Nawet najbardziej racjonalny i przemyślany plan rządu oraz administracji centralnej nie zapewni sam z siebie, że zadania, które przypadają całej administracji publicznej będą kompetentnie zrealizowane i wykonane. Niewątpliwie istnieją kategorie spraw i zadań, które mogą być przez administrację oraz rząd rozpoznane i załatwione metodą całkowicie samodzielną. Stanowczo jednak administracja państwa nie może funkcjonować płynnie bez istnienia rozbudowanego aparatu terenowego, bo to on jest odpowiedzialny za dopływ koniecznych informacji oraz spraw, a także jest gwarantem uszczegółowienia i realizacji ustaleń przyjętych w centrum. Z reguły największy procent zadań i obowiązków przypada samorządowi gminnemu. Jest to zrozumiałe i naturalne, bo gmina stanowi podstawową społeczność lokalną, związek osób mocno złączonych wspólnymi interesami.
Gmina w obecnym systemie prawnym RP jest głównym ogniwem samorządu terytorialnego[1]. Jak wynika z art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej[2]: „podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina”. Gmina będąc jednostką podziału terytorialnego państwa wykonuje zadania publiczne na określonym obszarze. Stanowi ona również związek osób, które zamieszkują dany teren. Jak mówi art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym[3]: „ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium”. Gmina realizuje zadania publiczne we władnym imieniu oraz ponosząc za nie własną odpowiedzialność. Posiada ona osobowość prawną a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Poza przypadkami, które są określone w przepisach ustawowych państwo nie może wkroczyć w sferę jej działań. Wynika z tego, iż wspólnota sama decyduje o swoich sprawach.
Brak hierarchicznego podporządkowania jednostek samorządu i ich organów podmiotom wyższego szczebla (ustrój samorządu jest jednopoziomowy), własne źródła finansowe, prawo własności, inne prawa majątkowe, możliwość zakładania, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych tzw. związków komunalnych (międzygminnych), wybieralność organów samorządowych w wolnych wyborach – decydują o samodzielności gminy[4]. W gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze (sołectwa i osiedla, dzielnice). Ta wewnętrzna struktura gminy ma istotne znaczenie na terenach wiejskich, gdzie oparta jest na odległej tradycji, w wyniku której zasadniczą formą gminy wiejskiej w Polsce jest tzw., gmina zbiorowa, która obejmuje kilka bądź nawet kilkanaście wsi[5].
Samorząd gminny z założenia obejmuje swoim zakresem działania wszystkie sprawy mające charakter lokalny, które nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Konstytucja określa w tym zakresie ogólną wytyczną, wymagając by samorządowi terytorialnemu przysługiwała istotna część zadań publicznych (art. 16 ust. 2), a także ustanawia domniemanie kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego[6]. Zadania, które są realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego można usystematyzować zgodnie z dwoma kryteriami: przynależności oraz powszechności. W ramach kryterium przynależności należy wyróżnić: zadania własne, zadania zlecone, zadania porozumienia (powierzone). Fakultatywne oraz obligatoryjne – również na takie zadania można podzielić zadania jednostek samorządu terytorialnego. Te pierwsze nie wynikają z przepisów prawa, ale z dobrowolnego pisemnego zobowiązania się konkretnej jednostki do ich wykonania. Zadania obligatoryjne wynikają z przepisów prawa i mogą być zarówno zadaniami zleconymi, jak i zadaniami własnymi.
Zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej służą zadania własne. Mogą one być realizowane samodzielnie lub też bądź za pośrednictwem jednostek pomocniczych, np. sołectw[7]. W odniesieniu do szczebla gminnego (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym) zakres zadań własnych gminy obejmuje cztery podstawowe grupy spraw, które dotyczą: infrastruktury społecznej (szkolnictwo podstawowe, ochrona zdrowia, opieka społeczna), infrastruktury technicznej (wodociągi, drogi, komunikacja publiczna), porządku i bezpieczeństwa publicznego (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne), ładu przestrzennego i ekologicznego (ochrona środowiska, gospodarka terenowa)[8]. Granice realizacje zadań własnych i ich standardy regulują przepisy prawa, lecz ich realizowanie uzależnione jest od posiadanych przez jednostkę samorządową zasobów finansowych, ludzkich i rzeczowych. Nadzór oraz kontrola nad wypełnianiem zadań własnych wynika z zachowania kryterium legalności. Społeczeństwo może się odnieść do celowości, gospodarności i rzetelności realizacji tych zadań[9].
Wymienione niżej zadania gmina może realizować na różne sposoby: poprzez działalność organów samorządu, czyli własnych, ale i poprzez prowadzenie odrębnych zakładów (szkół, bibliotek, publicznych zakładów opieki zdrowotnej) lub za pomocą jednostek organizacyjnych mających charakter zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego.
Zadania zlecone mogą wynikać bezpośrednio z zapisów ustawowych (i są wówczas obowiązkiem, który nakłada państwo na władze gminy) lub porozumień zawartych przez gminy z organami administracji rządowej – ministrami bądź wojewodami. Przynależą wiec one administracji rządowej, lecz realizowane są poprzez działania jednostek samorządu terytorialnego. Jeśli gminie zostaje zlecone zadanie, to wiąże się to z obowiązkiem przyznania na ten cel środków pochodzących z budżetu państwa (dotacja)[10].
Nie istnieje możliwość odmowy wykonania zadań zleconych z powodu braku środków finansowych lub ustalenia ich na niewystarczających do prawidłowej realizacji poziomie, bądź też z powodu nieterminowego przekazania środków – co wiążą się z koniecznością dofinansowania ich ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zadania zlecone obejmują swym zakresem sprawy, co do których ograniczona jest wola realizującego działającego jako organ państwowy (w jego imieniu) i w działaniach kierującego się wytycznymi oraz wskazaniami organów administracji rządowej. Gmina Osiek realizuje zadania zlecone z zakresu: pomocy społecznej, ochrony zdrowia, ewidencji ludności, bezpieczeństwa publicznego. Nadzór i kontrola odpowiedniego wykonania zadań zleconych leży w gestii wojewody – przedstawiciela administracji rządowej[11].
Konieczność nadzoru a także weryfikacji aktów i decyzji administracyjnych jest konsekwencją realizacji tego typu zadań przez samorząd[12]. Do najważniejszych środków nadzorczych zaliczyć można: prawo żądania niezbędnych informacji oraz sprawozdań i prawo wizytowania, stwierdzanie nieważności uchwał rady gminy, wstrzymanie wykonania uchwał rady gminy z chwilą stwierdzenia ich nieważności, odwoływanie burmistrza oraz Prezesa Rady Ministrów, zawieszania organów gminy i ustanawiania zarządu komisarycznego[13].
Zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia oraz zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego należą do kategorii zadań powierzonych. Zakres oraz wielkość wykonywanych zadań definiują porozumienia. Warunkiem wejścia porozumienia w życie jest jego ogłoszenie. Zadania te są poddane kontroli oraz nadzorowi zgodnie z charakterem zadania, które przyjęto do realizacji, więc w sposób charakterystyczny dla zadań własnych lub zadań zleconych. Kontrola wykonywania jest również zgodnie z wskazaniami, które zawarte są w umowie podpisanej między podmiotami.
Nadzór nad działalnością samorządu jest sprawowany pod kątem jej zgodności z prawem[14]. Wyłącznie w przypadku zadań zleconych gminie nadzór wykonywany jest również na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Nadzór nad działalnością samorządu gminnego stanowią takie organy jak: Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, natomiast w zakresie spraw finansowych – Regionalne Izby Obrachunkowe[15].
System finansowy samorządu ma zasadnicze znaczenie dla realizacji zadań samorządu terytorialnego. Tylko pod warunkiem dysonowania odpowiednimi środkami finansowymi możliwa jest realizacja zadań[16]. Konstytucja rozróżnia trzy podstawowe źródła dochodów:
1. Dochody własne, stanowiące szczególny rodzaj dochodów jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ przesądzają o stopniu i zakresie finansowej samodzielności organów samorządu. Dochody własne podzielić można na[17]:
a) Dochody z podatków (podatek od środków transportu, podatek od nieruchomości, podatek od spadków i darowizn, podatek od posiadania psów, podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek leśny i udziały gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych);
b) Dochody z opłat (opłata targowa, administracyjna, miejscowa, skarbowa, eksploatacyjna, adiacencka),
c) Dochody z majątku gminy (z dzierżawy, najmu, wpłat od gminnych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych),
d) Inne dochody własne.
2. Subwencje, które są środkami przekazywanymi z budżetu centralnego lub też z funduszy pozabudżetowych. Dla gmin podstawowy charakter ma subwencja ogólna, która składa się z trzech części:
a) wyrównawczej,
b) równoważącej,
c) oświatowej.
3. Dotacje celowe są przyznawane jednostkom samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami oraz dofinansowanie zadań własnych tych jednostek. Mogą być wykorzystane tylko na te cele, na które zostały przyznane[18].
Regionalne Izby Obrachunkowe kontrolują gospodarkę finansową w gminach, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta obejmuje całokształt zagadnień finansowych związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie wyników kontroli Izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, zawierające wykaz nieprawidłowości oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia.
Ocena realizacji wykonywanych zadań, które wynikają z ustawy o samorządzie terytorialnym jest trudna. Programy związane z rozwojem lokalnym są realizowane z różną skutecznością. Warunkiem ich wdrożenia w praktyce jest posiadanie odpowiednich środków pieniężnych, którymi nie zawsze gmina dysponuje.
[1] S. Wykrętowicz (red.), op. cit., s. 144.
[2] Art. 164 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r.
[3] Art. 1 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 (Dz. U. Nr 142, poz. 1591).
[4] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Oficyna Wydawnicza VERBA, Lublin 2000, s. 370.
[5] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Liber, Warszawa 2004, s. 244.
[6] Art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
[7] M. Dylewski, [w:]: Finanse samorządowe – narzędzia, decyzje, procesy, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 23 – 25.
[8] W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2000, s. 325.
[9] M. Dylewski, op. cit., s. 24.
[10] A. Antoszewski, R. Herbut, Leksykon politologii, Wydawnictwo Alta 2, Wrocław 2004, s. 119.
[11] M. Dylewski, op. cit., s. 24.
[12] W. Skrzydło (red.), op. cit., s. 326.
[13] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, K. E. Liber, Warszawa 2005, s. 329 – 330.
[14] Art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
[15] Art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
[16] Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 327.
[17] L. Garlicki, op. cit., s. 327 – 328.
[18] L. Patrzałek, Finanse samorządu terytorialnego, s. 84 – 128.