Dostosowanie polskiego systemu prawnego do prawa Unii Europejskiej

5/5 - (3 votes)

Kryteria członkostwa w Unii Europejskiej sformułowane zostały podczas szczytu kopenhaskiego w 1993 roku. Obejmują one między innymi kwestie polityczne (stabilność funkcjonowania instytucji państwowych, obowiązywania zasad państwa prawa, ochrona praw człowieka oraz poszanowanie praw mniejszości narodowych), ekonomiczne (funkcjonowania gospodarki rynkowej)oraz prawne (możliwość wywiązywania się z zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej, w tym więc przede wszystkim dostosowanie krajowego systemu prawnego do – dorobku prawnego Wspólnot).

Podstawą prawną dla procesu dostosowania polskiego systemu prawnego do prawa Wspólnot jest Art. 68 Układu Europejskiego (umowy stowarzyszeniowej między RP a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi). Zgodnie z jego postanowieniami istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski z Unią jest zharmonizowanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa polskiego z europejskim. Polska podejmie wszelkie starania w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnot. Art. 69 Układu zawiera przykładowe wyliczenie dziedzin prawa, w których prace dostosowawcze powinny mieć miejsce. W istocie powinny one objąć całość czyli dorobku prawnego Wspólnot. Składają się nań przede wszystkim prawo pierwotne oraz wtórne Wspólnot, porozumienia przyjmowane w ramach II i III filaru Unii Europejskiej, zasady prawa wspólnotowego oraz dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Należy podkreślić, iż proces dostosowawczy ma charakter bardzo złożony, obejmuje bowiem nie tylko samo przyjmowanie nowych, zgodnych z prawem europejskim aktów prawnych, lecz również bardzo istotny etap wdrożenia ich postanowień w życie. To zaś pociąga zazwyczaj za sobą konieczność zmian w administracji państwowej.

Zgodnie z przyjętymi w 1997 roku zasadami, Komisja Europejska corocznie publikuje raport o postępach w wypełnianiu przez poszczególne państwa kandydujące kryteriów członkostwa. Bez wątpienia dokumenty Komisji posiadają istotną wagę polityczną, są ponadto kompleksowym źródłem wiedzy (dla obu stron – Komisji, jak i samych państw kandydujących) o przemianach zachodzących w krajach naszego regionu. Pod koniec ubiegłego roku Komisja  przedstawiła drugi już raport ( pierwszy opublikowany został 4 listopada 1998 roku) dotyczący postępów na drodze do członkostwa.

Jak wspomniałem na wstępie do niniejszych rozważań, Komisja Europejska dość krytycznie odnosi się do postępów, jakie w ostatnim roku Polska poczyniła w zakresie dostosowania systemu prawnego do wymogów prawa europejskiego. Raport w sposób usystematyzowany analizuje zarówno kwestie uchwalania aktów prawnych, jak i wprowadzania ich postanowień w życie.

W zakresie zamówień publicznych, zadaniem Komisji, podstawowe zasady prawa wspólnotowego zostały już włączone do polskiego systemu prawnego. Niezbędne są jednak dalsze prace legislacyjne, przede wszystkim jeśli chodzi o nadal obowiązujące preferencje krajowe oraz uregulowania kwestii w tak zwanym sektorze użyteczności publicznej.

W dużym stopniu polskie prawo jest już natomiast dostosowane do prawa wspólnotowego w obszarze własności przemysłowej. Jednakże, jak zauważa Komisja Europejska, potrzebne są zmiany w zakresie patentów na produkty farmaceutyczne. Komisja pozytywnie ocenia stopień dostosowania Polskiego prawa spółek do uregulowań wspólnotowych. Dla pełnej zgodności niezbędne są działania w wybranych kwestiach objętych zakresem 1,2,3 i 6 dyrektywy dotyczącej wspólnotowego prawa spółek. Istotny postęp Komisja odnotowuje jeżeli chodzi o ochronę danych osobowych. Dziedziną, w której niezbędne są liczne zmiany, jest natomiast prawo autorskie.

W zakresie dotyczącym unii gospodarczej i walutowej, w ostatnim roku Polska, zdaniem Komisji Europejskiej, poczyniła postępy. Istotnym krokiem naprzód  było uchwalanie pod koniec ubiegłego roku ustawy o finansach publicznych. Wskazane są jednakże dalsze zmiany legislacyjne, które swym zakresem objąć powinny między innymi ustawę o NBP.

Eksperci również wskazują na stopniowe dostosowywanie polskich przepisów dotyczących podatku VAT oraz akcyzy. Obszary, w których oczekiwane są dalsze prace dostosowawcze, to kwestia stawek podatku (szczególnie jeśli chodzi dyskryminację towarów importowanych objętych wyższą stawką podatku niż podobne towary krajowe) oraz objęcia jego zakresem towarów rolnych. Podobnie Komisja podkreśla potrzebę zmian w zakresie stawek podatku akcyzowego.

Obszarem, w którym osiągnięto wysoki stopień dostosowania polskiego prawa Wspólnot, jest statystyka.

Dalsze prace są potrzebne w zakresie transportu. Komisja Europejska odnotowuje wprawdzie postęp, jeśli chodzi o dostosowanie prawa w obszarze transportu drogowego, jednakże pracami legislacyjnymi powinny zostać objęte również kwestie związane z transportem morskim, śródlądowym, kolejowym i lotniczym.

Jednym z najistotniejszych problemów wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej są bez wątpienia kwestie związane z rolnictwem. Poza przygotowaniem tego sektora do wejścia w zakres unijnej Wspólnej Polityki Rolnej niezbędne jest również przyjęcie i skuteczna implementacja przepisów weterynaryjnych i fitosanitarnych. Jak wskazują autorzy, Polska podjęła już odpowiednie kroki legislacyjne w tych dziedzinach, niezbędne są dalsze prace, w szczególności przy wdrażaniu nowych przepisów w życie.

Bardzo krytycznie Komisja Europejska ocenia postępy w dostosowaniu polskiego prawa w zakresie rybołówstwa. Jej zdaniem nie można odnotować praktycznie żadnego postępu, zarówno jeśli chodzi o prace legislacyjne, jak i fazę implementacyjną (stworzenie struktury administracyjnej i organizację rynku).

Podobnej krytyce poddane zostały prace legislacyjne w obszarze ochrony środowiska. Mimo że nastąpił skromny postęp w przedmiotowych pracach oraz rozpoczęto realizację Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa (NPPC), Komisja Europejska stoi na stanowisku, iż w Polsce brak jest ogólnej strategii dostosowywania prawa w omawianym zakresie. Jak zauważają autorzy raportu, prace legislacyjne nad szczegółowymi aktami prawnymi są wstrzymane przez trwające prace nad ogólną w swym charakterze ustawą o ochronie środowiska. W konkluzji podkreślają, iż niezbędne jest przyspieszenie prac dostosowawczych.

Pewien postęp odnotowany został, jeśli chodzi o dostosowanie polskiego prawa pracy do wymogów prawa europejskiego. Konieczne są jednak dalsze reformy, między innymi w zakresie bezpieczeństwa i higieny w miejscu pracy, jak również wzmocnienie dialogu społecznego.

Dziedziną, w której zdaniem Komisji Europejskiej brak jest znaczących dostosowań, jest ochrona konsumenta. Autorzy raportu podkreślają fakt przedłużających się prac nad fundamentalną w znaczeniu ustawą o bezpieczeństwie produktu, oraz konieczność zmiany w polskim prawie w zakresie nieuczciwej reklamy. Konieczne jest więc przyspieszenie trwających prac legislacyjnych w przedmiotowym zakresie.

Krytycznej ocenie Komisja Europejska poddała ponadto nad implementacją do polskiego prawa wspólnotowych uregulowań w zakresie standaryzacji i certyfikacji. Kwestią szczególnej wagi jest włączenie do polskiego prawa tzw. dyrektyw nowego podejścia oraz związanego z nimi oznakowania towarów znakiem CE. Ponadto Komisja Europejska oczekuje szybkich postępów w pracach nad ustawą o monitorowaniu i udzielaniu pomocy państwa dla przedsiębiorców.

Należy podkreślić, iż ze względu na rozległy zakres raportu, niniejsze rozważania ograniczone są siłą rzeczy do najważniejszych kwestii. Poruszona problematyka, poza swoim aspektem prawnym, ma również istotną doniosłość natury praktycznej. Jak zostało już wspomniane na wstępie, proces dostosowania prawa nie ogranicza się jedynie do samych zmian legislacyjnych, niekiedy pociąga za sobą bardzo liczne zmiany instytucjonalne (i co za tym idzie wymaga dużych nakładów finansowych).

W istocie bowiem, prawidłowe przygotowanie systemu prawnego do warunków członkostwa umożliwiać będzie efektywne realizowanie wspólnotowych polityk.

Ochrona szczególnych grup pracowniczych

5/5 - (3 votes)

Pod tym zbiorczym hasłem zawrzeć można zagadnienie ochrony pracy świadczonej przez kobiety oraz młodocianych. Na wstępie trzeba podkreślić, że przepisy nowej Konstytucji nie ustanawiają wprost komentowanej zasady. Można ją jednak wyinterpretować z treści art. 65. 3 i 71. 2 Konstytucji w ścisłym związku z uregulowaniem w kodeksie pracy.

Zgodnie z dyspozycją art. 65. 3 KRP stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 jest zakazane, zaś formy i charakter dopuszczalnego zatrudniania określa ustawa. Brzmienie tego przepisu nie jest do końca jasne. Jeżeli przyjąć, że zdanie drugie stanowi uzupełnienie zdania pierwszego, to przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż   stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 dopuszczalne jest tylko w formach i charakterze określonym ustawą. Dotyczyłoby to zwłaszcza przepisów kodeksu pracy o zatrudnianiu młodocianych tj. działu IX. Przepisy te udzielają jednak ochrony wszystkim młodocianym pomiędzy 15 a 18 rokiem życia, a nie tylko młodocianym (dzieciom) w wieku do lat 16. Szczególna ochrona młodocianych w wieku do lat 16 sprowadza się w praktyce jedynie do ograniczenia czasu pracy do 6 godzin na dobę (art. 202§1 kp) w takiej sytuacji nie jest do końca jasne, dlaczego konstytucja udziela swojej ochrony tylko części pracowników młodocianych.

Przepis art. 65. 3 Konstytucji może być również interpretowany w ten sposób, iż stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 jest zakazane, a ustawa może jedynie określić formy i charakter zatrudniania dzieci w wieku 16 – 18 lat. W takim wypadku przepisy kodeksu pracy o zatrudnianiu młodocianych byłyby niezgodne z Konstytucją w części dotyczącej zatrudnienia dzieci poniżej 16 roku życia. Przewidują one bowiem taką możliwość. Odbiegało by to również od przyjętych rozwiązań międzynarodowego prawa pracy. Oczywiście cechą tego prawa jest możliwość korzystniejszego uregulowania jego postanowień w ustawodawstwie krajowym, ale podwyższenie do lat 16 minimalnego wieku stałego zatrudnienia młodocianych w Polsce nie znajdowałoby merytorycznego uzasadnienia.

Z zagadnieniem ochrony macierzyństwa w stosunkach pracy związany jest częściowo art. 71. 2 KRP, który stanowi, że matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Przepis ten jest rozwinięciem ogólnej normy z art. 18 rozdziału I Konstytucji statuującej obowiązek państwa opieki i ochrony nad macierzyństwem (rodzicielstwem). Treść tej zasady (na gruncie prawa pracy) jest rozwijana przede wszystkim w dziale VIII kodeksu pracy. Składają się na nią w szczególności przepisy o: wykazie prac wzbronionych kobietom, zakaz wypowiadania lub rozwiązywania umowy o pracę w okresie ciąży pracownicy, a także podczas przebywania na urlopie macierzyńskim, co ma zapewnić jej poczucie bezpieczeństwa materialnego i komfort psychiczny w tym trudnym, niewątpliwie, okresie. Czas pracy kobiet ciężarnych także podlega odrębnej regulacji (zakaz pracy w godzinach nadliczbowych oraz w porze nocnej). Kolejne  instytucje chroniące macierzyństwo to obowiązek pracodawcy przeniesienia pracownicy do lżejszej pracy (art. 179 kp), zwolnienia z pracy na czas badania lekarskiego (art. 185 kp), udzielenia przerwy na karmienie (art. 187 kp) oraz  przepisy regulujące przyznawanie urlopu macierzyńskiego oraz wychowawczego. Niektóre z tych przepisów znajdują odpowiednie zastosowanie do pracowników wychowujących małoletnie dzieci. Podobne regulacje są przyjęte w prawie europejskim, czego przykładem może być art. 8 EKS.

Uchwały Krajowej Rady Radiofonii I Telewizji

5/5 - (2 votes)

Ustawa z dnia 17 października 1992 r. o zmianie Konstytucji RP uznała za konstytucyjny organ państwa Krajową Radę Radiofonii i Tele­wizji, przyznając jej (art. 36b ust. 3) prawo do wydawania na podstawie ustaw i w celu ich wykonania – obok rozporządzeń – również uchwał.

Ten rodzaj uchwał podejmowany przez Krajową Radę Radiofonii
i Telewizji można zatem rozpatrywać w kategorii uchwał wykonawczych.  Rozporządzenie i uchwała zostały w przywołanym przepisie kon­stytucyjnie zrównane (akty ogólne ustanawiające normy prawne, wydawa­ne na podstawie ustaw i w celu ich wykonania), choć jednak nauka prawa (na podstawie analizy charakteru prawnego uchwał wykonawczych Rady Ministrów) traktuje je jako instytucje prawnie odrębne[1].

Uchwały wykonawcze różnią się od rozporządzeń swym przedmiotem,  warunkami podjęcia, formą i trybem ogłaszania. Zakładając, że rozporządzenia normują przede wszystkim sferę objętą konstytucyjną wyłącznością ustawy, dla uchwał wykonawczych pozostaje zatem materia wprawdzie przez ustawodawstwo uregulowana, lecz nie należąca do kręgu tej wyłączności.

Ze względu na odmienność istoty regulowanych spraw, dla uchwał  można przyjąć mniejszy stopień szczegółowości upoważnienia ustawowego.  Upoważnienie szczegółowe udzielone Krajowej Radzie Radiofonii i Telewi­zji do wydania określonych przepisów bez wyraźnego wskazania, że miało  nastąpić rozporządzeniem, można tłumaczyć jako upoważnienie do podjęcia  uchwały wykonawczej. Dla przyjęcia, że upoważnienie odnosi się do  wydania uchwały, wystarczy po prostu brak wyraźnego postanowienia o zastosowaniu tego rodzaju przepisów, podczas gdy dla wydania rozporządzenia niezbędne jest wyraźne nazwanie tej formy aktu normatywnego.

Podobnie jak rozporządzenie, uchwały wykonawcze muszą pozosta­wać w granicach wynikających z podstawy prawnej i nie mogą naruszać  obowiązującego ustawodawstwa. Inaczej natomiast wygląda problem powoływania podstawy prawnej w tekście uchwały wykonawczej. Ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP „Monitor Polski” nie ustanawia bowiem  warunku (generalnie nie zawiera kategorii – uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji), aby uchwała wykonawcza przywoływała w swej treści artykuł ustawy, na którym się opiera. Powołanie się w tekście uchwały na podstawę ustawową nie było dotychczas (dla uchwał wyko­nawczych Rady Ministrów) uważane za wymaganie ustawowe, któremu musi czynić zadość, jako przesłance ważności aktu.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, obok prawa wydawania
na ogólnych  zasadach rozporządzeń (art. 213 w związku z art. 92), wyposażona została w  prawo wydawania bliżej nie określonych „uchwał w sprawach indywidualnych”.  Konstytucja nie rozstrzyga jednak, czy będą to uchwały wyłącznie o charakterze decyzji przybierających postać aktów wykonawczych do ustaw (tzn. aktów  wydawanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania – np. uchwała z roku 1985 w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem  Konstytucyjnym).

[1] L. Garlicki, B. Szepetkowska, System źródeł prawa w Polsce…, op. cit., s. 34.

Pojęcie źródeł prawa

5/5 - (3 votes)

Przez źródło prawa rozumie się akt zawierający reguły postępowania ludzi ustanowione lub aprobowane przez państwo. W tym sensie źródła prawa  mają dwie postacie[1]:

  • materialną,
  • formalną.

W sensie materialnym źródłem prawa jest wola państwa – a ściślej jego organu prawodawczego – unormowania określonej dziedziny stosunków spo­łecznych przez normy prawa. W sensie zaś formalnym źródłem prawa jest akt wydany przez prawodawcę, zawierający reguły postępowania zgodne z wolą państwa. Źródłem prawa może być także wola stron oświadczona w umowie przez nie zawartej w celu osiągnięcia określonych korzyści bądź urzeczywist­nienia interesów. Umowne źródło prawa odnosi się jednak tylko do zainteresowanych stron, a także do osób uczestniczących w realizacji umowy.

W polskim prawoznawstwie prawo definiuje się jako system norm. Nor­ma prawna zaś to nakaz lub zakaz określonego postępowania. Formalnym źródłem norm w powyższym rozumieniu początkowo był zwyczaj, który z czasem sta­wał się regułą prawną. Współcześnie źródłem prawa (w sensie formalnym) są w przeważającej mie­rze akty organów władzy publicznej, tzw. źródła prawa stanowionego. Pra­wo zwyczajowe większą rolę odgrywa np. w prawie międzynarodowym, zna­ne są też współcześnie przykłady tzw. zwyczajów konstytucyjnych.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 czerwca 1997 roku w art. 87 ust. 1 i ust. 2 wymienia enumeratywnie źródła powszechnie obowiązującego prawa, wszystkie one mają
charakter prawa stanowionego przez odpowiednie organy władzy publicznej. Są to[2]:

1) konstytucja,

2) ustawy,

3) ratyfikowane umowy międzynarodowe,

4) rozporządzenie z mocą ustawy,

5) rozporządzenie,

6) akty prawa miejscowego.

Polska Konstytucja obok źródeł prawa powszech­nie obowiązujących wymienia źródła prawa wewnętrznie obowiązujące. Są to głównie:

  • uchwały podejmowane przez Radę Ministrów,
  • zarządzenia Prezesa Rady Ministrów lub ministrów.

Generalnie ustawowe źródła prawa oraz normy zamieszczone w rozporządzeniach są ogłaszane w Dzienniku Ustaw. Zarządzenia i uchwały są ogłaszane w Monitorze Polskim, a akty prawne wydawane przez organy terenowe – w Dziennikach Urzędowych Województw.

[1] J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1994, s. 109.

[2] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s.  43.

Konstytucja jako normatywny akt prawny

5/5 - (2 votes)

Często podnoszonym zarzutem wobec poprzedniej Konstytucji było twierdzenie, że jest ona przede wszystkim dokumentem politycznym, a nie samoistnym źródłem prawa . Zarzut ten nie był całkowicie bezpodstawny. W wielu przypadkach bowiem normy konstytucyjne miały charakter deklaracji czysto politycznych, pozbawionych treści jurydycznej. Nie mogły być uznane za normy prawne, ponieważ nie wskazywały konkretnych adresatów, ustanawiały niejasne zobowiązania lub nie stwarzały konkretnych, prawnych obowiązków dla organów państwa lub obywateli. Wprawdzie w literaturze z zakresu prawa konstytucyjnego starano się jeszcze w latach sześćdziesiątych udowodnić pogląd, że wszystkie regulacje bez względu na ich treść zawarte w Konstytucji mają charakter normatywny ; jednakże koronnym argumentem, który miał to potwierdzić, był sam fakt zamieszczenia ich w Konstytucji.

Jak pisał w 1990 r. Z. Salwa: „Dotychczasowe ujęcie miało często charakter deklaracji społeczno-politycznych, było niekiedy fasadowe o wątpliwej mocy prawnej i z pewnością w taki sposób nie powinno być kontynuowane. Sformułowania te, będąc ze swej istoty normami ogólnymi, powinny bowiem być możliwie jasno i jednoznacznie sprecyzowane, stanowić wyraźne dyrektywy stwarzające prawa i obowiązki ich adresatów, konkretyzowane następnie i rozwijane w ustawodawstwie zwykłym. Tylko takie normy konstytucyjne stworzą bowiem mocny grunt dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa i mogą konkretyzować stwierdzenie, że państwo to urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej”[1]. Wskazówki te, jak się zdaje, realizował ustawodawca konstytucyjny przez dążenie do nadania przepisom Konstytucji w jak największym stopniu charakteru normatywnego i podkreślenia, iż jest ona samoistnym źródłem prawa.

[1] Z. Salwa, Praca oraz prawa socjalne obywateli w przyszłej konstytucji, PiP 9/90, s. 17