Zarzut porównuje się niekiedy do odwołania w postępowaniu administracyjnym, a ściślej w postępowaniu z zakresu zobowiązań podatkowych. Podobieństwa dotyczą braku bezwzględnej suspensywności obu środków prawnych. Ich wniesienie nie powoduje wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów z mocy prawa. Skarżący musi w obu przypadkach uzasadnić swoje żądanie. Różnicę stanowi bezwzględna nidewolutywność zarzutu. W sprawie zarzutu orzeka zawsze organ, który prowadzi egzekucję. W odróżnieniu od odwołania, podstawę zarzutu mogą stanowić przesłanki enumeratywne wyliczone w art. 33 p.e.a.[1]
Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być tylko: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W wyroku z dnia 17 stycznia 2001 r. (sygn. akt I S.A./Gd 2167/00) NSA zauważył, iż „pogląd co do tego, że w postępowaniu egzekucyjnym nieskuteczne jest żądanie stwierdzenia nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), znajduje swoje oparcie w przepisie art. 34.1 cytowanej Ustawy stanowiącego, że zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1-6 ww. ustawy organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela.
Organ nie może podważyć wypowiedzi wierzyciela, gdyż wówczas musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuły wykonawcze, do czego żadnym przepisem organ egzekucyjny nie jest uprawniony” (zgodnie z obecnym brzmieniem przepisu art.34 ww. ustawy, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 ww. ustawy, a przy egzekucji o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (stanowisko wierzyciela wyrażane jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie).
Podstawą zarzutu będzie tu wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania, albo z uwagi na fakt, że w ogóle nie istniał. Spełnienie tej przesłanki następuje również w przypadku upływu czasu, z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie się obowiązku, albo w przypadku wystąpienia innych okoliczności uregulowanych w przepisach prawa skutkujących wygaśnięcie obowiązku. Zarzut będzie także zasadny w sytuacji umorzenia obowiązku w przewidzianym w odrębnych przepisach prawa trybie.
Podstawą wniesienia zarzutu jest także odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu. Odroczenie może nastąpić gdy, egzekwowany obowiązek wynika z aktu indywidualnego lub generalnego, który nie jest jeszcze wykonalny, np. nieostateczna decyzja administracyjna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, ani nie podlegająca natychmiastowej wykonalności z mocy prawa.
Zarzut można wnieść również, gdy określenie egzekwowanego obowiązku jest niezgodne z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. Okoliczności te wskazują na błąd co do przedmiotu postępowania egzekucyjnego, polegający na przymusowym wykonaniu obowiązku innej treści niż obowiązek określony w indywidualnym lub generalnym akcie, stanowiącym podstawę egzekucji administracyjnej. W wyroku z dnia 9 grudnia 1998 r. (sygn. akt I S.A. 1430/98) NSA potwierdził, że organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jeżeli zarzut ten jest trafny, to postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu (art. 59 pkt 3 u.p.e.a.).
Okolicznością uzasadniającą wniesienie zarzutu może być również błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4), a więc sytuacja, w której środek egzekucyjny zastosowano wobec osoby faktycznie nie będącej zobowiązanym w tym postępowaniu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję.
Niewykonalność obowiązku charakterze niepieniężnym. Okoliczność ta oznacza niewykonalność aktu nakładającego na zobowiązanego obowiązek (istotne jest tu ograniczenie do obowiązku o charakterze niepieniężnym). Należy zauważyć, że okoliczności niewykonalności aktu może zaistnieć zarówno przed jego wydaniem, jak i już po ustaleniu obowiązku, poza tym może ona mieć charakter trwały, nieusuwalny, lub czasowy, co również ma istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowego zarzutu.[2]
Zarzut może być wniesiony również w sytuacji niedopuszczalności egzekucji administracyjnej albo zastosowania środka egzekucyjnego. O dopuszczalności egzekucji decydują dwa rodzaje przesłanek. Po pierwsze – przesłanki podmiotowe i po drugie – przesłanki przedmiotowe. W przypadku tych pierwszych egzekucja jest dopuszczalna, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyłączają możliwości prowadzenie egzekucji administracyjnej w stosunku do podmiotów (zobowiązanych) objętych tytułem wykonawczym. Natomiast przesłanki o charakterze przedmiotowym odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego stanowi naruszenie zasady stosowania tylko środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie.[3]
Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.a.e. Celem instytucji upomnienia „przed-egzekucyjnego”, uregulowanej a art. 15.1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Jest o tyle ważne, że w myśl art. 15.1, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia). Pominięcie tego wymogu stanowi naruszenie zasady zagrożenia, która obliguje do uprzedzenia postępowania egzekucyjnego wezwaniem zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku.
Podstawą wniesienia zarzutu jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W przypadku istnieje kilka środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku organ egzekucyjny winien stosować te środki, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Celem egzekucji administracyjnej nie powinna być represja. Stosowanie środków egzekucyjnych nie może zmierzać do wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości. Spośród środków egzekucyjnych bezpośrednio prowadzących do wykonania obowiązku, organ egzekucyjny obowiązany jest do stosowania środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Gdy cel egzekucji tego wymaga, organ egzekucyjny może stosować nawet wszystkie dostępne środki egzekucyjne jednocześnie (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. (I SA/Gd 39/97)).
Dalszą podstawą wniesienia zarzutu jest prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Jest to podstawa wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, która znajduje zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów właściwości organów egzekucyjnych. Należy przyjąć, iż sformułowanie dotyczące niewłaściwości organu oznacza naruszenie każdego rodzaju właściwości organu egzekucyjnego (miejscową i rzeczową).
Ostatnią podstawą zarzutu są braki formalne tytułu wykonawczego. Elementy jakie powinien zawierać każdy tytuł wykonawczy określa w sposób enumeratywny art. 27 ustawy egzekucyjnej. Brak któregokolwiek z nich stanowi na tyle poważne uchybienie, iż zostało ono wprowadzone przez ustawodawcę jako podstawa wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Wyczerpujące wyliczenie podstaw zarzutów w ustawie ma to znaczenie, że tylko na wymienionych podstawach zobowiązany może skutecznie bronić się przed egzekucją lub przed naruszeniem przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, do których doszło już w toku postępowania egzekucyjnego.[4]Zobowiązany może oprzeć zarzut na jednej ze wskazanych w ustawie podstaw zarzutu albo na kilku.
Zarzut jest środkiem zaskarżenia, który służy w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nie może tym środkiem posłużyć się zobowiązany w następnych stadiach postępowania egzekucyjnego, bo w nich może już jedynie bronić się przez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających np. wykonanie obowiązku, co daje podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego albo jego umorzenia. Zarzut jest środkiem zaskarżenia, który występuje również w postępowaniu zabezpieczającym. Na postanowienie o zabezpieczeniu służy w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia prawo zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego.[5]
Ustawa wprowadza wymagania formalne co do treści i terminu złożenia zarzutu. Jeśli chodzi o wymagania dotyczące treści, to stosujemy art. 63 k.p.a. w związku z art. 33 p.e.a. Zarzut powinien zatem odpowiadać przesłankom formalnym podania oraz zawierać określenie podstawy zarzutu. Termin do złożenia zarzutu wynosi siedem dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, a w postępowaniu zabezpieczającym – od dnia doręczenia postanowienia o zabezpieczeniu.[6]
Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ może co prawda wstrzymać postępowanie lub niektóre czynności egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutu, ale tylko w uzasadnionych przypadkach. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych oznacza wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, wstrzymanie zaś postępowania egzekucyjnego oznacza wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych.
Zarzut jest środkiem zaskarżenia niedewolutywnym, albowiem organem właściwym do jego rozpoznania i rozstrzygnięcia jest organ egzekucyjny. Organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Do postępowania wyjaśniającego stosujemy art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę ogólną prawdy obiektywnej oraz stosować będziemy przepisy k.p.a. o dowodach. W postępowaniu tym organ egzekucyjny obowiązany jest zagwarantować udział zobowiązanego i wierzyciela zgodny z zasadą ogólną czynnego udziału stron.
Organ rozstrzyga w sprawie zarzutu w formie postanowienia. Uznając zarzut za uzasadniony, organ powinien w zależności od jego podstawy, umorzyć lub zawiesić postępowanie albo zastosować inny środek egzekucyjny.
Na postanowienie w sprawie zarzutu służy zobowiązanemu i wierzycielowi zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ odwoławczy powinien rozpatrzyć zażalenie w ciągu 14 dni od doręczenia mu go. W uzasadniających przypadkach organ odwoławczy może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia.[7]
[1] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie…, s. 249.
[2] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 240.
[3] Ibidem, s. 240.
[4] R. Hausner, Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (w:) Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji, Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia urodzin Profesora Z. Leońskiego, Poznań 1999, s. 129.
[5] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…,s. 451.
[6] Ibidem, s. 452.
[7] Z. R. Kmiecik, Postępowanie…, s. 255.
