Wstęp pracy magisterskiej

5/5 - (3 votes)

Temat pracy magisterskiej: Organizacja i funkcjonowanie urzędu gminy

Już ponad 20 lat minęło od powrotu samorządu terytorialnego w Polsce, który był częścią transformacji ustrojowej państwa. Samorząd jest niezbędny w ustroju demokratycznym, ponieważ wymaga decentralizacji władzy i upodmiotowienia obywatela. Samorząd terytorialny spełnia te funkcje, umożliwiając mieszkańcom decydowanie o swoich sprawach na poziomie lokalnym. To pozwala na rozwijanie twórczej aktywności mieszkańców i uwzględnienie pozaprawnych czynników, takich jak lokalne więzi społeczne, zdolność do samoorganizacji i wspólnej świadomości społecznej, związanej z warunkami lokalnymi.

Jednym z kluczowych czynników wspierających rozwój gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest efektywna administracja samorządowa. Aby wójt, wspólnie z urzędem gminy, mógł skutecznie realizować zadania zgodne z potrzebami mieszkańców, konieczne jest wzmocnienie organizacji urzędu, ustanowienie odpowiednich procedur działania, zapewnienie udziału społeczności lokalnej w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz zatrudnienie w urzędzie wykwalifikowanych i skutecznych pracowników. Koncentrowanie się na potencjale pracowników, tworzenie możliwości dla inicjatywy i działania innowacyjnego na niższych szczeblach, to wysokie wymagania stawiane zarówno wobec wójta, jak i pracowników urzędu gminy.

Jako wieloletni pracownik urzędu gminy, znam znaczenie jakości pracy urzędu dla wizerunku gminy. Wiele osób spotkało się z słabą organizacją i brakiem kompetencji pracowników urzędu, co prowadziło do braku pomocy w rozwiązywaniu spraw interesantów. Taki stan rzeczy jest często efektem nieodpowiedzialności pracownika, nieefektywnego przepływu informacji i braku odpowiednich kwalifikacji. Dlatego ważne jest, aby w każdym urzędzie wbudować stały proces poprawy jakości pracy. Efektywna organizacja urzędu gminy umożliwia świadczenie wysokiej jakości usług publicznych oraz wspiera rozwój społeczno-gospodarczy lokalnej społeczności. W szczególności w gminie, gdzie lokalne władze odgrywają kluczową rolę w rozwoju lokalnym.

Urząd gminy jest jednym z kluczowych elementów infrastruktury lokalnej, odpowiedzialnym za świadczenie usług publicznych oraz wsparcie rozwoju społeczno-gospodarczego wspólnoty. Prawidłowa organizacja i funkcjonowanie urzędu gminy jest niezwykle ważne dla tworzenia pozytywnego wizerunku gminy i zapewnienia wysokiej jakości usług dla mieszkańców. Wiele jednostek samorządu terytorialnego niestety boryka się z problemami związanymi z nieefektywną organizacją pracy urzędu, co skutkuje niekompetencją pracowników i brakiem zaufania ze strony interesantów.

Celem niniejszej pracy dyplomowej jest analiza i ocena prawidłowych rozwiązań organizacyjnych i funkcjonalnych urzędu gminy, aby zapewnić skuteczną i efektywną realizację jego zadań i wyznaczyć kierunki dalszego rozwoju. Poprzez tę pracę będzie możliwe wskazanie sposobów na usprawnienie funkcjonowania urzędu, tak aby mieszkaniec wspólnoty czuł, że urzędnik jest tam dla niego, a nie na odwrót.

Praca składa się z trzech rozdziałów. W pierwszym rozdziale omówiono organizację prawną samorządu terytorialnego, a szczególnie rolę i miejsce urzędu gminy w tej strukturze. Drugi rozdział zawiera opis organizacji urzędu gminy na przykładzie Urzędu Miasta Lubań, który stosuje nowoczesny system zarządzania zgodny z normą ISO 9000. W omówiono również znaczenie sprawnie funkcjonującego systemu komunikacji wewnętrznej. W trzecim rozdziale zaprezentowano najważniejsze problemy związane z funkcjonowaniem urzędu gminy, takie jak: zasada praworządności, jawność działania organów i procedur administracyjnych oraz planowanie w gminie.

Przy pisaniu pracy wykorzystałam dostępną literaturę przedmiotu, aktualne przepisy prawne, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz dokumenty wewnętrzne miasta.

[1] A.Piekara, Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój lokalny (w:) Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, praca zbiorowa pod red. A.Piekary i Z.Niewiadomskiego, Warszawa 1992, s. 23 i n.

Pojęcie urzędu gminy

5/5 - (4 votes)

Urząd gminy to samorządowe organizacje administracji publicznej w Polsce, odpowiedzialne za wykonywanie zadań publicznych na rzecz swojej gminy i jej mieszkańców. Zadania te obejmują m.in. gospodarowanie mieniem gminy, planowanie i realizację inwestycji, ochronę zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, ochronę środowiska, edukację i kulturę, itp. Urząd gminy jest kierowany przez wójta lub burmistrza i składa się z różnych działów i wydziałów, zajmujących się poszczególnymi zadaniami.

Urząd gminy to jednostka administracji samorządowej, która wspiera wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w realizacji zadań publicznych. Składa się z zespołu pracowników i zasobów materialnych, umożliwiających wykonywanie kompetencji i obowiązków tych organów.[1]

Urząd gminy jest formą organizacyjną wymaganą przez Ustawę o samorządzie gminnym (art. 33), której zadaniem jest wsparcie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Urząd może również udzielać pomocy radzie, choć nie jest wyodrębnione osobne biuro dla rady.[2]

Wójt (burmistrz, prezydent) jest kierownikiem urzędu gminy i ma prawo do określenia jego struktury i funkcjonowania w regulaminie organizacyjnym. Wójt pełni także rolę zwierzchnika służbowego dla pracowników urzędu i kierowników jednostek organizacyjnych gminy.[3]

Urząd gminy wykonuje swoje zadania poprzez[4]:

  1. Realizację zadań określonych przepisami prawa,
  2. Wdrożenie uchwał rady gminy,
  3. Realizację zarządzeń wójta,
  4. Świadczenie usług administracyjnych dla mieszkańców.

Urzędnicy samorządowi w urzędzie gminy to skarbnik i sekretarz, którzy podlegają bezpośrednio wójtowi. Są powoływani i odwoływani przez organ stanowiący na wniosek wójta. Są zatrudnieni na podstawie powołania i ich wynagrodzenie jest ustalane zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych.[5]

Niektórzy pracownicy zatrudnieni przez samorząd nie są objęci przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z artykułem 1a ustawy, przepisy te nie są stosowane lub tylko pomocniczo do pracowników samorządowych, których status regulują inne prawa, np. do nauczycieli, pracowników socjalnych i strażników gminnych.[6]

Zgodnie z ustawą o aktach stanu cywilnego z 29 września 1986 r.[7], urząd stanu cywilnego jest częścią urzędu gminy i gmina jest okręgiem urzędu. Wojewoda może tworzyć urzędy stanu cywilnego dla kilku gmin lub kilku urzędów dla jednej gminy w przypadku dużych miast. Z mocy prawa, kierownikiem urzędu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, ale rada gminy może powołać innego kierownika.[8]

Wynika z przepisów ustawy o aktach stanu cywilnego z 1986 roku, że wojewoda ma kompetencję do ustalania granic okręgów stanu cywilnego. Kierownik urzędu stanu cywilnego odpowiedzialny jest za rejestrację stanu cywilnego i te czynności są uważane za zlecone z zakresu administracji rządowej.[9]

Urząd gminy jest częścią administracji publicznej, która jest tworzona przez ludzi, dla ludzi i realizowana przez ludzi. Urzędnicy powinni działać w granicach prawa i kierować się zasadami logiki, racjonalności i słuszności. Celem jest stworzenie administracji inteligentnej, która zatrudnia ludzi mądrych, zorientowanych na rozwiązywanie problemów praktycznych, obiektywnych i niezależnych. Tak jak pisał Jan Boć, urząd powinien zatrudniać ludzi, którzy są lepiej znający sprawy państwa i społeczeństwa, a ich intelekt nie jest ograniczony.[10]

Urząd gminy powinien działać efektywnie i sprawnie, korzystając z najnowocześniejszych technologii i narzędzi, aby zapewnić szybką i skuteczną realizację zadań, które są mu powierzone. Wszystko to po to, aby zapewnić jak najlepszą obsługę mieszkańców i stać się wzorem w działaniach administracji publicznej.[11]

Aby realizować cele urzędu, należy[12]:

  1. Wzmacniać jego rolę jako instytucji pełniącej służbę publiczną.
  2. Załatwiać sprawy w terminie i zgodnie z przepisami prawa i procedurami.
  3. Ulepszać warunki organizacyjne i techniczne.
  4. Zapewnić skuteczną komunikację wewnątrz i z otoczeniem.
  5. Uzupełniać i doskonalić kwalifikacje i umiejętności pracowników.
  6. Uwzględniać ciągle oczekiwania i sugestie mieszkańców.

[1] B.Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003, s. 91.

[2] Z.Leoński, Samorząd …, s.116.

[3] B.Jaworska-Dębska, op.cit., s.328.

[4] W.Borczyk, Organizacja…, s. 16.

[5] St. Cieślak, op.cit., s. 117-118.

[6] T.Mordel, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, (w:) ABC samorządu…, s. 233.

[7] Dz.U. z 1986 r. Nr 36, poz. 180 z późn.zm.

[8] B.Dolnicki, Samorząd … , s. 92.

[9] Z.Leoński, Samorząd …, s. 116.

[10] J.Boć, Administracja publiczna jako organizacja inteligentna, (w:) Administracja….., s. 360.

[11] Ksiega Jakości Urzędu Miasta Lubań, dokument niepublikowany Lubań 2005, s. 9.

[12] Jak wyżej.

Dowód z zeznań świadków

5/5 - (4 votes)

Zeznania świadków stanowią jeden z rodzajów dowodów w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym. Zeznania świadków polegają na przedstawieniu przez świadka informacji na temat okoliczności, które miały miejsce lub których jest świadkiem. Celem zeznań świadków jest udzielenie odpowiedzi na pytania zadawane przez strony postępowania oraz sąd.

Świadek jest osobą, która ma wiedzę na temat faktów, które są istotne dla sprawy. Świadek musi być zdolny do przedstawienia informacji na temat faktów, które opisuje.

Zeznania świadków są przesłuchiwane przez sąd lub organ administracji publicznej, a przesłuchanie może być przeprowadzone na rozprawie, posiedzeniu lub przesłuchaniu. Sąd lub organ administracji publicznej może zadawać świadkowi pytania, a także przeprowadzać przesłuchanie w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Zeznania świadków są ważnym źródłem informacji w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym, jednak same zeznania nie są jedynym dowodem, który może być uwzględniony w rozstrzygnięciu sprawy. Sąd lub organ administracji publicznej muszą wziąć pod uwagę również inne dowody, takie jak dokumenty, opinie biegłych, nagrania audio lub wideo, aby ustalić prawdę w sprawie. Zeznania świadków mogą być kwestionowane przez inne strony postępowania, a sąd lub organ administracji publicznej musi rozważyć wiarygodność i rzetelność zeznań świadków przed ich uwzględnieniem w swoim rozstrzygnięciu.

Dowód z zeznań świadków należy w postępowaniu administracyjnym obok dowodu z dokumentów do najczęściej stosowanych środków dowodowych. Kodeks postępowania administracyjnego poświęca temu środkowi dowodowemu stosunkowo dużo uwagi. „Świadkiem nazywamy osobę fizyczną, która w postępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu składa zeznania o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od innych osób.”[1]

Świadkiem mogą być tylko te osoby fizyczne, które posiadają wiadomości o pewnych faktach mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w określonej sprawie administracyjnej. Znowelizowany k.p.a. nie zmienił regulacji prawnej tego środka dowodowego, utrzymał tradycyjne instytucje dotyczące świadków: – instytucja ograniczenia zdolności do wystąpienia w charakterze świadka, odmowy zeznań, odmowy odpowiedzi na pytania.

Świadek ma zeznawać obiektywną prawdę w oparciu o własne spostrzeżenia, co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. K.p.a. ustanawia ograniczenia tego dowodu ze względu na osobę – polegają one na: – wyłączeniu z mocy ustawy, – prawie odmowy zeznań, – prawie odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania.

Ograniczenia dotyczące zdolności bycia świadkiem polegające na wyłączeniu z mocy ustawy zawiera art. 82, który stanowi „Świadkami nie mogą być:

  • Osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń;
  • Osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy;
  • Duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.”

Ograniczenia wprowadzone przez powyższy przepis wypływają z dwóch rodzajów przyczyn: – z przyczyn faktycznych, – z przyczyn prawnych. Prawodawca przywiązuje jednakowy skutek prawny do tych dwóch rodzajów przyczyn.

Do grupy ograniczeń wynikających z przyczyn faktycznych zaliczamy ograniczenie zawarte w pkt. 1 art. 82. O tym, czy świadkiem może być osoba fizyczna pełnoletnia lub małoletnia decyduje jej faktyczna i aktualna zdolność do spostrzegania bądź komunikowania swych spostrzeżeń w danym czasie.[2] Małoletni może być świadkiem niezależnie od wieku. Organ, który prowadzi postępowanie wyjaśniające sam ocenia, czy taka osoba ma zdolność spostrzegania i komunikowania swoich spostrzeżeń innym osobom i w jakim zakresie. Jeżeli organ orzekający skorzystał z instytucji pomocy prawnej zdolność bycia świadkiem ocenia organ przyjmujący zeznanie świadka. „Osoba, która ma nie zakłóconą zdolność spostrzegania, a z racji pewnych ułomności może komunikować swoje spostrzeżenia w sposób zrozumiały dla niektórych osób, np. za pomocą alfabetu głuchoniemych, może być powołana w charakterze świadka, jeżeli zapewni się jednocześnie udział biegłego w postępowaniu.”[3] Świadkiem w sprawie mogą być osoby małoletnie i ubezwłasnowolnione, jeżeli organ orzekający stwierdzi, że spełniają wymagania zawarte w pkt. 1 art. 82. Przepis tego artykułu uzależnia możliwość bycia świadkiem od zdolności do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, nie wymieniając wśród tych ograniczeń zdolności do czynności prawnej.

Z przyczyn prawnych świadkami nie mogą być: – osoby, na których ciąży obowiązek zachowania tajemnicy państwowej i służbowej, jeżeli nie zostały zwolnione od zachowania tej tajemnicy w trybie określonym obowiązującymi przepisami, oraz – duchowni, co do faktów objętych tajemnicą. Osoby, które wymienia przepis art. 82 pkt. 2 i 3 nie mogą być świadkami w wyznaczonych przez prawo terminach. Zakaz powoływania się na świadka ustanowiony w art. 82 pkt. 2 i 3 różni się od zakazu ustanowionego w pkt. 1. W pkt. 1 art. 82 wyklucza w ogóle powołanie takiej osoby na świadka w sprawie co do wszystkich okoliczności. Zakaz ustanowiony w art. 82 pkt 2 i 3 dotyczy pewnych okoliczności sprawy, w związku z tym taka osoba może zostać przesłuchana jako świadek co do okoliczności, które nie wiążą się z tajemnicą państwową i służbową oraz z tajemnicą spowiedzi.[4] Osoby, na których ciąży obowiązek zachowania tajemnicy państwowej i służbowej mogą zostać zwolnione z tego obowiązku przez upoważnione organy. Przepis art. 82 pkt 3 nie przewiduje możliwości zwolnienia od obowiązku dochowania tajemnicy spowiedzi. Z tego powodu nie mogą być świadkami na okoliczność objętą tajemnicą spowiedzi duchowni wszystkich uznanych związków wyznaniowych, w których z nakazu religijnego jest wprowadzona instytucja spowiedzi.

Kodeks nie zawiera przepisów dotyczących zdolności strony do bycia świadkiem. Z przepisu art. 82 nie wynika wprost, że strona nie może być świadkiem. Zdaniem E. Iserzona regulacja prawna tego zagadnienia jest zbędna, ponieważ „sama treść pojęcia świadka w sensie procesowym wyłącza stronę jako świadka.”[5] Po nowelizacji k.p.a. wprowadzono odrębny środek dowodowy – przesłuchanie stron (art. 86) oraz instytucję oświadczeń stron (art. 75§2), w związku z tym problem ten już nie istnieje. Z art. 86 wynika, że strona może zostać powołana na świadka dopiero wtedy, gdy zachodzą okoliczności wskazane w powyższym przepisie.

Osoba fizyczna, do której nie mają zastosowania ograniczenia zawarte w art. 82, ma prawny obowiązek występowania w charakterze świadka. Przepis art. 83§1 stanowi, że „nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka…” Istnieje możliwość ograniczenia wykonania tego obowiązku poprzez skorzystanie z instytucji prawa odmowy zeznań i prawa odmowy odpowiedzi na pytania. Przepis art. 83§1 stanowi „Nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.” Jeżeli dana osoba skorzysta z instytucji odmowy zeznań, nie wystąpi jako świadek w sprawie.[6]

Wstępni to rodzice, dziadkowie, zstępni – dzieci i wnuki strony, powinowaci pierwszego stopnia – zięć, synowa strony. W wyniku przysposobienia powstaje pomiędzy przysposobionym a przysposabiającym taki sam stosunek jak pomiędzy rodzicami a dziećmi (art. 121 k.k.o.), dlatego osoba przysposobiona lub przysposabiająca ma prawo odmowy zeznań. Także pomiędzy opiekunem prawnie ustanowionym nad osobą małoletnią lub całkowicie ubezwłasnowolnioną oraz pomiędzy kuratorem a osobą znajdującą się pod kuratelą powstaje szczególny stosunek bliskości i osoby te mogą skorzystać z prawa odmowy zeznań. Prawo to trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań przysługuje tylko członkom rodziny wymienionym w przepisie, nie rozciąga się na dalszą rodzinę. Prawo odmowy zeznań stanowi wyjątek od zasady, nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka oprócz osób, które wymienia przepis art. 82. W tych przypadkach prawo odmowy zeznań jest niejako „naturalne” – chodzi tu o uniknięcie kolizji, między uczuciem jakie wiąże osobę, która miałaby być świadkiem ze stroną postępowania, a obowiązkiem zeznawania prawdy w postępowaniu dowodowym.

[1] B. Adamiak, J. Borkowski – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa 1999r., s. 380

[2] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 380

[3] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit. s. 170

[4] Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński – op. cit. s. 170

[5] E. Iserzon, J. Starościak – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, teksty, wzory i formularze”,  Warszawa 1970r., s. 171

[6] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 382

Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych

5/5 - (5 votes)

z drugiego rozdziału pracy magisterskiej

Zasada prawdy obiektywnej jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakłada ona na organ orzekający w sprawie, obowiązek podjęcia z urzędu całokształtu czynności proceduralnych, których celem jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Zabezpieczeniem realizacji zasady prawdy materialnej jest m.in. odpowiednie unormowanie w kodeksie postępowania administracyjnego systemu środków dowodowych.

W normach prawnych, dotyczących działalności poznawczej w postępowaniach przed organami państwa, występuje słowo „dowód”. Uważa się, że należy ono do najbardziej wieloznacznych w terminologii prawniczej. Na ogół przyjmuje się, że jest to czynność myślowa, zwana dowodzeniem polegająca na wykazaniu prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń. W drodze interpretacji przepisów prawa dowodowego, doktryna prawa ustaliła dodatkowe znaczenie tego słowa, które występuje tylko na gruncie nauk prawnych. Słowo „dowód”, w kontekście przepisów prawa dowodowego zawartych w k.p.k., k.p.c., k.p.a., występuje w znaczeniu nosiciela informacji o faktach, które mogą stanowić przedmiot poznania dowodowego w postępowaniu. Źródłem dowodowym są osoby lub przedmioty materialne, w których zjawiska obiektywnej rzeczywistości oddziaływując na nie, pozostawiły w nich informacje.[1] Informacje te, mogą być zwarte w cechach i właściwościach przedmiotów lub utrwalone (zapamiętane) w psychice ludzkiej. K.p.a. nie zawiera definicji pojęcia środka dowodowego, art. 75 § 1 stanowi „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.” Zgodnie z powyższym przepisem środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, są wszelkie źródła prawdziwych informacji, umożliwiające dowodzenie.[2]

Gdy mówi się o środkach dowodowych, przeważnie używa się zamiennie wieloznacznego terminu „dowód”. Dla jednych środków dowodowych używa się określeń o charakterze funkcjonalnym – np. oględziny, przesłuchanie, dla innych o charakterze rzeczowym – np. dokumenty.

W naukach procesowych w przedmiocie określenia środka dowodowego istnieje rozbieżność poglądów. M. Cieślak nazywa środkiem dowodowym „fakt, z którym osoba przeprowadzająca dowód styka się bezpośrednio w trakcie tej czynności i za pomocą którego poznaje fakt udawadniany.”[3] Według P. Horoszowskiego środek dowodowy to przedmiot lub fakty, o których prawdziwe sądy stają się argumentem w dowodzeniu.[4] W Berutowicz uważa za środek dowodowy nosiciela poszukiwanych informacji, a więc to, co uważane jest za źródło dowodowe.[5]

W literaturze przedmiotu niekiedy środek dowodowy utożsamiany jest z dowodem, a niekiedy rozróżnia się te dwie kategorie pojęciowe. Zdaniem B. Adamiak „pod pojęciem dowodu należy rozumieć środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach.”[6] W. Dawidowicz odróżnia środki dowodowe od dowodów, zdaniem autora „Rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. W tym ujęciu istnieje zatem różnica między pojęciem środka dowodowego oraz pojęciem dowodu : dowód jako wynik procesu dowodzenia jest pojęciem „konkretnym”, natomiast środki dowodowe można traktować w sposób abstrakcyjny jako pewne typy źródeł informacji.”[7]

Zdaniem M. Czubalskiego środkiem dowodowym jest każdy ujawniony lub nadający się do ujawnienia w postępowaniu dowodowym w przepisanej formie, przedmiot lub fakt, który może stać się podstawą dla argumentacji w dowodzeniu.[8] Słowa „dowód” używa się w różnym znaczeniu : „dowodem” nazywa się środek dowodowy oraz czynności, które zmierzają do wykazania prawdziwości jakiegoś twierdzenia, a także twierdzenia tego używa się do celu oznaczenia wyniku postępowania dowodowego. Z. Resich uważa, że „pojęcie dowodu jest szersze  od pojęcia środka dowodowego i dlatego mówi się o przedmiocie dowodu a nie o przedmiocie środka dowodowego”.[9] Przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie – „przyjmuje się w doktrynie procesowej (…), że przedmiotem dowodu jest istniejąca obiektywnie rzeczywistość (fragmenty rzeczywistości), które w terminologii prawniczej nazywane są faktami.”[10]

Ustawodawca przyjmując w art. 75 § 1 sformułowanie „w szczególności”, zadecydował, że przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu administracyjnym a wylicza je przykładowo. W związku z tym, można posłużyć się w postępowaniu administracyjnym środkami dowodowymi nienazwanymi, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem. Przepis art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. wyraża zasadę prawdy materialnej, która nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek dotarcia do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, wszystkimi legalnie dostępnymi środkami dowodowymi.[11] Granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa. W wyroku z dnia 22.10.1981 r., I SA 2067/81, NSA orzekł „W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie cofnięcia prawa jazdy przez terenowy organ administracji państwowej w związku z kilkakrotnym naruszaniem przez kierowcę przepisów o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub podobnie działającego środka, dowodem recydywy może być aktualny wyciąg z rejestru skazanych (ukaranych). Niedopuszczalne jest natomiast – w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 110 k.k. i 46 § 1 KW traktowanie orzeczeń o skazaniu lub ukaraniu objętych przepisami o zatarciu jako dowodów.”[12]

Dowodem w postępowaniu administracyjnym, może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1). Zastrzeżenie, które zawiera ten przepis „wszystko, co może przyczynić się…”, jest konieczne ponieważ, w celu wyjaśnienia sprawy organ prowadzący postępowanie, mógłby stosować środki niedozwolone – np. wywierać presję psychiczną na świadka. K.p.a. nie wymienia innych środków dowodowych, art.75 § 1 zd.2 zastrzega tylko, że dowodem nie może być to, co jest sprzeczne z prawem.

Ciężar dowodu w każdym postępowaniu przed organami państwa zaliczony jest do tzw. ciężarów procesowych. Ich istota polega na tym, że dają one podmiotom uczestniczącym w postępowaniu, uprawnienie określonego zachowania się w postępowaniu. Ciężar dowodu można określić jako ciężar realizacji uprawnienia dowodowego.[13] Zagadnienie ciężaru dowodu, znalazło wyraz w ogólnej regule zamieszczonej w kodeksie cywilnym, według której „ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne.”(art. 6 k.p.c.). W postępowaniu administracyjnym w zasadzie  nie ma przepisów regulujących zasady ciężaru dowodu. Art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania dowodów, nakłada na organ administracji publicznej – „organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy”. „Wobec użycia w tym przepisie słowa „obowiązek”, nie może być ten przepis rozumiany jako przepis o ciężarze dowodu.”[14] K.p.a. nie reguluje kwestii ciężaru dowodu, zgodnie jednak z ogólną regułą dowodową zawartą w art. 6 k.p.c., w postępowaniu administracyjnym, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie (organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony, prokuratorze) w zależności od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Jednakże, nawet tam gdzie ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, organ może – a niekiedy jest obowiązany – zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe.[15] W wyroku z dnia 23.06.1986 r., II SA 208/86 NSA orzekł „Ciężar udowodnienia faktu, spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a zatem skarżący powinien udowodnić w sposób nie budzący wątpliwości, że brał udział w wojnie obronnej.”[16]

Kolejność regulacji poszczególnych środków dowodowych nie określa bezwzględnej hierarchii ich wartości, która zależy od konkretnych okoliczności sprawy. Występują sytuacje, w których np. dowód z opinii biegłego lub dowód z oględzin będzie miał w procesie większe znaczenie aniżeli dowód z dokumentu lub dowód ze świadka. K.p.a. przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, tym samym nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Przepisy k.p.a. zawierają jedynie ograniczenie dopuszczalności środka dowodowego z przesłuchania stron (art.86). Kodeks nie zawiera podstaw, do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych. NSA w wyroku z dnia 27.04.1992 r., III SA 1838/91 orzekł „Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 KPA”.[17]  Natomiast w wyroku z dnia 09.03.1989 r., II SA 961/88 sąd orzekł „W świetle art. 75 KPA niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych.”[18] Ograniczenia środków dowodowych nie mogą być wprowadzane przepisami prawa wewnętrznego. W wyroku z dnia 16.11.1984 r. II SA 1223/84 NSA orzekł „Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art.75 KPA). Odmienne uregulowania w aktach wewnątrzorganizacyjnych nie mają zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez daną organizację społeczną w drodze decyzji administracyjnych.”[19]

Z pojęciem środków dowodowych łączy się problem ich klasyfikacji rodzajowej. Istnieje potrzeba klasyfikowania ogółu środków dowodowych, przynajmniej na pewne zasadnicze grupy, odpowiadające w ogólnym zarysie różnicom taktyki i techniki ich uzyskiwania oraz wykorzystania. Każde przesłuchanie, odbieranie wyjaśnień czy zeznań, wiąże się z szeregiem odmiennych problemów, np. przy zwykłych oględzinach przedmiotu lub przy zapoznawaniu się z treścią dokumentu.[20]  Ze względu na to, że zakres nazwy „środki dowodowe”, obejmuje szeroki i różnorodzajowy wachlarz jej rodzajów, celowe jest ich uszeregowanie w przynajmniej najbardziej ogólne grupy klasyfikacyjne. Taka klasyfikacja, może zostać przeprowadzona według różnych kryteriów, ze względu na różne potrzeby porządkowe lub poznawcze. „Najważniejszy jest podział uwzględniający przede wszystkim, osobowy lub rzeczowy charakter poszczególnych środków dowodowych. Taki bowiem aspekt jest adekwatny do istotnych różnic w taktyce i technice szeroko pojmowanego postępowania dowodowego.”[21]

W doktrynie prawa administracyjnego, cywilnego, karnego klasyfikuje się środki dowodowe na podstawie różnych kryteriów. Najczęściej dokonuje się klasyfikacji środków dowodowych, przyjmując za podstawę klasyfikacji następujące kryteria :

  1. Kryterium sposobu zetknięcia się orzekającego organu z faktem będącym przedmiotem dowodu. W oparciu o to kryterium wyróżniamy środki dowodowe bezpośrednie i pośrednie. Bezpośrednie środki dowodowe, to środki przy których organ orzekający może bezpośrednio spostrzegać i stwierdzać prawdziwość lub fałszywość określonego faktu; środki te, dotyczą wprost i bezpośrednio faktu głównego. Typowym ich przykładem są oględziny (wizja lokalna). Środki dowodowe pośrednie to środki, przy których organ orzekający stwierdza istnienie pewnego faktu pośrednio tj. na podstawie postrzegania innego faktu – zeznań świadków, opinii biegłych, treści dokumentów, przesłuchań stron. Dowody pośrednie mogą być bardziej lub mniej pośrednie – w zależności od stosunku jaki zachodzi między faktem dowodzonym a faktem, z którego organ wnioskuje o istnieniu lub nieistnieniu pierwszego.[22] Dowodem pośrednim pierwszego stopnia będzie zeznanie świadka o tym, co sam słyszał lub widział, a dowodem pośrednim drugiego stopnia – zeznanie świadka o tym co słyszał od kogoś innego. NSA w wyroku z dnia 13.12.1988 r. II SA /370/88/ orzekł „Gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 75 i 77 § 1 i 80 KPA).”[23]
  2. Kryterium rodzaju źródła informacji. Tutaj dzielimy środki dowodowe na rzeczowe i osobowe, środki dowodowe rzeczowe, to środki w których źródło informacji stanowią cechy danej rzeczy, bądź zachowane na niej ślady pewnych zdarzeń a organ orzekający zaznajamia się z nimi przez oględziny.[24] Dowody rzeczowe to oględziny wszelkich przedmiotów, jakie organ bada w celu stwierdzenia prawdziwości pewnych twierdzeń o faktach. To informacje zawarte w przedmiotach materialnych – właściwości miejsc poddanych oględzinom, treść dokumentów. Wykorzystanie tych środków dowodowych wymaga znajomości wyspecjalizowanych dziedzin wiedzy. Do tej grupy środków zaliczamy oględziny osób i dokumentów, gdy chodzi nie o treść ale o pewne właściwości zewnętrzne. Środki dowodowe osobowe to środki, których źródłem informacji są osoby – należą do nich zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach.[25] Biorąc pod uwagę formę przekazania informacji organowi orzekającemu, środki dowodowe osobowe dzielimy na ustne i pisemne. W nauce występują różne poglądy dotyczące zaliczania dokumentów do grupy środków dowodowych rzeczowych lub osobowych. Wiąże się to z różnorodnością poglądów, dotyczących pojęcia dokumentów. Jeżeli przyjmiemy, że dokumentem jest „każdy przedmiot, który w ten czy inny sposób wskazuje na zaistnienie pewnych zdarzeń”[26], czyli jeżeli przyjmujemy szerokie pojęcie dokumentu, to można uznać dokument za środek dowodowy rzeczowy.[27] Natomiast przyjmując wąskie pojęcie dokumentu jako aktu pisemnego, wyróżniając dwie sytuacje : pierwszą – gdy dokument jest przedmiotem oględzin, drugą – gdy źródłem informacji jest treść oświadczenia zawarta w dokumencie, należy zaliczyć go do grupy środków dowodowych osobowych.[28] Istnieje jeszcze trzecia grupa – środków dowodowych mieszanych (osobowo – rzeczowych), są nimi dokumenty, opinie biegłych.
  3. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego. Tutaj wyróżniamy środki dowodowe podstawowe i posiłkowe. Pierwsze z nich, to środki których przeprowadzenie nie jest uzależnione od pewnych przesłanek – to dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Środki, których dopuszczalność została uzależniona od spełnienia określonych przesłanek to środki posiłkowe. Są to środki dopuszczalne w drugiej kolejności i na warunkach określonych w kodeksie. Są one dopuszczalne tylko pod warunkiem zaistnienia pewnych przesłanek zdeterminowanych przez prawo.[29] Zaliczamy do nich przesłuchanie stron.

4.Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Według tego kryterium wyróżniamy środki dowodowe uregulowane w przepisach k.p.a. oraz nie uregulowane w przepisach k.p.a. (nienazwane). Do pierwszej grupy zaliczamy dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie stron. Środki dowodowe nienazwane są dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym pod warunkiem, że ich stosowanie nie jest sprzeczne z prawem a przyczyni się do wykrycia prawdy materialnej.

W przypadku wszelkich wyjaśnień czy zeznań, za środek dowodowy należy uważać nie samą osobę lub samą treść uzyskanych informacji, lecz całokształt wypowiedzi – to znaczy łącznie wszystkie elementy treściowe i formalne.

Przepisy k.p.a. o dowodach i postępowaniu dowodowym  są w porównaniu z przepisami k.p.c. zwięzłe i dlatego też zdaniem Z. Janowicza „w wielu kwestiach dotyczących dowodów i postępowania dowodowego (…), należy stosować odpowiednio przepisy k.p.c.. Czasem oczywista jest nawet potrzeba bezpośredniego stosowania podanych w tym kodeksie definicji.”[30]

[1] Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec – „Postępowanie przed organami państwa”, Warszawa 1982r., s. 296

[2] Por. B. Adamiak – „System środków dowodowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym”, Acta Universitatis Wratislaviensis No 665, Przegląd Prawa i Administracji XVIII, Wrocław 1984r., s. 47

[3] M. Cieślak – „Postępowanie karne. Część ogólna”, Kraków 1971r., s. 384

[4] Por. P. Horoszowski – „O „poszlakach”  w „dowodzie” i o „dowodzie z poszlak”, P i P 1962r., Nr 1, s. 22

[5] Por. W. Berutowicz – „Postępowanie cywilne w zarysie”, Warszawa 1974r., s. 143

[6] B. Adamiak, J. Borkowski – „Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne”, Warszawa 1999r., s. 131

[7] W. Dawidowicz – „Zarys procesu administracyjnego”, Warszawa 1989r., s. 109 i n.

[8] Por. M. Czubalski – „O pojęciu i klasyfikacji środków dowodowych”, P i P 1968r., Nr 1, s. 114

[9] Z. Resich – „Uproszczenie postępowania dowodowego w świetle prawa cywilnego procesowego polski i innych krajów socjalistycznych”, NP. 1987r., Nr 7-8, s. 3

[10]  Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec – op. cit. s. 291

[11] Por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno – „Postępowanie administracyjne”, Zielona Góra 1999r., s. 91

[12] Wyrok NSA z dnia 22.10.1981r., I S.A. 2067/81, ONSA 1981r. Nr 2, poz. 103

[13] Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec – op.cit. s. 296

[14] Por. Z. Gostyński, J. Grabowski, E. Kozłowska, S. Lizer, K. Marszał, J. Samochowiec – op. cit. s. 297

[15] Por. Z. Janowicz – „Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz”, Warszawa – Poznań 1992r., s. 191

[16] Wyrok NSA z dnia 23.06.1986r., II SA 208/86, ONSA 1986r., z. 1, poz. 36

[17] Wyrok NSA z dnia 27.04.1992r., III SA 1838/91, ONSA 1992r., Nr 2, poz. 45

[18] Wyrok NSA z dnia 09.03.1989r., II SA 961/88, ONSA 1989r., Nr 1, poz. 33

[19] Wyrok NSA z dnia 16.11.1984r., II SA 1223/84, ONSA 1984r., Nr 2, poz. 109

[20] Por. M. Czubalski – op. cit. s. 117

[21] Por. M. Czubalski – op. cit. s. 123

[22] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 48

[23] Wyrok NSA z dnia 13.12.1988r., II SA 370/88, ONSA 1988r., Nr 2, poz. 95

[24] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 48

[25] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 48

[26] W. Kałuski – „Postępowanie administracyjne”, Warszawa 1929r., s. 88

[27] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 48

[28] Por. B. Adamiak – op. cit. s. 49

[29] Por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska – „Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne”, Warszawa 1988r., s. 106

[30] Por. Z. Janowicz – op. cit. s. 192

Czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy

5/5 - (6 votes)

praca magisterska z administracji

Rozprawa to forma postępowania wyjaśniającego, której celem jest koncentracja w jednym miejscu i czasie podmiotów i uczestników postępowania, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych. Aby możliwa była realizacja powyższej funkcji konieczna jest właściwa organizacja odnosząca się do przygotowania i prowadzenia rozprawy. Czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy wymieniają przykładowo przepisy art. 90-92 k.p.a.

Przepis art. 90 zobowiązuje organ administracji publicznej do podjęcia czynności służących przygotowaniu rozprawy.

Art. 90§1 „Organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia.

2 W szczególności organ wzywa:

  • strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników.
  • świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę

3 Ponadto organ zawiadamia o rozprawie państwowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W tym przypadku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczenia, dowodów dla jego poparcia.” Obowiązki nałożone na organ przez ten przepis wynikają z zasady koncentracji dowodów i wyjaśnień na rozprawie. Organ zobowiązany jest przygotować rozprawę w taki sposób aby zapewnił on zgromadzenie przed rozprawą wszystkiego co może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nakaz jaki zawiera przepis art. 90§1 należy interpretować w ten sposób, że organ powinien tak przygotować rozprawę, aby w miarę możliwości postępowanie dowodowe zostało zakończone w ciągu jednej rozprawy, aby strony mogły ustosunkować się do całości zebranego materiału dowodowego i żeby po zakończeniu rozprawy wydać decyzję załatwiającą sprawę. Celem czynności, które organ podejmuje przed rozprawą jest przygotowanie jej pod względem merytorycznym i porządkowym. Przepisy art. 90 nie wymieniają wszystkich czynności, charakter §2 jest przykładowy, a w związku z tym zakres oraz rodzaj czynności przygotowawczych ustala sam organ. Zasadnicze znaczenie wśród czynności poprzedzających rozprawę ma analiza sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem postępowania.[1]

Dotyczy to przede wszystkim określenia czy w sprawie biorą udział strony o przeciwstawnych interesach oraz czy istnieje potrzeba udowodnienia pewnych okoliczności przy pomocy zeznań świadków, opinii biegłych lub w drodze oględzin. Jeżeli organ stwierdzi istnienie tych okoliczności lub gdy przeprowadzenia rozprawy wymaga szczególny przepis prawa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przystąpić do organizacji rozprawy. Przygotowanie rozprawy dotyczy nie tylko dobrej organizacji pracy, która wymaga należytego przygotowania rozprawy – jest to warunek pomyślnego przebiegu rozprawy i osiągnięcia zamierzonego celu. Jest to także zagadnienie proceduralne, ponieważ kodeks nakłada obowiązek podjęcia przed rozprawą wszystkich czynności, które są niezbędne do jej przeprowadzenia – niektóre z nich mają być podjęte w określonym czasie.[2]

Na czynności przygotowawcze rozprawy składają się:

  • czynności wobec podmiotów i uczestników postępowania, ich celem jest realizacja podstawowej funkcji rozprawy, w ich skład wchodzą czynności dotyczące stron i innych podmiotów postępowania.
  • czynności porządkowe, obejmują one wyznaczenie terminu, godziny rozprawy oraz protokolanta, a także zapewnienie lokalu, w którym odbędzie się rozprawa.

Czynności przygotowawcze rozprawy zawierają czynności wobec stron i wobec uczestników postępowania. Czynności przygotowawcze wobec stron zmierzają do tego, aby strony dowiedziały się o rozprawie i wzięły w niej udział. Te czynności obejmują:

  • wezwanie stron do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów oraz innych dowodów. Wyjaśnienia strony odgrywają bardzo dużą rolę w ustaleniu treści oraz zakresu żądań stron, a także okoliczności faktycznych, które wymagają wyjaśnienia. Są one ważne dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego i dowodów, których przeprowadzenie jest niezbędne, a także są niezbędne dla realizacji w pełni funkcji rozprawy. Przed rozprawą strona powinna złożyć żądanie przeprowadzenia dowodów, jednak nie zastosowanie się do tego obowiązku nie pozbawia strony prawa zgłoszenia tego żądania w czasie trwania rozprawy. Zgodnie z art. 78§2 strona ma prawo zgłosić żądanie przeprowadzenia dowodu w czasie rozprawy, a nie zgłoszenie tego żądania także w trakcie rozprawy nie powoduje pozbawienia strony prawa żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to znaczenie dla sprawy. Strona zobowiązana jest do złożenia przed rozprawą dowodów w toczącej się sprawie, którymi dysponuje – dotyczy to dokumentów urzędowych, prywatnych map, planów, zdjęć oraz opinii biegłych. Przedstawienie dowodów w znacznym stopniu wpływa na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego, ponieważ organ administracji publicznej dokonuje oceny materiału dowodowego przedstawionego przez stronę zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i może uznać pewne okoliczności faktyczne za udowodnione. W związku z tym, nie zachodzi potrzeba ponownego ustalenia tych okoliczności w postępowaniu dowodowym, które organ prowadzi. Ze względu na respektowanie zasady prawdy obiektywnej, organ powinien dopuścić spóźnione wyjaśnienia i dowody na rozprawie, jeżeli przyczyni się to do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Mimo zatajenia przez stronę pewnych dowodów w sprawie, ma ona prawo powołać się na nie w trakcie postępowania odwoławczego bądź postępowań nadzwyczajnych, ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zakazu uwzględniania nowych dowodów i okoliczności faktycznych w postępowaniu odwoławczym. Dotyczy to także wznowienia postępowania – przepis art. 145§1 pkt. 5 „W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzje (…).” Przepis ten nie zakazuje możliwości powołania się przez stronę na te okoliczności faktyczne i dowody w postępowaniu zwykłym.[3]
    Tym, co może wpłynąć na stronę i spowodować przedstawienie przez nią znanych jej dowodów i okoliczności faktycznych są koszty postępowania. Środek ten obciąża stronę jeżeli został poniesiony z jej winy, a w tym przypadku nie można już nałożyć grzywny w oparciu o art. 88§1 kodeksu.
  • wezwanie stron do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawiciela albo pełnomocnika. Organ administracji publicznej wzywa strony do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników. To czy organ wezwie stronę do stawienia się na rozprawie osobiście lub przez przedstawiciela albo pełnomocnika uzależnione jest od tego, jak oceniono charakter czynności podejmowanych na rozprawie. Wypracowanie przez organ oceny, czy wezwać stronę osobiście czy nie, powinno być oparte o całokształt rozwiązań, które dotyczą strony np. nie może podejmować skutecznych czynności prawnych w toku postępowania strona niezdolna do czynności prawnej, także organ nie może wobec takiej strony podejmować czynności prawnych. Jeżeli strona nie ma zdolności do czynności prawnej, wtedy organ wzywa ją na rozprawę z przedstawicielem ustawowym. W przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika również on musi zostać zawiadomiony o terminie rozprawy, na której niezbędny jest osobisty udział strony. Czyli, jeżeli strona nie ma zdolności do czynności prawnej bądź jeśli ustanowiła pełnomocnika a osobisty udział strony w rozprawie jest konieczny, organ wzywa na rozprawę stronę z przedstawicielem ustawowym lub pełnomocnikiem. Jeżeli stroną jest jednostka organizacyjna, wezwanie kierowane jest do niej, ale na rozprawie reprezentują ją ustawowi lub statutowi przedstawiciele.[4]
    Bardzo ważne jest wskazanie w wezwaniu, czy strona ma obowiązek uczestniczyć w rozprawie osobiście, czy może być reprezentowane przez pełnomocnika, ponieważ sankcje, które przewiduje art. 88§1 można zastosować wobec strony tylko wtedy, gdy w wezwaniu zastrzeżono obowiązek osobistego stawiennictwa strony.[5] Czynności przygotowawcze podejmowane wobec stron nie obejmują automatycznie prokuratora, jednak może on wystąpić z żądaniem zawiadomienia go o terminie i miejscu rozprawy. W ten sposób prokurator włącza się do postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Druga grupa czynności przygotowawczych rozprawy dotyczy uczestników postępowania.

Czynności wobec uczestników postępowania obejmują: wezwanie świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę, które oznacza obowiązek osobistego stawienia się. Czynności przygotowawcze odnoszące się do biegłych polegają na wezwaniu ich do osobistego stawienia się na rozprawie w celu wydania przez nich opinii, która wymaga specjalnych wiadomości. Wezwanie skierowane do biegłego powinno określać w sposób wyczerpujący co ma być przedmiotem opinii biegłego. Wzywając biegłego do wzięcia udziału w rozprawie nie można grozić zastosowaniem środków przymusu w razie niestawienia się. Niewywiązanie się z tego obowiązku powoduje ukaranie przez organ grzywną – art. 88§1, w stosunku do świadka możliwe jest zastosowanie środków przymusu, które przewidują przepisy szczególne.

Zawiadomienie państwowych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych oraz innych osób, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. Chodzi tu o zapewnienie udziału w rozprawie jednostkom organizacyjnym, osobom fizycznym, które w sprawie mają interes faktyczny. Podmioty te mogą zostać wezwane do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczeń i dowodów na ich poparcie.[6]

Rozwiązanie, które zostało przyjęte w art. 90§3 jest oceniane krytycznie. Przepis ten rozszerza krąg uczestników rozprawy o podmioty, które jeżeli nie są stronami nie posiadają legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.[7]

Dotyczy to państwowych jednostek organizacyjnych oraz „innych osób”, ich udział w rozprawie ma być uzasadniony, ze względu na jej przedmiot. Zdaniem W. Dawidowicza „nie można tego ocenić inaczej niż jako zawoalowanie interesu, ze względu na który umożliwia się państwowym jednostkom organizacyjnym i „innym osobom” udział w rozprawie, można przypuszczać, iż nie musi to być wcale interes oparty na prawie administracyjnym.”[8]

Na jakiej podstawie prawnej mają opierać się oświadczenia państwowych jednostek organizacyjnych i „innych osób”, skoro zakłada się, że nie występują one w charakterze strony. Trzeba zwrócić uwagę na niejednolitości użytej w art. 90§3 k.p.a. terminologii „organ zawiadamia (…) organ wzywa (…)”, nie wiadomo, który z tych wyrazów wyraża właściwą myśl ustawodawcy. Przepis art. 90§3 „w swym rozwiązaniu zawiera logiczną sprzeczność”.[9]

W pierwszej normie prawnej nakłada obowiązek zawiadomienia o rozprawie jednostek organizacyjnych, osób fizycznych jeżeli ich udział w rozprawie uzasadnia jej przedmiot. W drugiej normie prawnej ustanawia obowiązek wezwania jednostek organizacyjnych, osób fizycznych – jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot – do wzięcia udziału w rozprawie lub do złożenia przed rozprawą oświadczeń i dowodów dla jego poparcia. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy wezwaniem, a zawiadomieniem. Skutkiem wezwania jest obowiązek stawienia się na rozprawie pod sankcją ukarania grzywną (art. 88§1), a w przypadku zawiadomienia, jednostka sama ocenia uczestnictwo w rozprawie.[10]

Zdaniem W. Dawidowicza jeżeli dla danej sprawy znaczenie udziału podmiotów, które reprezentują interes faktyczny nie jest równe z udziałem strony, to podmioty, które reprezentują interes faktyczny powinny zostać tylko zawiadomione o rozprawie. W związku z tym, nie można egzekwować ich obecności przy postępowaniu dowodowym.[11]

Pisemne zawiadomienie o rozprawie, skierowane do podmiotów, które mogą być faktycznie zainteresowane w postępowaniu dowodowym powinno określać termin, miejsce i przedmiot rozprawy, a także wskazywać termin, do którego można złożyć przed rozprawą oświadczenia i dowody. Zdaniem B. Adamiak wykładnia językowa art. 90§3 „jest podstawą do przyjęcia dwuetapowego działania wobec jednostek organizacyjnych i osób fizycznych reprezentujących interes faktyczny w sprawie, mianowicie: zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia w danej sprawie rozprawy i w razie złożenia przez jednostki oświadczenia, iż są zainteresowane, wezwanie ich do udziału w rozprawie.”[12]

Dawidowicz uważa, że „wprowadzenie „tylnymi drzwiami” do rozprawy podmiotów, które nie odpowiadają kategoriom uczestników postępowania przyjętym w systemie postępowania administracyjnego musi być uznane (…) jako rozwiązanie w istocie niepraworządne (…) należałoby ograniczyć się (…) do wzywania na rozprawę tylko podmiotów wymienionych w art. 90§2 k.p.a.”[13]

Jeżeli ze względu na rodzaj sprawy organ prowadzący postępowanie określi potrzebę przeprowadzenia oględzin przedmiotu w trakcie rozprawy, a przedmiot ten pozostaje w dyspozycji podmiotów, które nie zostały wezwane do uczestnictwa w rozprawie (mogą to być osoby fizyczne i różnego rodzaju jednostki organizacyjne) wówczas w zakresie czynności przygotowawczych mieści się wezwanie tych podmiotów do okazania przedmiotu oględzin w określonym terminie. Do czynności przygotowawczych należy również zaliczyć wyznaczenie osoby, która będzie kierowała rozprawą i wyznaczenie protokolanta.

Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia jawności rozprawy w stosunku do osób, które nie zostały wyliczone w art. 90§2 i §3. K.p.a. nie stanowi, że rozprawa jest jawna w związku z tym, jest ona jawna tylko dla osób, które biorą w niej udział. Jawność rozprawy może zostać ustanowiona tylko w drodze wyraźnego przepisu prawa. Przepis art. 63 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi „Rozstrzyganie spraw przed sądem Rzeczypospolitej Polskiej odbywa się jawnie. Ustawa może określić wyjątki od tej zasady.” Postępowanie administracyjne nie zostało objęte jawnością, a w związku z tym również nie obejmuje ona rozprawy. Tylko przepis szczególny może ustanowić jawność rozprawy. Czynności przygotowawcze rozprawy nie obejmują swoim zakresem w postępowaniu administracyjnym czynności w stosunku do jednostek nie wymienionych w art. 90§2 i §3.

Przepis art. 91 stanowi §1 „W wezwaniu na rozprawę określa się termin, miejsce i przedmiot rozprawy.

  • 2 Stronom, świadkom, biegłym i państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym, organizacjom i innym osobom wezwanym do udziału w rozprawie (art. 90§3) doręcza się wezwanie na piśmie.
  • 3 Jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że oprócz wezwanych stron uczestniczących w postępowaniu mogą być jeszcze w sprawie inne strony nieznane organowi administracji publicznej, należy ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ogłosić w drodze obwieszczenia albo w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.”

Art. 91§1 wskazuje jakie elementy obligatoryjne musi zawierać wezwanie na rozprawę. Wezwanie musi zawierać w swej treści wskazanie – terminu rozprawy (dzień, miesiąc, rok i godzinę rozpoczęcia rozprawy), – miejsce rozprawy, rozprawa może zostać przeprowadzona w siedzibie organu lub poza nią. Jeżeli przeprowadzenie rozprawy musi być połączone z dokonaniem oględzin przedmiotów, które nie mogą być dostarczone do siedziby organu rozprawa odbędzie się w miejscu, w którym ten przedmiot się znajduje (jeżeli jest to możliwe). Również przez wzgląd na miejsce zamieszkania stron, świadków oraz innych osób rozprawa może zostać przeprowadzona poza siedzibą organu. W wezwaniu trzeba określić wyczerpująco miejsce rozprawy – należy wskazać siedzibę organu (miejscowość, ulicę oraz nr siedziby). Ze szczególną starannością należy określić miejsce rozprawy, jeżeli ma się ona odbyć poza siedzibą. Wezwanie musi zawierać również określenie przedmiotu rozprawy czyli wskazywać sprawę administracyjną, która jest przedmiotem toczącego się postępowania.

Art. 91§2 wprowadza jako obligatoryjną pisemną formę wezwania, oznacza to, że niedopuszczalne jest wezwanie do udziału w rozprawie w formie ustnej. Stronom, świadkom, biegłym, państwowym jednostkom organizacyjnym, organizacjom społecznym oraz innym osobom, które zostały wezwane do udziału w rozprawie wezwanie doręcza się na piśmie. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ administracyjny do dołożenia wszelkich starań również podczas podejmowania czynności przygotowujących rozprawę. Od zawiadomienia o rozprawie osób oraz jednostek organizacyjnych, które mają interes faktyczny w sprawie będącej przedmiotem postępowania, trzeba odróżnić sytuację kiedy istnieje prawdopodobieństwo, że oprócz stron, które są znane organowi i zostały przez niego wezwane do udziału w rozprawie mogą istnieć strony nieznane organowi. Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić wszystkim stronom w postępowaniu czynny udział, jego niedopełnienie powoduje kwalifikowaną wadliwość tego postępowania (art. 145§1 pkt. 4). W celu realizacji tego obowiązku organ musi podjąć czynności, które mają prowadzić do ustalenia osób posiadających interes prawny lub obowiązek prawny w toczącej się sprawie. W takiej sytuacji art. 91§3 nakazuje ogłoszenie w drodze obwieszczenia lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy. Dokonanie ogłoszenia o terminie i miejscu rozprawy w sytuacji, o której stanowi przepis art. 91§3 może mieć bardzo istotne znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy i trwałości wydanej decyzji.[14]

Brak na rozprawie wszystkich stron powoduje przeważnie niepełne wyjaśnienie sprawy i może prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia lub ponownego rozpatrywania sprawy. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może spowodować wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145§1 pkt. 4). Niezawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu ma istotne znaczenie dla jego prawidłowości. Tak więc ze względów praktycznych organ powinien starać się stworzyć warunki, które pozwolą wziąć aktywny udział w rozprawie wszystkim stronom. Praktyczne znaczenie wszystkich czynności przygotowawczych uzależnione jest od czasu, którym będzie dysponował adresat wezwania lub zawiadomienia dla przygotowania się do obrony swoich interesów w trakcie trwania rozprawy. Kodeks zabezpiecza w tym zakresie niezbędne minimum. Art. 92 stanowi „Termin rozprawy powinien być tak wyznaczony aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą.” Termin ustanowiony przez powyższy przepis jest terminem minimalnym jaki musi upłynąć od dnia doręczenia wezwania na rozprawę i ogłoszenia o rozprawie. O tym, że jest to termin minimalny przesądza sformułowanie „przynajmniej” użyte w art. 92.[15]

Formalną stronę rozprawy należy traktować rygorystycznie, jeżeli więc sąd administracyjny ustali, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o rozprawę, która odbyła się przed upływem terminu określonego w art. 92, należy przyjąć, że jest to wadliwość postępowania, która wywiera istotny wpływ na wynik sprawy. Dochowanie przez organ siedmiodniowego terminu określonego w art. 92 jest jedną z przesłanek, które umożliwiają zastosowanie środków przymusu w stosunku do osób wezwanych do osobistego stawiennictwa, zgodnie z art. 88. Jeżeli organ nie zachowa tego terminu, nieobecność stron podczas rozprawy będzie przesłanką odroczenia jej na podstawie art. 94§2.[16] Prawidłowe przygotowanie rozprawy jest warunkiem realizacji celu, do którego zmierza jej przeprowadzenie.

[1] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 165.

[2] Por. W. Smoktunowicz – „Rozprawa”, RN, Nr 31, 1964r.

[3] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 405.

[4] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 406.

[5] Por. W. Dawidowicz – „Ogólne postępowanie administracyjne – zarys systemu”, Warszawa 1962r, s. 159.

[6] Por. E. Ochendowski – „Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne – wybór orzecznictwa”, Toruń 2000r, s. 133.

[7] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 166.

[8] W. Dawidowicz – op. cit., s. 166.

[9] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 407.

[10] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 407.

[11] Por. Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 161.

[12] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 407.

[13] W. Dawidowicz – op. cit., s. 167.

[14] Por. H. Starczewski – „Postępowanie wyjaśniające i dowodowe, rozstrzygnięcia i postępowanie odwoławcze według kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Seminarium kodeks postępowania administracyjnego”, Warszawa 1981r, s. 22.

[15] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s 409.

[16] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 97.