praca dyplomowa z administracji
Skarga na bezczynność wierzyciela stanowi sankcję dla jednej z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego, a mianowicie zasady obowiązku prowadzenia egzekucji. Istotą tej zasady jest obowiązek podejmowania przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku, w którym zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Z kolei uchylanie się wierzyciela od podjęcia działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych stanowi podstawę do wniesienia skargi na jego bezczynność.
Skargę na bezczynność wierzyciela mogą wnosić dwie grupy podmiotów. Po pierwsze, ze skargą może wystąpić każdy podmiot, którego interes zarówno prawny, jak i faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przez zobowiązanego. Po drugie, skargę na bezczynność wierzyciela może wnieść organ zainteresowany wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku.
Skarga na bezczynność wierzyciela jest środkiem prawnym o charakterze dewolutywnym, bowiem organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ wyższego stopnia. Uprawnione podmioty mogą występować z tym środkiem do czasu podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Organ wyższego stopnia rozstrzyga sprawę bezczynności wierzyciela w drodze postanowienia. W przypadku uznania skargi za uzasadnioną organ wyższego stopnia nakazuje podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast, uzna skargę za nieuzasadnioną, to wydaje postanowienie o jej oddaleniu, na które służy zażalenie. Na postanowienie wydane w wyniku wniesionego zażalenia w sprawie skargi na bezczynność wierzyciela służy skarga do sądu administracyjnego.[1]
Skarga na bezczynność wierzyciela pełni istotną funkcję gwarancyjną w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Jej istnienie wynika z założenia, że wykonanie obowiązku administracyjnoprawnego nie może zależeć wyłącznie od uznania wierzyciela. Jeżeli zobowiązany nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku, wierzyciel powinien odpowiednio reagować i podjąć działania przewidziane przez prawo. Brak takiej reakcji może prowadzić do sytuacji, w której obowiązek formalnie istnieje, lecz w praktyce pozostaje niewykonany przez dłuższy czas.
Zasada obowiązku prowadzenia egzekucji ma szczególne znaczenie ze względu na publicznoprawny charakter obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej. W wielu przypadkach ich wykonanie służy nie tylko interesowi konkretnego organu, ale także ochronie interesu publicznego, praw innych osób lub prawidłowemu funkcjonowaniu administracji. Niepodjęcie wymaganych działań przez wierzyciela może zatem powodować skutki wykraczające poza relację pomiędzy nim a zobowiązanym. Właśnie dlatego ustawodawca przyznał możliwość reagowania również podmiotom, które nie są stroną stosunku będącego bezpośrednią podstawą obowiązku.
Należy przy tym podkreślić, że bezczynność wierzyciela nie może być rozumiana wyłącznie jako całkowity brak jakiegokolwiek działania. Znaczenie ma to, czy wierzyciel podejmuje czynności, które rzeczywiście zmierzają do zastosowania przewidzianych prawem środków egzekucyjnych. Pozorne lub niewystarczające działania nie powinny automatycznie prowadzić do wniosku, że ustawowy obowiązek został wykonany. Ocena bezczynności wymaga więc uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego oraz tego, jakie czynności wierzyciel powinien był podjąć w danej sytuacji.
Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku niewykonania obowiązku przez zobowiązanego wierzyciel musi natychmiast doprowadzić do zastosowania najbardziej dolegliwego środka egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do wykonania obowiązku, a nie ukaraniu zobowiązanego. Przed rozpoczęciem właściwych działań egzekucyjnych możliwe jest podejmowanie czynności mających skłonić go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Istotne jest jednak, aby działania wierzyciela nie prowadziły w praktyce do nieuzasadnionego odsuwania egzekucji w czasie.
Ustawodawca przewiduje również określone sytuacje, w których wierzyciel może odstąpić od podejmowania czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Dotyczy to między innymi niewielkich należności pieniężnych, jeżeli spełnione są ustawowe przesłanki. Rozwiązanie takie wynika z potrzeby zachowania racjonalności postępowania. Prowadzenie pełnej egzekucji w przypadku bardzo małej należności mogłoby bowiem generować koszty niewspółmierne do możliwego rezultatu. Nie każda sytuacja, w której wierzyciel nie podejmuje natychmiast egzekucji, stanowi więc jego bezczynność w rozumieniu przepisów.
Szczególnie interesującym rozwiązaniem jest szeroki krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi. Ustawodawca nie ograniczył tego prawa wyłącznie do podmiotu posiadającego interes prawny. Uwzględnił również interes faktyczny naruszony wskutek niewykonania obowiązku przez zobowiązanego. Jest to rozwiązanie szersze od występującego w wielu innych instytucjach prawa administracyjnego, w których możliwość inicjowania określonego postępowania jest uzależniona od wykazania interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego.
Interes prawny oznacza sytuację, w której określony przepis prawa pozwala powiązać wykonanie obowiązku przez zobowiązanego z sytuacją prawną podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie tego interesu nie może mieć charakteru jedynie hipotetycznego. Musi istnieć rzeczywisty związek pomiędzy niewykonaniem obowiązku a sferą praw lub obowiązków osoby korzystającej ze środka prawnego.
Znacznie szersze jest pojęcie interesu faktycznego. Może ono obejmować sytuacje, w których dana osoba jest rzeczywiście zainteresowana wykonaniem obowiązku, mimo że nie potrafi wskazać konkretnej normy prawa przyznającej jej indywidualne uprawnienie. Wprowadzenie takiego rozwiązania wzmacnia mechanizm kontroli działania wierzyciela. Pozwala reagować także wówczas, gdy niewykonanie obowiązku wywiera rzeczywisty negatywny wpływ na określony podmiot, lecz wpływ ten nie przybiera formy bezpośredniego naruszenia jego prawa podmiotowego.
Można to dostrzec szczególnie wyraźnie w przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym. Niewykonanie nakazu dotyczącego określonego zachowania, usunięcia stanu sprzecznego z prawem czy wykonania określonej czynności może wpływać na sytuację innych osób. W takich przypadkach brak aktywności wierzyciela może powodować utrzymywanie się stanu niezgodnego z prawem mimo istnienia prawomocnego lub wykonalnego obowiązku. Skarga umożliwia wówczas zwrócenie uwagi organu wyższego stopnia na brak odpowiedniej reakcji wierzyciela.
Drugą grupę podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi stanowią organy zainteresowane wykonaniem obowiązku. Ich legitymacja wynika z potrzeby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania administracji i realizacji powierzonych jej zadań. Może bowiem wystąpić sytuacja, w której jeden organ jest wierzycielem, natomiast wykonanie danego obowiązku pozostaje istotne również dla działalności innej instytucji. Ustawodawca umożliwia wówczas temu organowi podjęcie działań zmierzających do przezwyciężenia bezczynności wierzyciela.
Skarga nie jest natomiast instrumentem służącym do ponownego badania zasadności samego obowiązku. Jej przedmiotem pozostaje zachowanie wierzyciela, a dokładniej brak podjęcia przez niego czynności, do których zobowiązuje go ustawa. Organ rozpoznający skargę koncentruje się zatem na ocenie, czy wierzyciel pozostaje bezczynny i czy powinien podjąć działania zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Nie chodzi tutaj o ponowne rozstrzyganie sprawy administracyjnej, w której wcześniej powstał egzekwowany obowiązek.
Ma to znaczenie dla odróżnienia skargi na bezczynność wierzyciela od innych środków ochrony prawnej występujących w postępowaniu egzekucyjnym. Ustawa przewiduje różne instrumenty pozwalające kwestionować sposób prowadzenia egzekucji, zastosowane środki czy określone czynności organu egzekucyjnego. Każdy z nich posiada własny przedmiot i przesłanki zastosowania. Skarga na bezczynność wierzyciela jest szczególna dlatego, że służy nie ochronie przed nadmierną aktywnością organów egzekucyjnych, ale przeciwnie – przeciwdziałaniu niewykonywaniu przez wierzyciela obowiązków związanych z uruchomieniem egzekucji.
Organ wyższego stopnia, rozpoznając skargę, powinien ustalić przede wszystkim, czy zachodził obowiązek podjęcia czynności przez wierzyciela oraz czy czynności takie zostały rzeczywiście wykonane. Konieczne może być zatem zbadanie momentu, w którym obowiązek zobowiązanego stał się wymagalny, zachowania samego zobowiązanego, a następnie działań podejmowanych przez wierzyciela. Dopiero na tej podstawie można ocenić, czy mamy do czynienia z bezczynnością uzasadniającą ingerencję organu nadrzędnego.
Jeżeli skarga zostanie uznana za zasadną, skutkiem jest zobowiązanie wierzyciela do podjęcia właściwych czynności. Rozstrzygnięcie nie polega zatem na samodzielnym zastąpieniu wierzyciela przez organ wyższego stopnia we wszystkich działaniach należących do jego kompetencji. Organ ten wymusza aktywność właściwego wierzyciela i doprowadza do sytuacji, w której procedura służąca wykonaniu obowiązku powinna zostać uruchomiona lub kontynuowana.
Taka konstrukcja pozostaje zgodna z zasadą właściwości organów. Każdy podmiot powinien wykonywać zadania i kompetencje, które zostały mu przypisane przepisami prawa. Organ wyższego stopnia kontroluje prawidłowość zachowania wierzyciela, ale nie przejmuje automatycznie jego roli. W ten sposób skarga służy zarówno zapewnieniu skuteczności postępowania, jak i zachowaniu ustawowego podziału kompetencji.
Jeżeli natomiast organ wyższego stopnia uzna, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności, skarga zostaje oddalona. Może się tak zdarzyć między innymi wtedy, gdy wierzyciel podjął już wymagane czynności, nie zachodziły jeszcze ustawowe przesłanki ich podjęcia albo wystąpiła przewidziana przepisami sytuacja pozwalająca na niepodejmowanie egzekucji. Samo niezadowolenie skarżącego z tempa lub sposobu postępowania wierzyciela nie może jeszcze przesądzać o zasadności skargi.
Istotnym elementem konstrukcji omawianego środka prawnego jest możliwość kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Ustawodawca przewiduje środek zaskarżenia wobec postanowienia oddalającego skargę. Rozwiązanie to wzmacnia ochronę interesów podmiotu, który twierdzi, że obowiązek nie jest wykonywany właśnie z powodu niewłaściwego zachowania wierzyciela. Kontrola instancyjna pozwala ponownie ocenić, czy rzeczywiście istniały podstawy do uznania działań wierzyciela za wystarczające.
Znaczenie skargi można dostrzec również z punktu widzenia zasady praworządności. Nie wystarczy bowiem, że organ administracji wyda rozstrzygnięcie nakładające określony obowiązek. Państwo powinno dysponować mechanizmami zapewniającymi jego rzeczywiste wykonanie w sytuacji, w której adresat nie podporządkowuje się dobrowolnie. Brak konsekwencji w doprowadzaniu do wykonania obowiązków mógłby prowadzić do osłabienia skuteczności prawa i nierównego traktowania jego adresatów.
Szczególnie niepożądana byłaby sytuacja, w której część zobowiązanych dobrowolnie wykonuje nakładane na nich obowiązki, natomiast inni unikają ich realizacji tylko dlatego, że właściwy wierzyciel pozostaje bierny. Mogłoby to prowadzić do przekonania, że przestrzeganie obowiązków administracyjnych zależy nie tyle od prawa, ile od stopnia aktywności poszczególnych organów. Zasada obowiązku podejmowania czynności egzekucyjnych oraz skarga na bezczynność wierzyciela mają ograniczać możliwość wystąpienia takich sytuacji.
Skarga realizuje również funkcję dyscyplinującą wobec wierzyciela. Świadomość, że jego zachowanie może zostać poddane kontroli organu wyższego stopnia na wniosek osoby lub organu zainteresowanego wykonaniem obowiązku, powinna sprzyjać terminowemu podejmowaniu działań. W tym sensie omawiany środek prawny oddziałuje nie tylko wtedy, gdy zostanie rzeczywiście wniesiony. Samo jego istnienie powinno wpływać na praktykę funkcjonowania wierzycieli.
Nie można jednak utożsamiać skutecznego działania wierzyciela z koniecznością prowadzenia egzekucji w sposób maksymalnie dolegliwy dla zobowiązanego. Zasady postępowania egzekucyjnego wymagają zachowania odpowiednich proporcji między skutecznością a ochroną praw jednostki. Celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a nie wyrządzenie zobowiązanemu jak największej dolegliwości. Aktywność wierzyciela powinna więc pozostawać zgodna z całym systemem zasad administracyjnego postępowania egzekucyjnego.
W praktyce istotne znaczenie ma również właściwa dokumentacja działań podejmowanych przez wierzyciela. Pozwala ona wykazać, że czynności wymagane przepisami zostały rzeczywiście podjęte oraz ustalić ich datę i charakter. W razie wniesienia skargi dokumentacja umożliwia organowi wyższego stopnia ocenę, czy zarzut bezczynności znajduje uzasadnienie. Brak odpowiedniego udokumentowania czynności może natomiast utrudniać ustalenie rzeczywistego przebiegu postępowania.
Skarga na bezczynność wierzyciela pokazuje również, że administracyjne postępowanie egzekucyjne nie jest zbudowane wyłącznie z instrumentów skierowanych przeciwko zobowiązanemu. Ustawa nakłada obowiązki także na wierzyciela i przewiduje mechanizmy służące kontroli sposobu ich wykonywania. Zobowiązany ma obowiązek podporządkować się wynikającemu z prawa obowiązkowi, natomiast wierzyciel ma obowiązek właściwie reagować w przypadku jego niewykonania. Obie strony pozostają zatem związane regułami określonymi w ustawie.
W szerszym ujęciu omawiana instytucja przyczynia się do zapewnienia skuteczności działania administracji publicznej. Wydawanie decyzji czy nakładanie innych obowiązków nie przynosi oczekiwanych rezultatów, jeżeli organy państwa nie potrafią następnie doprowadzić do ich wykonania. Sprawny system egzekucyjny stanowi więc konieczne uzupełnienie działalności administracyjnej. Skarga na bezczynność wierzyciela jest jednym z mechanizmów zapobiegających powstawaniu luki pomiędzy wydaniem rozstrzygnięcia a jego rzeczywistą realizacją.
Szczególna konstrukcja skargi wynika także z potrzeby ochrony interesu publicznego. W wielu postępowaniach egzekwowany obowiązek związany jest z bezpieczeństwem, porządkiem publicznym, ochroną środowiska, prawidłowym gospodarowaniem środkami publicznymi lub innymi wartościami istotnymi dla całej wspólnoty. Bezczynność wierzyciela może wtedy prowadzić do utrzymywania się stanu sprzecznego z prawem, którego konsekwencje ponoszą także osoby niebędące uczestnikami wcześniejszego postępowania administracyjnego.
Możliwość wniesienia skargi przez podmiot posiadający interes faktyczny nabiera w takich przypadkach szczególnego znaczenia. Pozwala bowiem osobom rzeczywiście dotkniętym skutkami niewykonywania obowiązku zwrócić uwagę właściwego organu na brak aktywności wierzyciela. Rozwiązanie to stanowi przejaw szerszego spojrzenia na skutki działania administracji i uwzględnia fakt, że niewykonywanie obowiązków publicznoprawnych może oddziaływać na szerszy krąg osób.
Ostatecznie skargę na bezczynność wierzyciela należy traktować jako instrument służący zapewnieniu rzeczywistej realizacji zasady obowiązku prowadzenia egzekucji. Jej zadaniem nie jest ingerowanie w każdą decyzję wierzyciela ani wymuszanie automatycznego wszczynania egzekucji bez uwzględnienia ustawowych przesłanek. Ma natomiast umożliwić reakcję wtedy, gdy wierzyciel mimo istnienia obowiązku działania nie podejmuje czynności potrzebnych do doprowadzenia do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.
Znaczenie tego środka prawnego wykracza więc poza pojedyncze postępowanie. Skarga służy wzmacnianiu praworządności, skuteczności administracji i zaufania do organów państwa. Prawo, którego wykonanie zależałoby wyłącznie od dobrej woli zobowiązanego, nie zapewniałoby skutecznej realizacji zadań publicznych. Z kolei możliwość kontroli bezczynności wierzyciela przeciwdziała sytuacji, w której obowiązek pozostaje jedynie formalnie istniejącym nakazem, niewywołującym rzeczywistych skutków z powodu braku aktywności organu odpowiedzialnego za doprowadzenie do jego wykonania.
[1] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2003, s. 251.
