Zakończenie pracy magisterskiej

5/5 - (3 votes)

Głębokie zmiany, jakie dokonują się obecnie w strukturze aparatu państwowego w ogóle, a w strukturze administracji w szczególności, nie pozostają bez wpływu na system kontroli i nadzoru.

W państwie prawa podstawowym celem funkcjonowania wszystkich typów kontroli jest zapewnienie nienaruszalności praw i swobód jednostki w jej stosunkach z organami administracji. Założenie to powoduje, że system kontrolny powinien być tak zbudowany, by zmuszać aparat administracyjny do sprawnego działania i osiągania zamierzonych celów w nowych warunkach społeczno – politycznych.

W poszukiwaniu optymalnych rozwiązań problem ochrony praw jednostki wymaga funkcjonowania różnych rodzajów kontroli, które muszą się wzajemnie uzupełniać. Działania kontrolne Parlamentu i Prezydenta w stosunku do innych instytucji wynikają z zasady nadrzędności organów przedstawicielskich nad pozostałymi strukturami państwa. Obiektywna i skuteczna sądowa ( Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszechne) oraz quasi sądowa (Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu) kontrola zgodności z prawem działań administracyjnych jest najlepszą rękojmią ochrony praw jednostki. Wspomagające znaczenie dla realizacji tego celu mają działania kontrolne podejmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora. Nie sposób nie docenić znaczenia kontroli wykonywanej przez Najwyższą Izbę Kontroli, która jest najszersza zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. W praktyce działań administracyjnych dużą rolę odgrywają niesformalizowane formy kontroli, w tym przede wszystkim realizowanej przez środki masowego przekazu.

Wyżej wspomniane instytucje kontroli zewnętrznej interweniują w sytuacjach naruszania praw lub innych kryteriów ocennych (celowości, gospodarności, rzetelności). Dla sprawnego bieżącego działania administracji duże znaczenie ma także kontrola wewnętrzna dokonywana przez jednostki organizacyjne nadrzędne.

Równoległe funkcjonowanie obiektywnej kontroli zewnętrznej i wewnętrznej obejmować powinno zakresem swych działań wszystkie sfery funkcjonowania administracji. Korygujące środki nadzoru przy sprawnie działającym aparacie kontrolnym powinny być stosowane sporadycznie w przypadku stwierdzenia na podstawie wyników tej kontroli znacznych rozbieżności ze stanem postulowanym.

Zadania i zakres działania Najwyższej Izby Kontroli

5/5 - (4 votes)

podrozdział pracy magisterskiej

Podmiotowy i przedmiotowy zakres kontroli określony jest bardzo szeroko w ustawie o NIK w art. 2 – 5. Generalnie można powiedzieć, że „kontrola NIK sięga wszędzie tam gdzie w grę wchodzi gospodarowanie groszem publicznym”[1].

Ustawa z 23 grudnia 1994 r o NIK, nawiązując do postanowień konstytucyjnych dokonuje tradycyjnego w polskim systemie podziału na kontrole obligatoryjne i fakultatywne. Zakres kontroli obligatoryjnych określa w sposób podstawowy art. 2 ust. 1 ustawy, chociaż w dalszych postanowieniach ustawy następuje pewne rozbudowanie tej problematyki (art. 4). W sumie ustawa skonstruowała dość skomplikowany obraz kontroli obligatoryjnych przy zróżnicowaniu kryteriów tutaj stosowanych, a więc zróżnicowała pojęcie kontroli przedmiotowej w ramach kontroli obligatoryjnej NIK.

Obligatoryjnej (obowiązkowej) kontroli NIK podlega działalność:

  • organów administracji rządowej
  • Narodowego Banku Polskiego, który jest centralnym bankiem państwa,
  • państwowych osób prawnych,
  • innych państwowych jednostek organizacyjnych.

Pojęcie administracji rządowej ustawa traktuje bardzo szeroko obejmując nim całość organów mieszczących się w tym pojęciu. Chodzi zatem nie tylko o naczelne i centralne organy administracji, jakimi są Rada Ministrów, premier, poszczególni ministrowie czy kierownicy naczelnych i centralnych organów administracji rządowej, lecz również odpowiednie organy w terenie. Tak więc wojewodowie wraz z podporządkowanymi im kierownikami urzędów rejonowych, działający w ramach administracji ogólnej, w tym samym stopniu podlegają obligatoryjnej kontroli NIK co organy administracji specjalnej bezpośrednio podporządkowane ministrom.

Wprowadzenie Narodowego Banku Polskiego jako jednostki kontrolowanej w takim samym zakresie jak organy administracji rządowej, a następnie nadanie temu rozwiązaniu rangi konstytucyjnej stanowi przesądzenie spornej, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, kwestii objęcia kontroli NIK działalności centralnego banku państwa.

Obligatoryjnej kontroli NIK podlegają także państwowe osoby prawne i inne państwowe jednostki organizacyjne. Przez państwowe osoby prawne rozumie się wszystkie podmioty prowadzące w różnych formach działalność, posiadające osobowość prawną i dysponujące mieniem należącym do państwa. Państwową osobą prawną jest np.: przedsiębiorstwo państwowe, jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, bank państwowy itp. Nie można natomiast jako takich jednostek traktować podmiotów o państwowo – prywatnym kapitale. W przypadku spółek kapitałowych oznacza to, że spółka przestaje być uważana za państwową osobę prawną, jeśli nastąpi przejście własności choćby jednego udziału lub akcji na rzecz podmiotu niepaństwowego.

Inne państwowe jednostki organizacyjne to jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Działają one na podstawie ustawy o finansach publicznych,w formach w niej określonych jako państwowe jednostki budżetowe, zakłady budżetowe czy gospodarstwa pomocnicze. Jednostki takie zapewniają funkcjonowanie organów państwowych i gospodarują mieniem Skarbu Państwa.

Ponieważ ustawa z 23 grudnia 1994 roku o NIK wprowadza nie tylko zróżnicowanie podmiotowego zakresu kontroli, lecz wyraźnie pogłębia w porównaniu z ustawą z 1980 roku również przedmiotowy zakres kontroli należy tej sprawie poświęcić nieco uwagi. Zakres przedmiotowy kontroli obligatoryjnych ustawa określa jako w szczególności badanie wykonania budżetu państwa oraz realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej oraz organizacyjno – administracyjnej. Zakres ten wyznacza podstawowe zadania, które powinna realizować NIK, prowadząc postępowania kontrolne w podmiotach, o których mowa w art. 2 ustawy. Do tradycyjnych obowiązków najwyższych instytucji kontrolnych w tym NIK należy prowadzenie kontroli finansowej. W ramach takich kontroli oceniane jest przede wszystkim wykonanie budżetu państwa. Obok tego rodzaju kontroli NIK ma przeprowadzać także kontrole realizacji ustaw i innych aktów prawnych. Tak określany przedmiotowy sposób kontroli pozwala NIK nie tylko na dokonywanie kontroli formalnych, lecz także wykonywanie zadań do realizacji których jednostki zostały powołane. Od tak określonego przedmiotowego zakresu kontroli obligatoryjnych, istnieją ustawowo określone wyjątki.

Wyjątkiem w sensie ograniczenia przedmiotowego zakresu kontroli obligatoryjnych NIK są instytucje wymienione w art. 4 ustawy. Należą do nich: Kancelaria Prezydenta RP, Kancelaria Sejmu i Senatu, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny oraz Państwowa Inspekcja Pracy.

W stosunku do dwunastu instytucji państwowych, o pozarządowym charakterze ograniczono przedmiotowy zakres kontroli sprawowanej przez NIK z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów albo Prezydenta RP. Kontrola tych instytucji prowadzona jest w zakresie wykonywania budżetu gospodarki finansowej i majątkowej, bez pozostałych aspektów ich działalności.

Natomiast na zlecenie Sejmu Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole działalności Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu i Senatu, biur: Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Danych Osobowych, Państwowej Inspekcji Pracy, Instytutu Pamięci Narodowej w pełnym zakresie, tak jak jednostek państwowych. Szeroki zakres kontroli Kancelarii Prezydenta RP, NIK może przeprowadzić na wniosek Prezydenta a Kancelarii Senatu na wniosek Senatu.

Sejm nie może natomiast zlecić NIK dokonania kontroli w pełnym zakresie takich instytucji jak: Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowe Biuro Wyborcze, Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny.

Kolejny obszar kontroli NIK to tzw. kontrola fakultatywna, czyli taka, do której NIK nie jest zobowiązana, ale która może być przez Izbę wykonywana.

Fakultatywny zakres kontroli NIK obejmuje:

  • działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 2 ust. 2 ustawy). Zakres przedmiotowy kontroli tych jednostek jest szeroki obejmujący badanie wykonania budżetu państwa, wykonanie ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno – administracyjnej.
  • działalność podmiotów niepublicznych, czyli nie dających się zakwalifikować do sfery państwowej lub samorządowej. Do tej grupy należą inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze (przedsiębiorcy). NIK może kontrolować te jednostki w zakresie, w jakim wykorzystują one środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań na rzecz państwa, w szczególności (art.2 ust 3 ustawy):
  1. a) wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny,
  2. b) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego,
  3. c) organizują lub wykonują prace interwencyjne lub roboty publiczne,
  4. d) działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych,
  5. e) korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny lub podmioty określone w ustawie z 8 maja 1997 roku (Dz. U. Nr 79, poz. 484 i Nr 80 poz. 511),
  6. f) wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia społecznego,
  7. g) wywiązują się z zobowiązań do których stosuje się przepisy z 29 sierpnia 1997 r – Ordynacja podatkowa, z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy celowych.

Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy kontroli tej grupy podmiotów to jest on szeroki.

Kontrola Najwyższej Izby Kontroli jest prowadzona przy zastosowaniu różnych kryteriów w zależności od kategorii podmiotów, których dotyczy. W odniesieniu do podmiotów o charakterze państwowym kontrola wykonywana jest z punktu widzenia legalności, gospodarności, rzetelności i celowości. W stosunku do samorządu z kolei znajdują zastosowanie niezależnie od zadań własnych czy zleconych samorządu, jednolite kryteria legalności, gospodarności i rzetelności (brak jest natomiast możliwości kontrolowania z punktu widzenia celowości). Jednostki niepubliczne mogą być kontrolowane z punktu widzenia legalności i gospodarności.

W każdym postępowaniu kontrolnym NIK ma obowiązek wypowiadać się na temat legalności i gospodarności prowadzonej działalności. Wynika to przede wszystkim z dwóch powodów.

Po pierwsze, Rzeczypospolita Polska, zgodnie z Konstytucją jest demokratycznym państwem prawnym, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a każdy ma obowiązek jego przestrzegania.

Po drugie, kontrola umiejętności gospodarowania majątkiem i środkami publicznymi (państwowymi lub samorządowymi) wynika z konieczności sprawdzania jak w praktyce społecznej i gospodarczej jest realizowany konstytucyjny obowiązek każdego obywatela, którym jest troska o dobro wspólne.

Działalność organów i jednostek publicznych NIK ocenia także z punktu widzenia rzetelności tj. należytego wypełniania obowiązków, dotrzymywania zobowiązań, uczciwości, zachowania godnego zaufania.

Ocena celowości tj. odpowiedniości, przydatności do potrzeb, adekwatności do przyjętych założeń kontrolowanej działalności może być dokonywane przez NIK tylko w stosunku do organów i instytucji państwowych.

Najwyższa Izba Kontroli podejmuje kontrole na zlecenie Sejmu lub jego organów na wniosek Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz z własnej inicjatywy. Swoje zadania NIK wykonuje na podstawie okresowych planów pracy, które przedkłada Sejmowi; może także przeprowadzać kontrole doraźne.

[1] Por. J. Jagielski „Kontrola adm… „ s. 118

Skuteczność kontroli NIK

5/5 - (3 votes)

W obecnych czasach NIK ma trwałe miejsce w systemie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Sześć obszernych artykułów Konstytucji wyznacza Izbie szerokie kompetencje i znaczny zakres zadań. Wprowadza również gwarancje niezależności w wykonywaniu funkcji naczelnego organu kontroli państwowej. Warto również podkreślić, iż zakres kontroli państwowej w Polsce jest znacznie szerszy aniżeli w większości innych krajów. Izba odgrywa dużą role: nie tylko w systemie państwowym, ale i szerzej, w życiu społecznym. Jej działalność spotyka się z żywym zainteresowaniem opinii publicznej i cieszy się ona poparciem zdecydowanej większości społeczeństwa. Mimo wielu pozytywów kierowanych pod adresem NIK, dość często podnoszone są wątpliwości, czy jest ona w swoich działaniach wystarczająco skuteczna. Wiele osób oczekuje większej efektywności, stanowczości w piętnowaniu nieprawidłowego funkcjonowania instytucji państwowych, determinacji w rozliczaniu urzędników winnych zaniedbań, niegospodarności, korzyści oraz innych patologicznych zjawisk.

Zwiększenie skuteczności organu kontrolnego jakim jest NIK nie zależy

jedynie od niego samego, ale jest to sprawa  także kontrolowanych.

Nie biorąc pod uwagę zjawiska przedstawione we wcześniejszych punktach i wnioski wynikające z dokonywanych kontroli, można bezwzględnie zgodzić się z tymi stwierdzeniami.

Miarą sukcesów Izby może być także liczba wykrytych przestępstw gospodarczych bądź urzędniczych, oraz szybkie, surowe kary dla ich sprawców. Dokonań NIK nie można jednak oceniać w świetle wykrytych
przez nią przestępstw, ponieważ nie jest ona przecież organem ścigania.
Jednak dość znaczna część kontroli związana jest z zawiadomieniami do
prokuratury, o stwierdzonych podejrzeniach przestępstwa. W ciągu ostatnich
lat zdecydowana większość, największych afer została wykryta i opisana
właśnie przez NIK.

Najważniejszym jednak celem Izby jest informacja. NIK kontroluje nie dla własnej przyjemności, lecz po to, żeby na podstawie wyników kontroli przedstawiać rzetelne i obiektywne raporty o stanie ważnych spraw publicznych, o funkcjonowaniu państwa i jego instytucji. Informacje NIK w pierwszej kolejności są wykorzystywane przez Parlament, stanowią bowiem podstawę wielu debat i brane są pod uwagę przy stanowieniu prawa. Nie mniej ważna jest sprawa przekazywania informacji do opinii publicznej. Społeczność jest informowana na bieżąco o wynikach niemal wszystkich kontroli NIK. Dzięki tym przekazom opinia sporo się dowiaduje o funkcjonowaniu instytucji państwowych, a zwłaszcza o nieprawidłowościach w ich działaniu.

NIK jest również skuteczna w wymiarze ekonomicznym. W ostatnich latach dzięki jej kontrolom odzyskano lub zabezpieczono dla publicznej kary ponad 1,6 mld zł, kilkakrotnie więcej aniżeli wynoszą koszty funkcjonowania Izby. Można więc sądzić, iż „znacznie gorzej, niż obecnie wyglądałoby wykonanie budżetu państwa, a co za tym idzie – słabsza byłaby działalność wielu instytucji, gdyby nie sprawowana nad nimi kontrola”[1].

Ważnym miernikiem efektywności jest także wpływ NIK na zmiany polskiego prawa. Duże znaczenie ma sprawa odnosząca się do warunków organizacyjnych, niektóre z nich o bardzo konkretnym charakterze, zmierzające do porządkowania spraw w kontrolowanych instytucjach.

[1] J. Wojciechowski, Rozważania o skuteczności kontroli, „Kontrola państwowa”, nr 1/1999. s.12

 

Ogólna ocena ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli

5/5 - (4 votes)

podrozdział pracy magisterskiej

Bardzo trudno jest w miarę wyczerpująco dokonać oceny ustawy o NIK z 23 grudnia 1994 roku. Można jednak wskazać kilka spraw pozwalających na pełniejsze zarysowanie osiągnięć obecnej ustawy o NIK, w szczególności w nawiązaniu do tradycji tej instytucji w konstytucjonalizmie polskim.

Niewątpliwie ustawa z 23 grudnia 1994 roku wyznacza kolejny etap funkcjonowania NIK. Uchylając poprzednią ustawę z 8 października 1980 roku ustanawia rozwiązania bardziej nowoczesne, odpowiadające wymogom przede wszystkim transformacji gospodarki polskiej w połowie lat dziewięćdziesiątych. Wyrazem urzeczywistnienia tego zadania jest nowe ujęcie podmiotowego, a w ślad za tym przedmiotowego zakresu kontroli NIK. Również unowocześniona organizacja NIK, opiera się na kadencji Prezesa NIK, gwarancjach stabilności i niezależności tego urzędu, Kolegium NIK oraz całej kadry kontrolerskiej, stała się widocznym rezultatem urzeczywistniania założeń ustrojowych odpowiadających wzorcom demokratycznego państwa prawnego.

Sukcesem obecnej ustawy okazuje się bardziej precyzyjne unormowanie szeregu spraw, a głównie tzw. postępowania kontrolnego. Również widoczna konsekwencja w założeniu, że będzie to właśnie postępowanie kontrolne bez możliwości działania nadzorczego, wskazuje na metodologicznie zdefiniowaną postawę twórców ustawy. Jest to wyraźny postęp w stosunku do poprzedniej ustawy z 8 października 1980 roku, chociaż odpowiedni rozdział ustawy z 23 grudnia 1994 roku wydaje się przeładowany nader szczegółowymi postanowieniami, mogącymi z powodzeniem znaleźć się w aktach wykonawczych, których oczywiście nie dało się uniknąć. W pewnym sensie rozdział ten wpływa na ogólne „przeciążenie” tekstu ustawy szczegółowymi postanowieniami, a warto dodać, iż ostatnia obowiązująca ustawa o NIK jest najbardziej rozbudowana objętościowo w historii polskiej kontroli.

W państwie chcącym uchodzić za praworządne, chroniące prawa jednostek i respektujące różne odrębne słuszne interesy, przemyślenia wymaga prezentowana przy uchwalaniu ustawy o NIK w 1994 roku jako jej wielkie demokratyczne osiągniecie wzmacniające pozycję jednostki kontrolowanej procedura odwoławcza w toku kontroli nikowskiej. Jednostki kontrolowane, owszem, mogą od 1995 r odwołać się od ustaleń protokołu kontroli sporządzonego przez inspektorów NIK, jednak odwołanie to rozpatruje trzyosobowa komisja złożona z … inspektorów NIK. Moim zdaniem, charakter takiego postępowania odwoławczego jest fikcją. Nawet we współczesnych warunkach NIK pozostał sędzią we własnej sprawie.

Kolejny problem, który mnie nurtuje to taki, że obowiązująca ustawa o NIK nie różnicuje i nie respektuje w toku kontroli interesów jednostek niepaństwowych (osób indywidualnych, spółek) traktując je tak samo jak jednostki organizacyjne państwa. To narusza prawa podmiotowe tych pierwszych. Samo zawężenie wobec tych podmiotów kryteriów kontroli do dwóch bardzo ogólnych, w praktyce dowolnie interpretowanych, nie ma istotnego znaczenia. Podobnie nie ma większego znaczenia niezrozumiale określony zakres kontroli jednostek niepaństwowych pozwalający inspektorom kontrolować wszystko, bez specjalnych ograniczeń.

Przedstawione uwagi sygnalizują jedynie pewne istotne problemy prawne związane z organizacją i funkcjonowaniem kontroli państwowej oraz zakresu ochrony prawnej praw naruszonych w jej toku. Są to problemy, które nie doczekały się rozwiązań zgodnych ze społecznymi oczekiwaniami i współczesnymi standardami prawnymi.

W ocenie ustawy o NIK nie sposób pominąć krytycznych uwag formułowanych w toku dyskusji pod adresem projektu ustawy, iż nie rozwija ona problematyki miejsca NIK w strukturze aparatu państwowego w nawiązaniu do konstytucyjnej zasady trójpodziału władz. Moim zdaniem te uwagi wydają się wielce twórcze. W jakimś sensie na usprawiedliwienie tego stanu można przyjąć, iż ustawę uchwalono w dobie swoistego interregnum konstytucyjnego, mającego miejsce między aktami konstytucyjnymi wyraźnie tymczasowymi a przekonaniem o względnie nieodległym w czasie przyjęciu nowej Konstytucji RP. Wyjściem z tej sytuacji okazuje się po prostu przyjęcie teoretycznej formuły wzbogacającej monteskiuszowski trójpodział o nowe władze, a przede wszystkim o władzę kontrolującą i samorządową.

Praktyczne aspekty działalności kontrolnej NIK

5/5 - (4 votes)

Wśród różnych form i rodzajów kontroli administracji szczególnie istotne znaczenie ma kontrola Najwyższej Izby Kontroli. Przez Kontrolę w znaczeniu prawnym należy rozumieć funkcję pochodną w stosunku do stanowienia prawa, jego wykonywania i wymiaru sprawiedliwości, polegającym na ustalaniu istniejącego stanu rzeczy i porównywaniu go z obowiązującymi w tym zakresie normami. W razie stwierdzenia rozbieżności między tymi stanami „uprawnia to NIK do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia występujących uchybień i nieprawidłowości”[1].

Konstytucja utrzymuje model kontroli państwowej niezależnej od Rady Ministrów, a powiązanej z Sejmem. NIK podlega Sejmowi i z tego tytułu Sejm zleca jej szeroki zakres uprawnień kontrolnych. Zakres kompetencji Najwyższej Izby Kontroli obejmuje różnorodne zadania, tak o charakterze obligatoryjnej jak i fakultatywnym. Ten pierwszy zakres związany jest z kontrolowaniem przez NIK działalności organów administracji rządowej, NBP oraz państwowych jednostek organizacyjnych. Jest to więc podstawowy zakres działania dla realizacji którego – głównie NIK została powołana. W tej sferze NIK ma obowiązek prowadzić stałą działalność.

Kontrola Najwyższej Izby Kontroli jest prowadzona przy zastosowaniu różnych kryteriów w zależności od kategorii podmiotów, których dotyczy. W odniesieniu do podmiotów o charakterze państwowym kontrola wykonywana jest z punktu widzenia legalności, gospodarności, rzetelności i celowości.

Od 17.10.1997r. obowiązują przepisy Konstytucji, które przyjmują podobnie jak ustawa o NIK, trzy grupy jednostek kontrolowanych przez NIK, jednak inaczej różnicują stosowanie kryteriów ocen kontrolnych NIK w odniesieniu do każdej z tych grup. Różnice między przepisami Konstytucji a przepisami ustawy NIK polegają na innym stosowaniu kryterium gospodarności, celowości i rzetelności w odniesieniu do poszczególnych grup jednostek kontrolowanych:

– „ pominięciu – w stosunku do wszystkich podmiotów niepublicznych kryterium rzetelności, które do 16.10.1997r. mogło być przyjmowane do każdej z kontrolowanych przez NIK jednostek spoza sfery państwowej i samorządowej; – pominięciu –  stosunku do wszystkich podmiotów sfery samorządowej i wszystkich podmiotów niepublicznych – kryterium celowości;

– wprowadzeniu kryterium gospodarności wobec tych jednostek niepublicznych, w stosunku do których stosowane były tylko dwa kryteria ocen: legalności i rzetelności”[2].

W każdym postępowaniu kontrolnym NIK ma obowiązek wypowiadać się na temat legalności i gospodarności prowadzonej działalności. Wynika to z dwóch powodów:

Po pierwsze Rzeczpospolita Polska, zgodnie z Konstytucją jest demokratycznym państwem prawnym, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a każdy ma obowiązek jego przestrzegania. Kontrola pod względem legalności oznacza badanie czy kontrolowana działalność była zgodna z obowiązującymi w danym czasie, w określonej dziedzinie przepisami ustaw i innych aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującymi. W toku takiej kontroli ocenia się także prawidłowość stanowienia przepisów wewnętrznych obowiązujących w jednostce kontrolowanej oraz działalność tej jednostki w sferze takich przepisów wewnętrznych. Kryterium legalności obejmuje ocenę „czy podejmowane działania miały właściwą podstawę prawną i mieściły się w granicach kompetencji kontrolowanego podmiotu, czy zaniechanie działania nastąpiło w sytuacji, gdy kontrolowany podmiot miał obowiązek prawny podjęcia określonego działania”[3].

W przypadku oceny kontrolowanej jednostki jako nielegalnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawnych lub postanowień a w razie potrzeby należy wyjaśnić na czym polega owe naruszenie prawa.

Jako źródło powszechnie obowiązującego prawa, Konstytucja wymienia:

– przepisy ustawy zasadniczej, które stosuje się bezpośrednio,

– ustawy,

– ratyfikowane umowy międzynarodowe,

– rozporządzenia wydawane przez organy skazane w ustawie zasadniczej,

– akty prawa miejscowego.

Oceny kontrolne NIK z punktu widzenia legalności w licznych sytuacjach będą równocześnie ocenami z punktu widzenia celowości, gospodarności i rzetelności, jakkolwiek te kryteria byłyby definiowane w przepisach prawa.

Po drugie jeżeli chodzi o kryterium gospodarności, termin ten związany jest z umiejętnością gospodarowania majątkiem i środkami publicznymi w sposób umiejętny i racjonalny. Wynika z konieczności sprawdzenia jak w praktyce społecznej i gospodarczej jest realizowany konstytucyjny obowiązek każdego obywatela, którym jest troska o dobro wspólne. Kontrola pod tym względem określa badanie czy środki którymi dysponowała kontrolowana jednostka były wykorzystane oszczędnie i wydajnie, badanie relacji nakładów i efektów. W przypadku stwierdzenia szkody nieodzowne jest badanie, czy szkody tej nie można było uniknąć albo ograniczyć jej wysokości w szczególności, czy nie przekroczono granic dopuszczalnego ryzyka. W razie oceny kontrolowanej działalności jako niegospodarnej, należy wskazać ewentualne założenia i metodę rachunku ekonomicznego lub metodę szacunków stanowiących uzasadnione oceny.

Gospodarność jest jedną z zasad gospodarki finansowej, obowiązujących w toku wykonywania budżetu zgodnie z prawem budżetowym. Prawo to nakazuje dokonywanie wydatków budżetowych „w granicach kwot określonych w budżecie, z uwzględnienie prawidłowo dokonywanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny”[4].

W razie stwierdzenia niegospodarności w określonej jednostce, może być podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych.

Działalność organów i jednostek publicznych NIK ocenia także z punktu widzenia rzetelności tj. należytego wypełniania obowiązków, dotrzymywania zobowiązań, uczciwości, zachowania godnego zaufania. Kontrola w oparciu o to kryterium, jest odpowiednikiem badania, czy:

„- obowiązki pracowników i innych osób odpowiedzialnych za określoną działalność w kontrolowanej jednostce były wykonywane z należytą starannością, sumiennie i we właściwym czasie;

– zobowiązania danej jednostki były wykonywane zgodnie z ich treścią;

– badana dokumentacja odpowiada stwierdzonemu stanowi faktycznemu, czy była sporządzona we właściwej formie i w wymaganych terminach”[5].

W razie oceny kontrolowanej działalności jako nierzetelnej należy podać uzasadnienie tej oceny. Rzetelność jest więc ustawowym obowiązkiem urzędnika państwowego, natomiast nierzetelność jest w pewnych okolicznościach przestępstwem przeciwko obrotowi gospodarczemu.

Ocena celowości tj. odpowiedniości, przydatności do potrzeb, adekwatności do przyjętych założeń kontrolowanej działalności może być dokonywane przez NIK tylko w stosunku do organów i instytucji państwowych łącznie z kryteriami legalności, gospodarności i rzetelności. Każda kontrola NIK w sferze państwowej będzie kontrolą wszechstronną. Jednak aspekt ten przy podejmowaniu decyzji i innych działań jednostki kontrolowanej jest wykluczony przy ocenach działalności w sferze samorządowej i w stosunku do podmiotów niepublicznych.

[1] Por. H. Zięba-Załucka, D. Źrebiec „Najwyższa Izba Kontroli” w „Prawo Konstytucyjne” por red W. Skrzydło, Lublin 2000, str. 427

[2] Por. W. Jaworska-Gromczyńska, „Konstytucyjne kryteria kontroli NIK” w „Kontrola Państwowa” nr 5/1998 str.14

[3] Por. A. Sylwestrzak „Kontrola administracji” Koszalin 1998r. str. 287

[4] Por. E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Metkova, W. Rabczyński „Kryteria kontroli” w „Państwo i Prawo” nr 5/2001 str.98

[5] Por. W. Jaworska-Gromczyńska „Konstytucyjne kryteria kontroli NIK” op cit str. 26