego jest znalezienie równowagi między dokładnym wyjaśnieniem sprawy a zapewnieniem jej terminowego rozstrzygnięcia.

Cel postępowania administracyjnego obejmuje także zapewnienie jednolitości stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Decyzje wydawane w podobnych sprawach powinny być zbliżone pod względem treści, aby zagwarantować obywatelom przewidywalność działania administracji. Tylko wówczas można mówić o stabilności systemu prawnego i o przestrzeganiu zasady równości wobec prawa. Organ, prowadząc postępowanie, powinien więc kierować się nie tylko pojedynczym przypadkiem, lecz również ogólnymi standardami stosowania prawa i dotychczasową praktyką. Jednolitość ta nie oznacza jednak automatyzmu, ponieważ każda sprawa wymaga indywidualnej analizy, a jej okoliczności faktyczne mogą prowadzić do odmiennych rozstrzygnięć mimo podobnych ram prawnych.

Ważnym elementem celu postępowania administracyjnego jest także zapewnienie kontroli nad działaniami organów administracji. Funkcję tę pełnią środki odwoławcze przysługujące stronie. Kontrola ta ma nie tylko umożliwić skorygowanie ewentualnych błędów organu pierwszej instancji, ale również motywować organy do staranności przy prowadzeniu postępowania. Dzięki istnieniu tej kontroli administracja publiczna działa w sposób bardziej przewidywalny, transparentny i zgodny z prawem. Celem postępowania jest więc także zagwarantowanie, że każdy obywatel będzie miał możliwość kwestionowania decyzji, która narusza jego prawa, co wzmacnia poczucie bezpieczeństwa prawnego.

Cel postępowania administracyjnego ma również wymiar instrukcyjny i porządkujący. Ustalony w k.p.a. schemat działania organów umożliwia prowadzenie postępowania w sposób uporządkowany, sekwencyjny i logiczny. Dzięki temu zarówno organ, jak i strona wiedzą, jakie etapy postępowania nastąpią, jakie prawa i obowiązki im przysługują oraz jakie czynności mogą podjąć. Przejrzystość procesu stanowi element celu postępowania, ponieważ pozwala uniknąć chaosu proceduralnego, przypadkowości i nadmiernego formalizmu. Strona ma prawo oczekiwać, że postępowanie będzie prowadzone w sposób zrozumiały i przewidywalny.

Istotnym aspektem celu postępowania administracyjnego jest również zapobieganie nadużyciom prawa. Staranność organu w ustalaniu stanu faktycznego, analiza materiału dowodowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów pozwalają uniknąć sytuacji, w których strona mogłaby próbować wykorzystać procedurę do osiągnięcia korzyści sprzecznych z prawem lub interesem publicznym. Jednocześnie mechanizmy procesowe, takie jak prawo do wypowiedzenia się, składania wyjaśnień czy przedstawiania własnych dowodów, chronią stronę przed nadużyciami ze strony organów. Celem postępowania jest więc stworzenie równowagi, w której ani organ, ani strona nie mogą wykorzystywać procedury w sposób sprzeczny z jej istotą.

Wreszcie cel postępowania administracyjnego można odczytywać szerzej, jako realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej. Obywatel ma prawo oczekiwać, że państwo będzie traktowało go poważnie, rzetelnie i z poszanowaniem jego godności. Postępowanie administracyjne ma być zatem procesem, w którym każdy uczestnik jest wysłuchany, w którym argumenty są rozważane, a decyzja nie jest wydawana automatycznie, lecz w oparciu o pełną analizę materiału sprawy. Tak pojmowany cel buduje zaufanie społeczne do administracji i wzmacnia przekonanie, że prawo działa w sposób sprawiedliwy.

Wszystkie te elementy składają się na szeroko rozumiany cel postępowania administracyjnego, który obejmuje nie tylko samo wydanie decyzji, ale również cały proces jej przygotowania, w tym ustalenie prawdy materialnej, zapewnienie ochrony praw strony, realizację interesu publicznego, jednolitość stosowania prawa, sprawność działania administracji oraz możliwość kontroli rozstrzygnięć. Dzięki temu postępowanie administracyjne stanowi spójny i przejrzysty system, którego ostatecznym zadaniem jest zagwarantowanie, że decyzje organów administracji będą zgodne z prawem, rzetelne i sprawiedliwe.

[1] Por. W. Dawidowicz – „Postępowanie administracyjne – zarys wykładu”, Warszawa 1983r, s. 169.

[2] W. Dawidowicz – op. cit., s. 169.

[3] Por. W. Siedlecki – „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1972r, s. 300.

[4] Por. J. Pokrzywnicki – „Postępowanie administracyjne – komentarz, podręcznik”, Warszawa 1948r, s. 126.

[5] Por. J. Łętowski – „Prawo administracyjne – zagadnienia podstawowe”, Warszawa 1990r, s.244.