Głębokie zmiany, jakie dokonują się obecnie w strukturze aparatu państwowego w ogóle, a w strukturze administracji w szczególności, nie pozostają bez wpływu na system kontroli i nadzoru.
W państwie prawa podstawowym celem funkcjonowania wszystkich typów kontroli jest zapewnienie nienaruszalności praw i swobód jednostki w jej stosunkach z organami administracji. Założenie to powoduje, że system kontrolny powinien być tak zbudowany, by zmuszać aparat administracyjny do sprawnego działania i osiągania zamierzonych celów w nowych warunkach społeczno – politycznych.
W poszukiwaniu optymalnych rozwiązań problem ochrony praw jednostki wymaga funkcjonowania różnych rodzajów kontroli, które muszą się wzajemnie uzupełniać. Działania kontrolne Parlamentu i Prezydenta w stosunku do innych instytucji wynikają z zasady nadrzędności organów przedstawicielskich nad pozostałymi strukturami państwa. Obiektywna i skuteczna sądowa ( Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszechne) oraz quasi sądowa (Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu) kontrola zgodności z prawem działań administracyjnych jest najlepszą rękojmią ochrony praw jednostki. Wspomagające znaczenie dla realizacji tego celu mają działania kontrolne podejmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora. Nie sposób nie docenić znaczenia kontroli wykonywanej przez Najwyższą Izbę Kontroli, która jest najszersza zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. W praktyce działań administracyjnych dużą rolę odgrywają niesformalizowane formy kontroli, w tym przede wszystkim realizowanej przez środki masowego przekazu.
Wyżej wspomniane instytucje kontroli zewnętrznej interweniują w sytuacjach naruszania praw lub innych kryteriów ocennych (celowości, gospodarności, rzetelności). Dla sprawnego bieżącego działania administracji duże znaczenie ma także kontrola wewnętrzna dokonywana przez jednostki organizacyjne nadrzędne.
Równoległe funkcjonowanie obiektywnej kontroli zewnętrznej i wewnętrznej obejmować powinno zakresem swych działań wszystkie sfery funkcjonowania administracji. Korygujące środki nadzoru przy sprawnie działającym aparacie kontrolnym powinny być stosowane sporadycznie w przypadku stwierdzenia na podstawie wyników tej kontroli znacznych rozbieżności ze stanem postulowanym.
Przeprowadzone rozważania pozwalają stwierdzić, że kontrola administracji publicznej jest jednym z podstawowych mechanizmów gwarantujących prawidłowe funkcjonowanie państwa. Nie powinna być ona traktowana wyłącznie jako instrument służący wykrywaniu uchybień, lecz również jako środek umożliwiający doskonalenie organizacji i metod działania administracji. Wyniki kontroli mogą wskazywać obszary wymagające zmian, ujawniać nieprawidłowości organizacyjne, a także prowadzić do wypracowania skuteczniejszych sposobów wykonywania zadań publicznych. W tym znaczeniu kontrola pełni zarówno funkcję ochronną, jak i usprawniającą.
Szczególne znaczenie ma kontrola legalności działania organów administracji. Związanie administracji prawem oznacza, że każde działanie o charakterze władczym powinno znajdować podstawę w obowiązujących normach prawnych i mieścić się w granicach przyznanych kompetencji. Obywatel pozostający w relacji z organem administracji znajduje się zazwyczaj w sytuacji, w której nie dysponuje takimi samymi możliwościami oddziaływania jak organ państwowy. Istnienie niezależnych mechanizmów kontroli ogranicza możliwość arbitralnego działania administracji i pozwala na zakwestionowanie rozstrzygnięć podejmowanych z naruszeniem prawa.
Nie mniej istotne są inne kryteria kontroli. Samo formalne przestrzeganie przepisów nie zawsze oznacza bowiem, że określone działanie administracji było gospodarne, celowe lub rzetelne. Organy publiczne dysponują środkami pochodzącymi w znacznej części ze źródeł publicznych, dlatego sposób ich wykorzystywania powinien podlegać ocenie nie tylko pod względem zgodności z prawem, lecz także racjonalności i efektywności. W szczególności w warunkach ograniczonych zasobów finansowych istotne staje się badanie, czy założone cele zostały osiągnięte przy właściwym wykorzystaniu dostępnych środków.
Rozbudowany system kontroli administracji jest konsekwencją złożoności współczesnego aparatu państwowego. Nie istnieje jeden organ, który byłby w stanie kontrolować wszystkie aspekty działalności administracyjnej z jednakową skutecznością. Poszczególne instytucje dysponują różnymi kompetencjami, posługują się odmiennymi kryteriami oceny oraz stosują inne środki prawne. Dzięki temu kontrola jednego rodzaju może uzupełniać ograniczenia występujące w innym jej rodzaju. Warunkiem skuteczności całego systemu jest jednak jasne określenie kompetencji oraz zachowanie odpowiednich relacji pomiędzy poszczególnymi organami.
Kontrola zewnętrzna ma szczególne znaczenie z punktu widzenia obiektywizmu oceny działalności administracji. Jest ona wykonywana przez podmioty pozostające poza strukturą jednostki kontrolowanej, co sprzyja większej niezależności formułowanych ustaleń. Szczególnie doniosłą funkcję pełni kontrola sądowa, ponieważ umożliwia ocenę działania administracji przez organ niezależny od aparatu administracyjnego. Daje to jednostce możliwość dochodzenia ochrony swoich praw w sytuacji, gdy uważa ona, że organ administracji naruszył prawo lub przekroczył zakres przysługujących mu kompetencji.
Jednocześnie kontrola zewnętrzna nie może zastąpić sprawnie funkcjonującej kontroli wewnętrznej. To właśnie mechanizmy działające w ramach samej administracji pozwalają na szybkie reagowanie na powstające nieprawidłowości i bieżące korygowanie sposobu wykonywania zadań. Kierownicy jednostek organizacyjnych powinni dysponować odpowiednimi informacjami umożliwiającymi ocenę pracy podległych struktur. Kontrola wewnętrzna powinna więc być postrzegana jako stały element zarządzania administracją, a nie wyłącznie jako reakcja na sytuacje kryzysowe.
Znaczenie kontroli wewnętrznej wzrasta wraz ze stopniem skomplikowania struktur administracyjnych. Im bardziej rozbudowana jest organizacja, tym większe istnieje ryzyko powstawania problemów związanych z przepływem informacji, rozproszeniem odpowiedzialności czy niewłaściwą koordynacją działań. Sprawny system kontroli powinien umożliwiać stosunkowo wczesne wykrywanie takich zjawisk. Dzięki temu możliwe staje się podejmowanie działań naprawczych jeszcze przed wystąpieniem poważniejszych konsekwencji.
Kontrola nie powinna jednak prowadzić do nadmiernego ograniczania samodzielności organów i pracowników administracji. Zbyt rozbudowane mechanizmy kontrolne mogą powodować wydłużenie procesu podejmowania decyzji, zwiększenie liczby czynności formalnych oraz przenoszenie odpowiedzialności na kolejne szczeble organizacyjne. Może powstać sytuacja, w której obawa przed negatywną oceną prowadzi do unikania podejmowania decyzji wymagających większej samodzielności. Dlatego szczególnie ważne jest zachowanie właściwej proporcji pomiędzy koniecznością kontroli a potrzebą sprawnego działania administracji.
Skuteczność kontroli zależy również od jakości informacji, na podstawie których jest ona prowadzona. Ocena działalności organu administracyjnego powinna opierać się na rzetelnie zgromadzonych materiałach i uwzględniać rzeczywiste warunki wykonywania określonych zadań. Wnioski kontrolne powinny wynikać z ustalonego stanu faktycznego, a nie z założeń przyjętych jeszcze przed rozpoczęciem czynności kontrolnych. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustalenia kontroli mogą prowadzić do odpowiedzialności osób wykonujących określone zadania lub do zmian organizacyjnych.
Kontrola jest skuteczna dopiero wtedy, gdy jej wyniki prowadzą do odpowiedniej reakcji. Samo stwierdzenie nieprawidłowości nie zapewnia jeszcze poprawy funkcjonowania administracji. Konieczne jest formułowanie zaleceń, podejmowanie działań naprawczych oraz sprawdzanie, czy zostały one rzeczywiście wykonane. Bez takiego mechanizmu kontrola może stać się czynnością o charakterze czysto formalnym, której rezultaty nie wpływają na sposób funkcjonowania kontrolowanej jednostki.
Z tego punktu widzenia szczególnie istotne jest monitorowanie realizacji wniosków pokontrolnych. Jeżeli określone uchybienia powtarzają się mimo kolejnych kontroli, może to świadczyć o tym, że ich przyczyny nie zostały prawidłowo rozpoznane lub zastosowane środki naprawcze były niewystarczające. Skuteczna kontrola powinna więc prowadzić nie tylko do usunięcia pojedynczej nieprawidłowości, lecz również do ustalenia mechanizmu, który doprowadził do jej powstania. Dopiero wyeliminowanie przyczyn może ograniczyć ryzyko ponownego wystąpienia podobnych problemów.
Ważna jest także profilaktyczna funkcja kontroli. Świadomość możliwości poddania określonych działań ocenie może wpływać na sposób wykonywania obowiązków przez pracowników administracji. Perspektywa kontroli sprzyja większej staranności w dokumentowaniu podejmowanych czynności, przestrzeganiu procedur oraz właściwemu gospodarowaniu powierzonymi środkami. Funkcja ta nie powinna jednak opierać się na atmosferze zagrożenia. Efektywniejsze jest budowanie kultury organizacyjnej, w której kontrola służy identyfikowaniu problemów i poprawie funkcjonowania instytucji.
Rosnącego znaczenia nabiera również społeczna kontrola działalności administracji. Obywatele oczekują coraz większej przejrzystości funkcjonowania instytucji publicznych oraz możliwości uzyskania informacji o sposobie podejmowania decyzji i wykorzystywania środków publicznych. Jawność może pełnić funkcję prewencyjną, ponieważ ogranicza możliwość podejmowania działań, których organ nie byłby w stanie racjonalnie uzasadnić przed opinią publiczną. Sprzyja także zwiększaniu odpowiedzialności osób pełniących funkcje publiczne.
W tym kontekście istotną rolę odgrywają środki masowego przekazu. Nagłaśnianie nieprawidłowości może prowadzić do zainteresowania określoną sprawą organów posiadających formalne kompetencje kontrolne. Media nie zastępują oczywiście kontroli prawnej ani instytucjonalnej, ponieważ nie dysponują środkami władczymi pozwalającymi na uchylanie decyzji lub nakazywanie określonego działania. Mogą jednak ujawniać problemy, które w innych okolicznościach nie stałyby się przedmiotem szerszego zainteresowania. W ten sposób uczestniczą w tworzeniu społecznego mechanizmu odpowiedzialności administracji.
Istnienie wielu podmiotów kontrolnych powoduje jednocześnie konieczność odpowiedniej koordynacji ich działalności. Powielanie tych samych czynności kontrolnych może generować dodatkowe koszty i utrudniać bieżące funkcjonowanie jednostek administracji. Z drugiej strony brak wymiany informacji może prowadzić do sytuacji, w której istotne problemy pozostają niezauważone, ponieważ poszczególne instytucje badają jedynie niewielkie fragmenty działalności danego podmiotu. Właściwe współdziałanie organów kontrolnych może zatem zwiększać efektywność całego systemu.
Należy również podkreślić związek pomiędzy kontrolą a odpowiedzialnością. Kontrola umożliwia ustalenie, czy określone zadania zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi zasadami oraz kto odpowiadał za podjęte decyzje. Jasne przypisanie kompetencji jest w tym przypadku niezbędne, ponieważ odpowiedzialność nie może być skutecznie egzekwowana w strukturze, w której nie wiadomo, kto był uprawniony do podjęcia konkretnego działania. Z tego względu przejrzystość organizacyjna administracji pozostaje jednym z warunków skutecznej kontroli.
Współczesne przemiany administracji powodują także konieczność stałego dostosowywania metod kontrolnych do nowych sposobów wykonywania zadań publicznych. Informatyzacja procesów administracyjnych, elektroniczny obieg dokumentów czy coraz szersze wykorzystywanie systemów informatycznych zmieniają zarówno sposób funkcjonowania urzędów, jak i charakter zagrożeń związanych z ich działalnością. Kontrola musi uwzględniać te zmiany, ponieważ zastosowanie metod dostosowanych wyłącznie do tradycyjnego sposobu działania administracji może nie pozwalać na pełne rozpoznanie nowych rodzajów ryzyka.
Przeprowadzone w pracy rozważania prowadzą zatem do wniosku, że prawidłowo zorganizowany system kontroli powinien być wieloelementowy. Nie można wskazać jednego rodzaju kontroli, który samodzielnie zapewniłby właściwe funkcjonowanie administracji i wystarczającą ochronę praw jednostki. Skuteczność zapewnia dopiero współdziałanie kontroli sądowej, parlamentarnej, państwowej, wewnętrznej i społecznej, przy zachowaniu odrębności kompetencji poszczególnych podmiotów. Każdy z tych mechanizmów realizuje bowiem inne zadania i pozwala spojrzeć na działalność administracji z innej perspektywy.
Kontrola administracji powinna jednocześnie zmieniać się wraz z samą administracją. Nowe zadania publiczne, przemiany organizacyjne i rosnące oczekiwania obywateli powodują, że rozwiązania skuteczne w określonym okresie mogą wymagać późniejszego dostosowania. Niezmienny pozostaje natomiast podstawowy cel systemu kontrolnego, którym jest zapewnienie działania aparatu administracyjnego zgodnie z prawem oraz ochrona jednostki przed nieprawidłowym wykorzystaniem władzy publicznej.
Można zatem stwierdzić, że dobrze funkcjonująca kontrola jest jednym z warunków sprawnego działania demokratycznego państwa prawnego. Jej znaczenie nie ogranicza się do ujawniania przypadków naruszenia prawa. Powinna również służyć zapobieganiu nieprawidłowościom, podnoszeniu jakości funkcjonowania instytucji publicznych, racjonalnemu gospodarowaniu środkami oraz wzmacnianiu odpowiedzialności organów administracji. Właściwie zorganizowany system kontrolny powinien działać w taki sposób, aby możliwość zastosowania środków nadzorczych miała charakter uzupełniający, a zasadniczym mechanizmem zapewniającym prawidłowość działania administracji było wczesne wykrywanie i usuwanie nieprawidłowości.
Ostateczna ocena sprawności systemu kontroli powinna więc uwzględniać nie liczbę przeprowadzonych kontroli czy stwierdzonych uchybień, lecz rzeczywisty wpływ działalności kontrolnej na funkcjonowanie administracji. Najbardziej pożądanym rezultatem jest bowiem sytuacja, w której ustalenia kontrolne przyczyniają się do trwałego ograniczenia występowania nieprawidłowości, zwiększenia przejrzystości działania organów oraz podniesienia jakości świadczonych obywatelom usług publicznych. W takim ujęciu kontrola staje się nie tylko instrumentem oceny administracji, ale także jednym z podstawowych mechanizmów jej doskonalenia i budowania zaufania obywateli do państwa.