praca dyplomowa z zakresu samorządu terytorialnego
Struktura funkcjonalno-przestrzenna gminy odnosi się do sposobu, w jaki gmina jest zorganizowana, aby realizować swoje cele i obowiązki. Zazwyczaj składa się z kilku departamentów, takich jak administracja, edukacja, zdrowie, bezpieczeństwo, transport i rozwój ekonomiczny, które są odpowiedzialne za konkretne obszary działania. Struktura funkcjonalno-przestrzenna uwzględnia również terytorialne podziały gminy, takie jak osiedla, dzielnice czy wsie. Celem takiej organizacji jest zapewnienie efektywności i sprawności w realizacji zadań publicznych przez gminę.
Zanim zacznie się badać całościowo strukturę funkcjonalno-przestrzenną należy przyjrzeć się poszczególnym zjawiskom i cechom wspólnie charakteryzującym tą strukturę w przestrzeni.
Najważniejszą wielkością (wartością), która w pierwszej kolejności decyduje o poziomie, potencjale i zróżnicowaniu funkcjonalnym państwa, jest ludność. O pozycji ekonomicznej i sile danego regionu, czy innego obszaru, decydowały zawsze dwie cechy – liczba ludności i szeroko pojęta jakość tej ludności. Wzajemne relacje między tymi cechami wpływają z jednej strony na potencjał, a z drugiej na poziom ekonomiczny. Tak, czy inaczej obie mają jednakowe znaczenie przy rozważaniach nad strukturą funkcjonalno-przestrzenną.
Do cech opisujących ludność ilościowo z pewnością należy zaliczyć zjawiska demograficzne takie jak: liczba ludności ogółem i na 1 km2, migracje i przyrost ludności; natomiast do cech przedstawiających jakość ludności – zjawiska społeczno-ekonomiczne tj.: udział pracujących i struktura zatrudnienia, stopa bezrobocia, przeciętne wynagrodzenia, poziom telefonizacji itp. O jakości ludności pośredni świadczą też zjawiska gospodarcze przedstawiające efekty jej działalności np.: wartość środków trwałych, przychody z działalności przedsiębiorstw, rentowność, nakłady inwestycyjne w przedsiębiorstwach itp. Zjawiska te przedstawione są głównie poprzez wskaźniki względne (w odniesieniu do liczby mieszkańców, powierzchni lub innego tła), ale w niektórych przypadkach także poprzez wartości bezwzględne, aby uwzględnić istotne różnice w potencjale województw, czy powiatów.
Zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami w pierwszej kolejności zostaną przedstawione zjawiska demograficzne. Gęstość zaludnienia Polski jest bardzo charakterystyczna dla Europy i wynosi średnio 141 osób na 1 km2, przy czym zróżnicowanie (dla powiatów) wynosi od 25 osób/km2 na obszarach najsłabiej zaludnionych i zurbanizowanych, do 4482 osób/km2 na obszarach miejskich. Praktycznie w Polsce nie ma terenów nie zaludnionych, a co za tym idzie nie zagospodarowanych przez człowieka. Analizując jednak mapy gęstości zaludnienia, zarówno powiatów jak i województw, można wyróżnić w przestrzennej strukturze kraju obszary o wyraźnym zagęszczeniu ludności i obszary względnie słabo zaludnione.
Generalnie w Polsce występują dwie strefy skupiające znaczny potencjał ludności. Pierwsza południowa strefa ciągnie się szerokim pasem od Dolnego Śląska poprzez Śląsk Opolski i Górny, aż do Małopolski i dalej do województwa Podkarpackiego. W pasie tym znajduje się największa aglomeracja miejska Polski (właściwie konurbacja) – GOP oraz tak duże miasta jak Kraków i Wrocław. Druga strefa o mniejszej zwartości i zasięgu znajduje się w centralnej części kraju i obejmuje aglomeracje: warszawską, łódzką, poznańską i bydgosko-toruńską oraz znaczne obszary wokół nich, łączące się w jedną dającą się wyodrębnić całość przestrzenną o zwiększonym skupieniu ludności. Łącząc przestrzennie te dwie strefy oraz obszar wokół aglomeracji trójmiejskiej (także o zwiększonym zagęszczeniu ludności) otrzymamy na mapie Polski „trójkąt”, który wyznacza zasięg największego skupienia ludności, a co za tym idzie, także największego zagospodarowania. Z kolei na północno-zachodnich i północno-wschodnich terenach kraju wyraźnie występuje zjawisko niszy demograficznej.
Na zróżnicowanie potencjału ludności obecnych województw i wynikającej z tego ich siły i rangi, wpływ mają dwa czynniki – wielkość przestrzenna województwa i jego gęstość zaludnienia. Stąd różnice te są znaczne, skrajne wielkości ludności ogółem wynoszą – nieco ponad 1 mln (lubuskie, opolskie) i około 5 mln (mazowieckie, śląskie). Generalnie jednak najludniejsze województwa występują na terenie wspomnianego wcześniej „trójkąta” i niekoniecznie wyróżniały się dużą powierzchnią (śląskie, małopolskie). Stąd wniosek, że o dużej liczbie ludności województwa w największym stopniu decyduje duża gęstość zaludnienia.
Wbrew ogólnym przypuszczeniom obszary o dużym zaludnieniu nie pokrywały się w całości z obszarami o wysokim udziale ludności miejskiej. Reguła ta sprawdzała się tylko w przypadku dużych aglomeracji: GOP, Warszawa, Łódź – miasta te z jednej strony już samą swoją wielkością i liczbą ludności wpływają na podniesienie zarówno wskaźników urbanizacji jak i gęstości zaludnienia, a z drugiej pobudzają wokół siebie rozwój miast satelickich i suburbanizację. Natomiast tereny wyróżnione wcześniej jako słabo zaludnione okazały się typowo miejskimi (zachodniopomorskie, lubuskie, warmińsko-mazurskie) – choć z rzadką siecią osadniczą, szczególnie wiejską. Odwrotna sytuacja występuje w przypadku województw małopolskiego i podkarpackiego, w których niemal połowa z dużego potencjału ludności ogółem zamieszkuje gęstą sieć wsi i małych miasteczek.
Równie istotne znaczenie dla struktury ludności mają zachodzące obecnie w niej zmiany. Migracje i przyrost naturalny wpływają na przesunięcia potencjału ludnościowego w przestrzeni. Dodatkowo wskaźnik migracji dostarcza także informacji o poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego na danym obszarze, ponieważ ludzie migrują głównie do tych miejsc, gdzie mają szansę na lepsze warunki życia. Również w tym przypadku duże miasta oddziałują polaryzująco na otaczające je obszary, dlatego sąsiadujące z nimi powiaty są niemal jedynymi o dodatnim saldzie migracji (poza nimi tylko w nielicznych miejscach, między aglomeracjami, występują pasmowe układy powiatów o dodatnim saldzie migracji). Pozostałe tereny cechują się zwiększonym odpływem ludności, szczególnie te leżące na obrzeżach kraju, z dala od dużych miast i raczej słabo zaludnione, chociaż ta ostatnia zasada w kilku przypadkach nie ma potwierdzenia (Górny Śląsk, Przedgórze Sudeckie). Charakterystycznym zjawiskiem w ostatnich latach jest zmniejszenie napływu ludności do wewnętrznych stref aglomeracji. W wielu przypadkach (Gdańsk, GOP) saldo migracji jest już ujemne, w pozostałych minimalnie dodatnie. Jest to efekt głównie przenoszenia się ludności wielkomiejskiej na peryferie poza granicami administracyjnymi miast.
Rozpatrując zjawisko migracji w województwach, należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że tylko 5 z nich odznacza się dodatnim saldem oraz, że są one bardzo zróżnicowane zarówno pod względem potencjału ludności (mazowieckie a lubuskie) jak i gęstości zaludnienia (małopolskie a wielkopolskie). Najbardziej jednak istotne jest to, że kierunki migracji ludności skupiają się na niewielu tylko obszarach, choć rozrzuconych przestrzennie.
Po dodatkowym uwzględnieniu przyrostu naturalnego można otrzymać wynik przyrostu ludności ogółem w badanych jednostkach terytorialnych. Łatwo można zauważyć, że w większości z nich ujemne saldo migracji jest rekompensowane przez odpowiednio wysokie wartości przyrostu naturalnego. Charakterystyczny wyjątek stanowią tutaj duże miasta, w których do znacznego odpływu ludności dokłada się ujemny przyrost naturalny. Z tego powodu już od wielu lat w miastach tych spada liczba ludności i zjawisko to ciągle się pogłębia. Odwrotna sytuacja występuje natomiast na ich obrzeżach, gdzie przyrost ludności jest najwyższy w kraju. Generalnie nieco ponad połowa obszaru Polski odznacza się wzrostem zaludnienia (największym na Pomorzu Zachodnim i w Małopolsce) i jest to wzrost spowodowany raczej dużym przyrostem naturalnym niż napływem ludności. Obszary cechujące się ubytkiem ludności to głównie pas ciągnący się od południowego-zachodu (Dolny Śląsk – głównie Przedgórze Sudeckie, Śląsk), przez centralną Polskę (łódzkie), do północnego-wschodu (lubelskie, podlaskie). Obraz taki szybko może jednak ulec zmianie, gdyż z roku na rok przyrost naturalny maleje, a wraz z nim kurczą się obszary, na których przybywa ludności.
Po przeanalizowaniu zjawisk demograficznych przedstawiających głównie rozmieszczenie potencjału ludnościowego, jego przesunięcia i rozwój, czas na przeanalizowanie cech przedstawiających jakość i poziom ludności oraz obszarów przez nią zamieszkanych. W pierwszej kolejności omówione zostaną zjawiska bezpośrednio odnoszące się do funkcjonalnych cech ludności. Do najważniejszych takich cech należą – poziom zatrudnienia oraz jego struktura. Wskaźnik liczby pracujących w odniesieniu do ogólnej liczby mieszkańców odznacz się wyraźną strefowością w swoim przestrzennym zróżnicowaniu. Najniższe wartości uzyskują województwa na południowo-zachodnich i północnych obrzeżach kraju (dolnośląskie, lubuskie, obydwa pomorskie, warmińsko-mazurskie), najwyższe województwa w centralnej i południowo-wschodniej części Polski (mazowieckie, świętokrzyskie, podkarpackie). Występuje tu dość silny związek ze strukturą zatrudnienia, a mianowicie z udziałem pracujących w rolnictwie i poza nim.
Wysokie wskaźniki zatrudnienia na obszarach o wysokim udziale pracujących w rolnictwie, czyli na obszarach rolniczych, można tłumaczyć tym, że występuje tam bardziej pełne i długookresowe zatrudnienie. Indywidualne gospodarstwa rolne, kosztem spadku efektywności, wchłaniają dużą część nadwyżek siły roboczej i gwarantują stałe zatrudnienie, do późnego wieku emerytalnego. W pewnym sensie odmienna sytuacja występuje na terenach o dużym udziale pracujących w przemyśle, gdzie redukcje zatrudnienia w podupadających lub restrukturyzujących się zakładach pozbawiły wielu ludzi możliwości pracy. Istotnym też czynnikiem wpływającym na poziom zatrudnienia jest struktura wiekowa ludności. Wschodnie rolnicze tereny cechują się większą młodością demograficzną (w przeciwieństwie do południowo-zachodniej i centralnej Polski), a przez to i większym udziałem ludności w wieku produkcyjnym.
Wskaźnik poziomu zatrudnienia w dużym stopniu jest odzwierciedlony przez stopę bezrobocia, ujawniającą niewykorzystane nadwyżki siły roboczej. Potwierdza się to w przypadku zachodnich i północnych województw objętych najwyższym bezrobociem. Najlepiej natomiast wypadały województwa o wysokim wskaźniku zatrudnienia, ale raczej z niezbyt wysokim udziałem w zajęciach rolniczych (mazowieckie, śląskie, wielkopolskie). Charakterystyczny wyróżnik na mapie bezrobocia w powiatach, zarówno na obszarach o wysokiej jak i niskiej stopie, stanowią duże aglomeracje miejskie, które są enklawami wyraźnie niższego (w praktyce minimalnego) bezrobocia.
Z kolei wpływ wysokości stopy bezrobocia można odnaleźć w udziale pracujących w usługach, głównie rynkowych oraz w liczbie osób fizycznych i spółek cywilnych na 1000 mieszkańców. Pod względem tych dwóch cech w Polsce występuje dość silne zróżnicowanie między częścią zachodnią, o wysokich wskaźnikach i częścią wschodnią (z wyjątkiem mazowieckiego), gdzie ich wartości są dużo niższe. Zarówno działalność osób fizycznych i spółek jak i zatrudnienie w zakładach usługowych (zresztą bardzo się ze sobą pokrywające) są efektem alternatywnych rozwiązań w obliczu wysokiego bezrobocia i braku perspektyw zatrudnienia w przedsiębiorstwach przemysłowych lub w rolnictwie. Na zwiększenie liczby osób fizycznych, spółek i pracowników usługowych wpływ mają także duże miasta oraz ogólnie wysoki poziom urbanizacji, ponieważ to właśnie miasta pełnią najbardziej zorganizowane i wyspecjalizowane funkcje usługowe.
Prześledzenie udziału zatrudnionych w poszczególnych sektorach gospodarki jest szczególnie ważne, gdyż w ten sposób uzyskać można podstawowe informacje o stopniu rozwoju społecznego i gospodarczego. Sektor rolniczy traci obecnie na znaczeniu (przynajmniej w aspekcie ilościowym) na rzecz bardziej nowoczesnego i prorozwojowego sektora usług, dlatego duża reprezentacja w społeczeństwie zajęć rolniczych świadczy raczej o słabszym znaczeniu ekonomicznym i mniejszym potencjale rozwojowym, duża natomiast reprezentacja usług, w tym osób fizycznych i spółek cywilnych, przy umiarkowanym udziale przemysłu (głównie jego nowoczesnych gałęzi), daje podstawy do bardziej intensywnego i optymalnego funkcjonowania gospodarki. Jeszcze bardziej precyzyjnych informacji poziomie społeczno-ekonomicznym dostarczają takie dane jak liczba nauczycieli akademickich na 10 000 ludności. W tym przypadku zróżnicowanie przestrzenne sprowadza się właściwie tylko do dużych miast, gdyż niemal wyłącznie tam występują ośrodki akademickie i naukowe. Generalnie im większa aglomeracja centralna oraz im więcej dużych miast w województwie, tym ma ono większy udział pracowników naukowych i akademickich, a to ma ogromny wpływ na rozwój obszaru.
Wszystkie wskaźniki ekonomiczne dotyczące funkcjonowania i jakości gospodarki są silnie skorelowane z wcześniej omówionymi zjawiskami. Podstawowym w tym przypadku wskaźnikiem jest wielkość przychodów z całokształtu działalności w przedsiębiorstwach, zarówno ogółem jak i w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Na pierwsze miejsce wybijają się tradycyjnie obszary i województwa najsilniej zaludnione, o korzystnej strukturze gospodarki (usługi, przemysł) – szczególnie województwo mazowieckie, przewyższające pozostałe kilkakrotnie, z których najsilniejsze to duże jednostki z południowej i zachodniej Polski (śląskie, małopolskie, wielkopolskie, dolnośląskie). Po przeliczeniu przychodów na 1 mieszkańca sytuacja na mapie niewiele się zmienia – największe wielkości również uzyskują wcześniej wyróżnione województwa, w przeciwieństwie do tych położonych na wschodzie kraju. W przypadku wskaźnika rentowności ogólne tendencje nie mają potwierdzenia, a przyczyn zróżnicowania jego wartości należy się dopatrywać raczej w branżowej strukturze gospodarki (głównie przemysłu). Najbardziej nierentowne okazało się, silne pod względem innych zjawisk, województwo śląskie, a zaraz po nim sąsiednie opolskie – cechują się one dominacją monofunkcyjnego i przestarzałego przemysłu ciężkiego, wymagającego dużych nakładów bieżących i inwestycyjnych.
Równie słabo wypadają tradycyjnie rolnicze tereny wschodnie (warto jeszcze zwrócić uwagę, że najsilniejsze województwo mazowieckie odznacz się bardzo przeciętnie), najlepiej – zróżnicowane gospodarczo województwa: pomorskie, wielkopolskie, dolnośląskie, małopolskie. Następną ważną cechą, chociaż niezbyt obiektywnie odnoszącą się do poziomu rozwoju, jest wartość środków trwałych, czyli wielkość potencjału materialno-produkcyjnego, przypadająca na 1 mieszkańca. Największe skupienie środków trwałych występuje na obszarach tradycyjnie przemysłowych (województwa na południowych i północnych obrzeżach oraz mazowieckie), najmniejsze na obszarach rolniczych (ściana wschodnia). Wskaźnik ten może okazać się jednak mylny przy wyciąganiu wniosków, co do oceny obszarów, gdyż duża wartość (ilość) potencjału produkcyjnego nie zawsze koreluje z jego jakością i nowoczesnością. Bardziej obiektywne wyniki oceny można uzyskać analizując nakłady inwestycyjne w przedsiębiorstwach. Nakłady te powiększają wartość środków trwałych, unowocześniając je przy tym i restrukturyzując, a to ma decydujące znaczenie dla dalszej kondycji gospodarki. Ich zróżnicowanie przestrzenne niekorzystnie odbija się na i tak już wcześniej słabo zainwestowanych obszarach, co jeszcze bardziej pogłębia różnice w zagospodarowaniu między silnymi a słabymi województwami. Znowu najbardziej doinwestowywane jest mazowieckie (w praktyce odnosi się to głównie do aglomeracji warszawskiej), a potem obszary zachodnie, podtrzymujące swoją przewagę nad wschodnią częścią kraju.
Logicznym jest rozumowanie, że pozytywnym zjawiskom ekonomiczno-gospodarczym w danym regionie towarzyszy wysoki poziom życia jego ludności, mierzony chociażby takimi wskaźnikami jak przeciętne miesięczne wynagrodzenie, czy liczba abonentów telefonii przewodowej na 1000 mieszkańców. Generalnie wysokość przeciętnych wynagrodzeń odpowiada wysokości przychodów z całokształtu działalności, a pewne odstępstwa są efektem redystrybucji dochodów i interwencyjnej polityki państwa (stąd także ich mniejsze regionalne rozbieżności). Zróżnicowanie natomiast wskaźnika telefonizacji jest dużo mniej uzależnione od ogólnej sytuacji ekonomicznej, bardziej natomiast od stopnia urbanizacji i charakteru wiejskiej sieci osadniczej. Nie ma także w tym przypadku charakterystycznego podziału kraju na część wschodnią i zachodnią, gdyż wysoką liczbę abonentów posiadają niektóre z województw wschodnich (podlaskie), natomiast część silnych ekonomicznie regionów (Śląsk, Małopolska) wypada sporo poniżej średniej krajowej. Zdecydowanie najlepiej wypada województwo mazowieckie, niewiele gorzej łódzkie i obydwa pomorskie, najgorzej świętokrzyskie i podkarpackie.
Po podsumowaniu omówionych w tej części pracy zjawisk i cech społeczno-gospodarczych można scharakteryzować obszary pod względem wielkości potencjału gospodarczego, poziomu jego rozwoju oraz pod względem jego dominujących funkcji. Można wyróżnić także pewne charakterystyczne tendencje, dotyczące kształtowania się układów struktury funkcjonalno-przestrzennej. Jednak bardziej precyzyjne i obiektywne wyniki, całościowo opisujące strukturę przestrzenną, można uzyskać dopiero po zsumowaniu najistotniejszych cech według odpowiednich metod statystycznych.
Omijając poważną niedogodność źródłową tej pracy, wynikającą z niemożności zebrania porównawczych danych statystycznych, dotyczących nowych jednostek terytorialnych, z okresu ostatnich lat, niezbędne stało się znalezienie innego sposobu pozwalającego na prześledzenie zachodzących zmian w obecnej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Pewnym rozwiązaniem tego problemu może być wyróżnienie – z jednej strony takich zjawisk (przedstawionych w tym rozdziale), które w sposób ilościowy obrazują potencjał ekonomiczny na danym obszarze, a z drugiej takich cech funkcjonalno-ekonomicznych, które jednoznacznie decydują o jego rozwoju. Odpowiednie porównanie i zanalizowanie (według aktualnych teorii społeczno-ekonomicznych) tak podzielonych dwóch rodzajów zjawisk i cech może doprowadzić do całkiem ciekawych wniosków (raczej teoretycznych) na temat przyszłych zmian w strukturze przestrzennej Polski.
Więcej prac dotyczących samorządu terytorialnego znajdziecie w serwisie – prace dyplomowe z samorządu terytorialnego. Co ważne – wszystkie prace są z przypisami i bibliografią.
