W obecnych czasach NIK ma trwałe miejsce w systemie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Sześć obszernych artykułów Konstytucji wyznacza Izbie szerokie kompetencje i znaczny zakres zadań. Wprowadza również gwarancje niezależności w wykonywaniu funkcji naczelnego organu kontroli państwowej. Warto również podkreślić, iż zakres kontroli państwowej w Polsce jest znacznie szerszy aniżeli w większości innych krajów. Izba odgrywa dużą role: nie tylko w systemie państwowym, ale i szerzej, w życiu społecznym. Jej działalność spotyka się z żywym zainteresowaniem opinii publicznej i cieszy się ona poparciem zdecydowanej większości społeczeństwa. Mimo wielu pozytywów kierowanych pod adresem NIK, dość często podnoszone są wątpliwości, czy jest ona w swoich działaniach wystarczająco skuteczna. Wiele osób oczekuje większej efektywności, stanowczości w piętnowaniu nieprawidłowego funkcjonowania instytucji państwowych, determinacji w rozliczaniu urzędników winnych zaniedbań, niegospodarności, korzyści oraz innych patologicznych zjawisk.
Zwiększenie skuteczności organu kontrolnego jakim jest NIK nie zależy jedynie od niego samego, ale jest to sprawa także kontrolowanych.
Nie biorąc pod uwagę zjawiska przedstawione we wcześniejszych punktach i wnioski wynikające z dokonywanych kontroli, można bezwzględnie zgodzić się z tymi stwierdzeniami.
Miarą sukcesów Izby może być także liczba wykrytych przestępstw gospodarczych bądź urzędniczych, oraz szybkie, surowe kary dla ich sprawców. Dokonań NIK nie można jednak oceniać w świetle wykrytych przez nią przestępstw, ponieważ nie jest ona przecież organem ścigania. Jednak dość znaczna część kontroli związana jest z zawiadomieniami do prokuratury, o stwierdzonych podejrzeniach przestępstwa. W ciągu ostatnich lat zdecydowana większość, największych afer została wykryta i opisana właśnie przez NIK.
Najważniejszym jednak celem Izby jest informacja. NIK kontroluje nie dla własnej przyjemności, lecz po to, żeby na podstawie wyników kontroli przedstawiać rzetelne i obiektywne raporty o stanie ważnych spraw publicznych, o funkcjonowaniu państwa i jego instytucji. Informacje NIK w pierwszej kolejności są wykorzystywane przez Parlament, stanowią bowiem podstawę wielu debat i brane są pod uwagę przy stanowieniu prawa. Nie mniej ważna jest sprawa przekazywania informacji do opinii publicznej. Społeczność jest informowana na bieżąco o wynikach niemal wszystkich kontroli NIK. Dzięki tym przekazom opinia sporo się dowiaduje o funkcjonowaniu instytucji państwowych, a zwłaszcza o nieprawidłowościach w ich działaniu.
NIK jest również skuteczna w wymiarze ekonomicznym. W ostatnich latach dzięki jej kontrolom odzyskano lub zabezpieczono dla publicznej kary ponad 1,6 mld zł, kilkakrotnie więcej aniżeli wynoszą koszty funkcjonowania Izby. Można więc sądzić, iż „znacznie gorzej, niż obecnie wyglądałoby wykonanie budżetu państwa, a co za tym idzie – słabsza byłaby działalność wielu instytucji, gdyby nie sprawowana nad nimi kontrola”[1].
Ważnym miernikiem efektywności jest także wpływ NIK na zmiany polskiego prawa. Duże znaczenie ma sprawa odnosząca się do warunków organizacyjnych, niektóre z nich o bardzo konkretnym charakterze, zmierzające do porządkowania spraw w kontrolowanych instytucjach.
Ocena skuteczności Najwyższej Izby Kontroli nie może zatem ograniczać się do prostego zestawienia liczby przeprowadzonych kontroli, zawiadomień skierowanych do właściwych organów czy wartości ujawnionych nieprawidłowości finansowych. Takie dane są ważne, ale pokazują jedynie część rezultatów działalności kontrolnej. Znacznie trudniejsze do zmierzenia są efekty polegające na usprawnieniu sposobu funkcjonowania administracji, poprawie procedur, ograniczeniu ryzyka powstawania nieprawidłowości czy zmianie praktyki działania kontrolowanych jednostek. W wielu przypadkach właśnie takie rezultaty mają największe znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego.
Skuteczność kontroli należy przede wszystkim rozpatrywać przez pryzmat realizacji jej podstawowego celu, którym jest dostarczenie rzetelnej wiedzy o sposobie wykonywania zadań publicznych. Kontrola powinna umożliwiać ustalenie, czy środki publiczne wykorzystywane są zgodnie z prawem, czy działania organów są gospodarne i celowe oraz czy zadania wykonywane są w sposób rzetelny. Jeżeli wyniki kontroli pozwalają wskazać źródła nieprawidłowości i doprowadzić do ich usunięcia, można mówić o rzeczywistej skuteczności działalności kontrolnej.
Samo ujawnienie uchybienia nie powinno być traktowane jako zakończenie procesu kontroli. Szczególnego znaczenia nabiera etap następujący po sformułowaniu ustaleń, czyli wykorzystanie wniosków pokontrolnych. Kontrolowana jednostka powinna podjąć działania zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz ograniczenia możliwości ich ponownego wystąpienia. Jeżeli kontrola prowadzi jedynie do opisania błędu, który następnie powtarza się w kolejnych latach, jej praktyczny efekt pozostaje ograniczony. Dlatego ocena skuteczności NIK powinna obejmować również stopień realizacji wniosków wynikających z przeprowadzonych kontroli.
Wnioski pokontrolne mogą dotyczyć zarówno konkretnych uchybień, jak i problemów o charakterze systemowym. W pierwszym przypadku chodzi przykładowo o poprawienie określonej procedury, właściwe prowadzenie dokumentacji, odzyskanie należnych środków czy zmianę sposobu wykonywania konkretnego zadania. Znacznie poważniejsze są jednak sytuacje, w których kontrola ujawnia wadliwość całego mechanizmu działania instytucji lub obowiązujących regulacji. Wówczas usunięcie problemu może wymagać zmian organizacyjnych, finansowych albo legislacyjnych.
Właśnie możliwość identyfikowania problemów systemowych stanowi jeden z ważniejszych aspektów działalności Najwyższej Izby Kontroli. Izba ma możliwość analizowania podobnych zjawisk występujących w wielu jednostkach i na tej podstawie formułowania bardziej ogólnych wniosków dotyczących funkcjonowania państwa. Pojedynczy urząd może dostrzegać problem wyłącznie z perspektywy własnej działalności, natomiast kontrola obejmująca większą liczbę podmiotów pozwala stwierdzić, czy nieprawidłowość ma charakter jednostkowy, czy też wynika z wadliwego rozwiązania stosowanego w całym systemie.
Tego rodzaju kontrole mogą mieć szczególne znaczenie dla procesu stanowienia prawa. Jeżeli określone problemy wynikają nie z błędów popełnianych przez urzędników, lecz z niejasnych, niespójnych albo nieefektywnych regulacji, usunięcie ich wymaga reakcji ustawodawcy. Informacje przedstawiane przez NIK mogą w takich sytuacjach wskazywać potrzebę zmiany przepisów. Nie oznacza to oczywiście, że Izba sama stanowi prawo. Jej rolą jest przedstawienie ustaleń i wskazanie problemu, natomiast decyzja dotycząca sposobu zmiany regulacji należy do właściwych organów.
Z tego względu skuteczność NIK zależy częściowo od podmiotów znajdujących się poza samą Izbą. Nawet najlepiej przeprowadzona kontrola nie doprowadzi do pełnego usunięcia problemu, jeżeli jej ustalenia zostaną zignorowane przez kontrolowaną jednostkę lub inne właściwe organy. NIK może wskazać nieprawidłowości oraz sformułować odpowiednie wnioski, ale nie posiada kompetencji pozwalających jej samodzielnie zastąpić kierownictwo kontrolowanej jednostki, ustawodawcę czy organy ścigania. Skuteczność całego mechanizmu kontrolnego zależy więc również od tego, w jaki sposób wyniki kontroli zostaną wykorzystane.
W tym kontekście ważna jest odpowiedzialność kierowników jednostek poddawanych kontroli. To oni powinni zapewnić wykonanie działań naprawczych i stworzyć takie warunki organizacyjne, które ograniczą ryzyko ponownego wystąpienia stwierdzonych uchybień. Szczególnie negatywnie należy oceniać sytuacje, w których podobne nieprawidłowości pojawiają się podczas kolejnych kontroli tej samej jednostki. Może to świadczyć o niewłaściwym wykorzystaniu wcześniejszych ustaleń lub o tym, że zastosowane działania naprawcze miały wyłącznie charakter formalny.
Nie wszystkie efekty kontroli dają się natychmiast zauważyć. Część zaleceń wymaga zmian organizacyjnych, przebudowy procedur, dodatkowych nakładów finansowych lub zmian przepisów prawa. Rezultaty mogą ujawnić się dopiero po upływie kilku lat. Dlatego skuteczność kontroli powinna być oceniana nie tylko bezpośrednio po jej zakończeniu, ale również w dłuższej perspektywie. Szczególnie w przypadku kontroli dotyczących dużych programów publicznych lub skomplikowanych reform administracyjnych potrzebny jest czas, aby można było ocenić, czy wprowadzone zmiany rzeczywiście przyniosły zamierzony skutek.
Ważnym przejawem skuteczności jest również funkcja prewencyjna kontroli. Sama świadomość możliwości przeprowadzenia kontroli przez niezależny organ może wpływać na sposób działania instytucji publicznych. Kierownicy oraz pracownicy wiedzą, że podejmowane przez nich decyzje mogą zostać później ocenione pod względem legalności, gospodarności, celowości czy rzetelności. Sprzyja to większej ostrożności w podejmowaniu decyzji oraz dokładniejszemu dokumentowaniu sposobu wykorzystania środków publicznych.
Funkcja prewencyjna jest trudna do wyrażenia w liczbach. Nie można bowiem łatwo ustalić, ilu nieprawidłowości uniknięto dzięki samemu istnieniu kontroli. Z punktu widzenia państwa jest ona jednak bardzo istotna. Najlepszym rezultatem działania systemu kontrolnego nie musi być wykrywanie coraz większej liczby naruszeń. W dłuższym okresie bardziej pożądana byłaby sytuacja, w której kontrolowane podmioty działają coraz lepiej, a liczba poważnych nieprawidłowości stopniowo się zmniejsza.
Z tego względu skuteczności NIK nie należy utożsamiać z surowością. Izba nie jest instytucją powołaną przede wszystkim do nakładania kar. Jej podstawowym zadaniem jest kontrola i przedstawianie wynikających z niej ocen oraz wniosków. Jeżeli podczas kontroli pojawiają się okoliczności wskazujące na możliwość naruszenia prawa wymagającego reakcji innych organów, sprawa może zostać przekazana właściwym instytucjom. Dalsze prowadzenie postępowania i ewentualne zastosowanie sankcji należy jednak do organów posiadających odpowiednie kompetencje.
Takie rozdzielenie funkcji ma znaczenie ustrojowe. Organ kontrolny powinien przede wszystkim obiektywnie ustalać stan faktyczny i oceniać działalność kontrolowanego podmiotu. Gdyby jednocześnie posiadał bardzo szerokie kompetencje do nakładania sankcji, mogłoby to wpływać na charakter prowadzonej kontroli. Oddzielenie kontroli od wymierzania odpowiedzialności pozwala zachować wyraźny podział zadań pomiędzy poszczególnymi instytucjami państwa.
Skuteczność NIK zależy także od jakości prowadzonej kontroli. Szczególnie ważne jest prawidłowe przygotowanie programu kontroli, wybór odpowiednich podmiotów oraz ustalenie kryteriów umożliwiających rzetelną ocenę ich działania. Kontrola powinna koncentrować się na zagadnieniach mających rzeczywiste znaczenie dla funkcjonowania państwa i życia obywateli. Ograniczone zasoby Izby powodują, że nie jest możliwe skontrolowanie wszystkich instytucji i wszystkich obszarów działalności publicznej w takim samym zakresie.
Dlatego ważny jest właściwy dobór tematów kontroli. Szczególnego zainteresowania wymagają obszary, w których wykorzystywane są znaczne środki publiczne, istnieje wysokie ryzyko wystąpienia nieprawidłowości albo ewentualne błędy mogą prowadzić do poważnych konsekwencji społecznych. Kontrole dotyczące ochrony zdrowia, edukacji, bezpieczeństwa, infrastruktury czy realizacji dużych inwestycji mogą mieć bezpośredni wpływ na sytuację znacznej części społeczeństwa.
Nie można przy tym sprowadzać kontroli wyłącznie do badania dokumentacji. Formalna zgodność przedstawionych dokumentów nie zawsze oznacza, że określone zadanie publiczne zostało zrealizowane skutecznie. Możliwa jest sytuacja, w której wszystkie wymagane procedury zostały zachowane, a mimo to rezultat działania pozostaje niezadowalający. Dlatego kontrola powinna w odpowiednim zakresie uwzględniać nie tylko prawidłowość formalną, lecz także rzeczywiste efekty działalności podmiotów publicznych.
Ma to szczególne znaczenie przy ocenie gospodarności. Sam fakt, że wydatek został dokonany zgodnie z procedurą, nie przesądza jeszcze, że środki zostały wykorzystane właściwie. Konieczne może być ustalenie, czy poniesione nakłady pozostawały w rozsądnej relacji do osiągniętych rezultatów. Podobnie przy badaniu celowości ważne jest określenie, czy podejmowane działania rzeczywiście prowadziły do realizacji zamierzonych celów publicznych.
Skuteczność kontroli pozostaje również związana z niezależnością Najwyższej Izby Kontroli. Organ kontrolujący najważniejsze instytucje państwa musi dysponować odpowiednimi gwarancjami pozwalającymi na formułowanie ocen niezależnie od bieżących interesów kontrolowanych podmiotów. Bez niezależności istnieje ryzyko podporządkowania działalności kontrolnej interesom politycznym lub instytucjonalnym. Ochrona samodzielności Izby stanowi więc warunek wiarygodności jej ustaleń.
Jednocześnie niezależność powinna iść w parze z profesjonalizmem i bezstronnością. Kontrola państwowa zyskuje znaczenie tylko wtedy, gdy jej ustalenia oparte są na właściwie zgromadzonym materiale oraz jasno określonych kryteriach. Raporty NIK powinny umożliwiać odtworzenie podstaw sformułowanych ocen i rozróżnienie stwierdzonego stanu faktycznego od wynikających z niego wniosków. Im większe znaczenie społeczne ma kontrolowana sprawa, tym większego znaczenia nabiera rzetelność przedstawianych ustaleń.
Ważnym elementem skuteczności jest także dostęp opinii publicznej do informacji o wynikach kontroli. Jawność najważniejszych ustaleń zwiększa znaczenie działalności kontrolnej, ponieważ umożliwia obywatelom zapoznanie się ze sposobem funkcjonowania instytucji finansowanych ze środków publicznych. Władza publiczna podlega w ten sposób nie tylko formalnej kontroli właściwych organów, lecz również ocenie społecznej.
Publikowanie wyników kontroli może wywierać dodatkową presję na podmioty odpowiedzialne za usunięcie nieprawidłowości. Kierownictwo instytucji publicznej musi liczyć się z tym, że informacje o błędach czy niegospodarności staną się przedmiotem zainteresowania mediów i społeczeństwa. Taka społeczna kontrola nie zastępuje formalnych mechanizmów odpowiedzialności, ale może zwiększać prawdopodobieństwo rzeczywistego wykorzystania ustaleń NIK.
Istotna jest również możliwość wykorzystania wyników kontroli przez parlament. NIK jako naczelny organ kontroli państwowej dostarcza organom przedstawicielskim informacji pozwalających na ocenę funkcjonowania administracji oraz sposobu wykonywania zadań państwa. Szczególnego znaczenia nabierają ustalenia dotyczące wykonania budżetu i gospodarowania środkami publicznymi. Kontrola staje się w tym ujęciu jednym z elementów umożliwiających parlamentowi wykonywanie funkcji kontrolnej wobec administracji rządowej.
Wpływ kontroli NIK na ustawodawstwo również nie powinien być oceniany wyłącznie na podstawie liczby zmian przepisów dokonanych po poszczególnych kontrolach. Nie każdy problem wykryty przez Izbę wymaga interwencji ustawodawcy. Czasami wystarczająca jest zmiana praktyki stosowania istniejących regulacji, poprawa zarządzania lub odpowiednie wykorzystanie już dostępnych instrumentów prawnych. W innych przypadkach właśnie wadliwa konstrukcja przepisów może być jedną z głównych przyczyn powtarzających się nieprawidłowości.
W takich sytuacjach szczególne znaczenie mają wnioski de lege ferenda, czyli propozycje dotyczące zmian obowiązujących regulacji. Ich wartość wynika z faktu, że są formułowane na podstawie doświadczeń wynikających z kontroli rzeczywistego funkcjonowania administracji. Pozwala to ujawnić problemy, których nie zawsze można było przewidzieć na etapie tworzenia prawa. Praktyka działania instytucji staje się zatem źródłem informacji pozwalających doskonalić regulacje.
Ocena skuteczności NIK wymaga więc uwzględnienia wielu różnych kryteriów. Należy brać pod uwagę efekty finansowe, stopień wykonania wniosków pokontrolnych, wpływ na zmianę procedur, wykrywanie problemów systemowych, oddziaływanie na ustawodawstwo oraz znaczenie informacyjne działalności Izby. Równie ważny jest efekt prewencyjny oraz wzrost przejrzystości funkcjonowania administracji publicznej.
Najwyższa Izba Kontroli może być skuteczna przede wszystkim wtedy, gdy jej ustalenia stają się punktem wyjścia do rzeczywistych działań naprawczych. Kontrola nie powinna być celem samym w sobie. Jej znaczenie ujawnia się dopiero wówczas, gdy prowadzi do poprawy sposobu wykonywania zadań publicznych, ograniczenia marnotrawstwa, zwiększenia przestrzegania prawa oraz lepszego wykorzystania środków należących do społeczeństwa.
Ostatecznie skuteczność NIK należy rozumieć szerzej niż jako zdolność do wykrywania nieprawidłowości. Równie ważne jest to, czy działalność Izby wpływa na jakość funkcjonowania państwa. Dobrze przeprowadzona kontrola powinna nie tylko wskazywać błędy popełnione w przeszłości, ale także zmniejszać ryzyko ich powtórzenia w przyszłości. W takim ujęciu NIK pełni jednocześnie funkcję kontrolną, informacyjną, profilaktyczną i usprawniającą.
Najlepszym dowodem skuteczności kontroli nie musi więc być coraz większa liczba ujawnianych naruszeń. W dłuższej perspektywie sukcesem byłaby przede wszystkim poprawa jakości działania administracji, większa gospodarność w zarządzaniu środkami publicznymi oraz systematyczne ograniczanie powtarzających się nieprawidłowości. Tak rozumiana skuteczność powoduje, że działalność Najwyższej Izby Kontroli stanowi istotny element nie tylko systemu kontroli państwowej, ale również szerzej rozumianego mechanizmu zapewniającego prawidłowe funkcjonowanie demokratycznego państwa.
[1] J. Wojciechowski, Rozważania o skuteczności kontroli, „Kontrola państwowa”, nr 1/1999. s.12