Dostosowanie polskiego systemu prawnego do prawa Unii Europejskiej

5/5 - (4 votes)

Kryteria członkostwa w Unii Europejskiej sformułowane zostały podczas szczytu kopenhaskiego w 1993 roku. Obejmują one między innymi kwestie polityczne (stabilność funkcjonowania instytucji państwowych, obowiązywania zasad państwa prawa, ochrona praw człowieka oraz poszanowanie praw mniejszości narodowych), ekonomiczne (funkcjonowania gospodarki rynkowej)oraz prawne (możliwość wywiązywania się z zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej, w tym więc przede wszystkim dostosowanie krajowego systemu prawnego do – dorobku prawnego Wspólnot).

Podstawą prawną dla procesu dostosowania polskiego systemu prawnego do prawa Wspólnot jest Art. 68 Układu Europejskiego (umowy stowarzyszeniowej między RP a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi). Zgodnie z jego postanowieniami istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski z Unią jest zharmonizowanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa polskiego z europejskim. Polska podejmie wszelkie starania w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnot. Art. 69 Układu zawiera przykładowe wyliczenie dziedzin prawa, w których prace dostosowawcze powinny mieć miejsce. W istocie powinny one objąć całość czyli dorobku prawnego Wspólnot. Składają się nań przede wszystkim prawo pierwotne oraz wtórne Wspólnot, porozumienia przyjmowane w ramach II i III filaru Unii Europejskiej, zasady prawa wspólnotowego oraz dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Należy podkreślić, iż proces dostosowawczy ma charakter bardzo złożony, obejmuje bowiem nie tylko samo przyjmowanie nowych, zgodnych z prawem europejskim aktów prawnych, lecz również bardzo istotny etap wdrożenia ich postanowień w życie. To zaś pociąga zazwyczaj za sobą konieczność zmian w administracji państwowej.

Zgodnie z przyjętymi w 1997 roku zasadami, Komisja Europejska corocznie publikuje raport o postępach w wypełnianiu przez poszczególne państwa kandydujące kryteriów członkostwa. Bez wątpienia dokumenty Komisji posiadają istotną wagę polityczną, są ponadto kompleksowym źródłem wiedzy (dla obu stron – Komisji, jak i samych państw kandydujących) o przemianach zachodzących w krajach naszego regionu. Pod koniec ubiegłego roku Komisja  przedstawiła drugi już raport ( pierwszy opublikowany został 4 listopada 1998 roku) dotyczący postępów na drodze do członkostwa.

Jak wspomniałem na wstępie do niniejszych rozważań, Komisja Europejska dość krytycznie odnosi się do postępów, jakie w ostatnim roku Polska poczyniła w zakresie dostosowania systemu prawnego do wymogów prawa europejskiego. Raport w sposób usystematyzowany analizuje zarówno kwestie uchwalania aktów prawnych, jak i wprowadzania ich postanowień w życie.

W zakresie zamówień publicznych, zadaniem Komisji, podstawowe zasady prawa wspólnotowego zostały już włączone do polskiego systemu prawnego. Niezbędne są jednak dalsze prace legislacyjne, przede wszystkim jeśli chodzi o nadal obowiązujące preferencje krajowe oraz uregulowania kwestii w tak zwanym sektorze użyteczności publicznej.

W dużym stopniu polskie prawo jest już natomiast dostosowane do prawa wspólnotowego w obszarze własności przemysłowej. Jednakże, jak zauważa Komisja Europejska, potrzebne są zmiany w zakresie patentów na produkty farmaceutyczne. Komisja pozytywnie ocenia stopień dostosowania Polskiego prawa spółek do uregulowań wspólnotowych. Dla pełnej zgodności niezbędne są działania w wybranych kwestiach objętych zakresem 1,2,3 i 6 dyrektywy dotyczącej wspólnotowego prawa spółek. Istotny postęp Komisja odnotowuje jeżeli chodzi o ochronę danych osobowych. Dziedziną, w której niezbędne są liczne zmiany, jest natomiast prawo autorskie.

W zakresie dotyczącym unii gospodarczej i walutowej, w ostatnim roku Polska, zdaniem Komisji Europejskiej, poczyniła postępy. Istotnym krokiem naprzód  było uchwalanie pod koniec ubiegłego roku ustawy o finansach publicznych. Wskazane są jednakże dalsze zmiany legislacyjne, które swym zakresem objąć powinny między innymi ustawę o NBP.

Eksperci również wskazują na stopniowe dostosowywanie polskich przepisów dotyczących podatku VAT oraz akcyzy. Obszary, w których oczekiwane są dalsze prace dostosowawcze, to kwestia stawek podatku (szczególnie jeśli chodzi dyskryminację towarów importowanych objętych wyższą stawką podatku niż podobne towary krajowe) oraz objęcia jego zakresem towarów rolnych. Podobnie Komisja podkreśla potrzebę zmian w zakresie stawek podatku akcyzowego.

Obszarem, w którym osiągnięto wysoki stopień dostosowania polskiego prawa Wspólnot, jest statystyka.

Dalsze prace są potrzebne w zakresie transportu. Komisja Europejska odnotowuje wprawdzie postęp, jeśli chodzi o dostosowanie prawa w obszarze transportu drogowego, jednakże pracami legislacyjnymi powinny zostać objęte również kwestie związane z transportem morskim, śródlądowym, kolejowym i lotniczym.

Jednym z najistotniejszych problemów wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej są bez wątpienia kwestie związane z rolnictwem. Poza przygotowaniem tego sektora do wejścia w zakres unijnej Wspólnej Polityki Rolnej niezbędne jest również przyjęcie i skuteczna implementacja przepisów weterynaryjnych i fitosanitarnych. Jak wskazują autorzy, Polska podjęła już odpowiednie kroki legislacyjne w tych dziedzinach, niezbędne są dalsze prace, w szczególności przy wdrażaniu nowych przepisów w życie.

Bardzo krytycznie Komisja Europejska ocenia postępy w dostosowaniu polskiego prawa w zakresie rybołówstwa. Jej zdaniem nie można odnotować praktycznie żadnego postępu, zarówno jeśli chodzi o prace legislacyjne, jak i fazę implementacyjną (stworzenie struktury administracyjnej i organizację rynku).

Podobnej krytyce poddane zostały prace legislacyjne w obszarze ochrony środowiska. Mimo że nastąpił skromny postęp w przedmiotowych pracach oraz rozpoczęto realizację Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa (NPPC), Komisja Europejska stoi na stanowisku, iż w Polsce brak jest ogólnej strategii dostosowywania prawa w omawianym zakresie. Jak zauważają autorzy raportu, prace legislacyjne nad szczegółowymi aktami prawnymi są wstrzymane przez trwające prace nad ogólną w swym charakterze ustawą o ochronie środowiska. W konkluzji podkreślają, iż niezbędne jest przyspieszenie prac dostosowawczych.

Pewien postęp odnotowany został, jeśli chodzi o dostosowanie polskiego prawa pracy do wymogów prawa europejskiego. Konieczne są jednak dalsze reformy, między innymi w zakresie bezpieczeństwa i higieny w miejscu pracy, jak również wzmocnienie dialogu społecznego.

Dziedziną, w której zdaniem Komisji Europejskiej brak jest znaczących dostosowań, jest ochrona konsumenta. Autorzy raportu podkreślają fakt przedłużających się prac nad fundamentalną w znaczeniu ustawą o bezpieczeństwie produktu, oraz konieczność zmiany w polskim prawie w zakresie nieuczciwej reklamy. Konieczne jest więc przyspieszenie trwających prac legislacyjnych w przedmiotowym zakresie.

Krytycznej ocenie Komisja Europejska poddała ponadto nad implementacją do polskiego prawa wspólnotowych uregulowań w zakresie standaryzacji i certyfikacji. Kwestią szczególnej wagi jest włączenie do polskiego prawa tzw. dyrektyw nowego podejścia oraz związanego z nimi oznakowania towarów znakiem CE. Ponadto Komisja Europejska oczekuje szybkich postępów w pracach nad ustawą o monitorowaniu i udzielaniu pomocy państwa dla przedsiębiorców.

Należy podkreślić, iż ze względu na rozległy zakres raportu, niniejsze rozważania ograniczone są siłą rzeczy do najważniejszych kwestii. Poruszona problematyka, poza swoim aspektem prawnym, ma również istotną doniosłość natury praktycznej. Jak zostało już wspomniane na wstępie, proces dostosowania prawa nie ogranicza się jedynie do samych zmian legislacyjnych, niekiedy pociąga za sobą bardzo liczne zmiany instytucjonalne (i co za tym idzie wymaga dużych nakładów finansowych).

W istocie bowiem, prawidłowe przygotowanie systemu prawnego do warunków członkostwa umożliwiać będzie efektywne realizowanie wspólnotowych polityk.

Ochrona szczególnych grup pracowniczych

5/5 - (3 votes)

Pod tym zbiorczym hasłem zawrzeć można zagadnienie ochrony pracy świadczonej przez kobiety oraz młodocianych. Na wstępie trzeba podkreślić, że przepisy nowej Konstytucji nie ustanawiają wprost komentowanej zasady. Można ją jednak wyinterpretować z treści art. 65. 3 i 71. 2 Konstytucji w ścisłym związku z uregulowaniem w kodeksie pracy.

Zgodnie z dyspozycją art. 65. 3 KRP stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 jest zakazane, zaś formy i charakter dopuszczalnego zatrudniania określa ustawa. Brzmienie tego przepisu nie jest do końca jasne. Jeżeli przyjąć, że zdanie drugie stanowi uzupełnienie zdania pierwszego, to przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż   stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 dopuszczalne jest tylko w formach i charakterze określonym ustawą. Dotyczyłoby to zwłaszcza przepisów kodeksu pracy o zatrudnianiu młodocianych tj. działu IX. Przepisy te udzielają jednak ochrony wszystkim młodocianym pomiędzy 15 a 18 rokiem życia, a nie tylko młodocianym (dzieciom) w wieku do lat 16. Szczególna ochrona młodocianych w wieku do lat 16 sprowadza się w praktyce jedynie do ograniczenia czasu pracy do 6 godzin na dobę (art. 202§1 kp) w takiej sytuacji nie jest do końca jasne, dlaczego konstytucja udziela swojej ochrony tylko części pracowników młodocianych.

Przepis art. 65. 3 Konstytucji może być również interpretowany w ten sposób, iż stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 jest zakazane, a ustawa może jedynie określić formy i charakter zatrudniania dzieci w wieku 16 – 18 lat. W takim wypadku przepisy kodeksu pracy o zatrudnianiu młodocianych byłyby niezgodne z Konstytucją w części dotyczącej zatrudnienia dzieci poniżej 16 roku życia. Przewidują one bowiem taką możliwość. Odbiegało by to również od przyjętych rozwiązań międzynarodowego prawa pracy. Oczywiście cechą tego prawa jest możliwość korzystniejszego uregulowania jego postanowień w ustawodawstwie krajowym, ale podwyższenie do lat 16 minimalnego wieku stałego zatrudnienia młodocianych w Polsce nie znajdowałoby merytorycznego uzasadnienia.

Z zagadnieniem ochrony macierzyństwa w stosunkach pracy związany jest częściowo art. 71. 2 KRP, który stanowi, że matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Przepis ten jest rozwinięciem ogólnej normy z art. 18 rozdziału I Konstytucji statuującej obowiązek państwa opieki i ochrony nad macierzyństwem (rodzicielstwem). Treść tej zasady (na gruncie prawa pracy) jest rozwijana przede wszystkim w dziale VIII kodeksu pracy. Składają się na nią w szczególności przepisy o: wykazie prac wzbronionych kobietom, zakaz wypowiadania lub rozwiązywania umowy o pracę w okresie ciąży pracownicy, a także podczas przebywania na urlopie macierzyńskim, co ma zapewnić jej poczucie bezpieczeństwa materialnego i komfort psychiczny w tym trudnym, niewątpliwie, okresie. Czas pracy kobiet ciężarnych także podlega odrębnej regulacji (zakaz pracy w godzinach nadliczbowych oraz w porze nocnej). Kolejne  instytucje chroniące macierzyństwo to obowiązek pracodawcy przeniesienia pracownicy do lżejszej pracy (art. 179 kp), zwolnienia z pracy na czas badania lekarskiego (art. 185 kp), udzielenia przerwy na karmienie (art. 187 kp) oraz  przepisy regulujące przyznawanie urlopu macierzyńskiego oraz wychowawczego. Niektóre z tych przepisów znajdują odpowiednie zastosowanie do pracowników wychowujących małoletnie dzieci. Podobne regulacje są przyjęte w prawie europejskim, czego przykładem może być art. 8 EKS.

Uchwały Krajowej Rady Radiofonii I Telewizji

5/5 - (3 votes)

Tło historyczne

Ustawa z dnia 15 października 1992 r. o zmianie Konstytucji RP uznała za konstytucyjny organ państwa Krajową Radę Radiofonii i Tele­wizji, przyznając jej (art. 36b ust. 3) prawo do wydawania na podstawie ustaw i w celu ich wykonania – obok rozporządzeń – również uchwał.

Ten rodzaj uchwał podejmowany przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji można zatem rozpatrywać w kategorii uchwał wykonawczych.  Rozporządzenie i uchwała zostały w przywołanym przepisie kon­stytucyjnie zrównane (akty ogólne ustanawiające normy prawne, wydawa­ne na podstawie ustaw i w celu ich wykonania), choć jednak nauka prawa (na podstawie analizy charakteru prawnego uchwał wykonawczych Rady Ministrów) traktuje je jako instytucje prawnie odrębne[1].

Uchwały wykonawcze różnią się od rozporządzeń swym przedmiotem,  warunkami podjęcia, formą i trybem ogłaszania. Zakładając, że rozporządzenia normują przede wszystkim sferę objętą konstytucyjną wyłącznością ustawy, dla uchwał wykonawczych pozostaje zatem materia wprawdzie przez ustawodawstwo uregulowana, lecz nie należąca do kręgu tej wyłączności.

Ze względu na odmienność istoty regulowanych spraw, dla uchwał  można przyjąć mniejszy stopień szczegółowości upoważnienia ustawowego.  Upoważnienie szczegółowe udzielone Krajowej Radzie Radiofonii i Telewi­zji do wydania określonych przepisów bez wyraźnego wskazania, że miało  nastąpić rozporządzeniem, można tłumaczyć jako upoważnienie do podjęcia  uchwały wykonawczej. Dla przyjęcia, że upoważnienie odnosi się do  wydania uchwały, wystarczy po prostu brak wyraźnego postanowienia o zastosowaniu tego rodzaju przepisów, podczas gdy dla wydania rozporządzenia niezbędne jest wyraźne nazwanie tej formy aktu normatywnego.

Podobnie jak rozporządzenie, uchwały wykonawcze muszą pozosta­wać w granicach wynikających z podstawy prawnej i nie mogą naruszać  obowiązującego ustawodawstwa. Inaczej natomiast wygląda problem powoływania podstawy prawnej w tekście uchwały wykonawczej. Ustawa o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP „Monitor Polski” nie ustanawia bowiem  warunku (generalnie nie zawiera kategorii – uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji), aby uchwała wykonawcza przywoływała w swej treści artykuł ustawy, na którym się opiera. Powołanie się w tekście uchwały na podstawę ustawową nie było dotychczas (dla uchwał wyko­nawczych Rady Ministrów) uważane za wymaganie ustawowe, któremu musi czynić zadość, jako przesłance ważności aktu.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, obok prawa wydawania na ogólnych  zasadach rozporządzeń (art. 213 w związku z art. 92), wyposażona została w  prawo wydawania bliżej nie określonych „uchwał w sprawach indywidualnych”.  Konstytucja nie rozstrzyga jednak, czy będą to uchwały wyłącznie o charakterze decyzji przybierających postać aktów wykonawczych do ustaw (tzn. aktów  wydawanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania – np. uchwała z roku 1985 w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem  Konstytucyjnym).

Współczesność

Istotnym zagadnieniem związanym z działalnością Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest określenie charakteru prawnego podejmowanych przez nią uchwał oraz ich miejsca w systemie aktów wydawanych przez organy państwowe. Szczególnego znaczenia nabiera w tym zakresie rozróżnienie pomiędzy aktami o charakterze normatywnym a rozstrzygnięciami dotyczącymi konkretnych spraw. Wprowadzenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. spowodowało istotną zmianę wcześniejszych uregulowań, ponieważ ustrojodawca wyraźnie oddzielił kompetencję Krajowej Rady do wydawania rozporządzeń od możliwości podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych. Rozwiązanie to ma znaczenie zarówno dla określenia zakresu uprawnień organu, jak i dla oceny skutków prawnych podejmowanych przez niego rozstrzygnięć.

Konstytucyjna pozycja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wynika przede wszystkim z charakteru powierzonych jej zadań. Organ ten został ustanowiony w celu ochrony określonych wartości związanych z funkcjonowaniem środków społecznego przekazu, w szczególności wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Realizacja tych zadań wymaga wyposażenia Krajowej Rady w odpowiednie instrumenty prawne, umożliwiające oddziaływanie na podmioty prowadzące działalność medialną. Jednym z takich instrumentów są uchwały, podejmowane w ramach kompetencji określonych przez obowiązujące przepisy. Ich znaczenie należy jednak rozpatrywać z uwzględnieniem odmienności pomiędzy działalnością prawotwórczą a stosowaniem prawa w konkretnych sytuacjach.

W obowiązującym porządku konstytucyjnym rozporządzenia stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, natomiast uchwały Krajowej Rady nie posiadają takiego charakteru wyłącznie z racji ich podjęcia przez organ konstytucyjny. Rozporządzenia mogą być wydawane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, które powinno określać organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące jego treści. Uchwały podejmowane w sprawach indywidualnych służą natomiast rozstrzyganiu określonych zagadnień należących do kompetencji Krajowej Rady. Nie mogą one zastępować rozporządzeń w sytuacjach, w których konieczne jest ustanowienie norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu adresatów.

Szczegółowe zasady funkcjonowania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji określa ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Zgodnie z art. 9 tego aktu Rada wydaje rozporządzenia i uchwały na podstawie ustaw oraz w celu ich wykonania. Ustawodawca określił również zasady podejmowania uchwał, wymagając uzyskania większości dwóch trzecich głosów ustawowej liczby członków organu. Rozwiązanie to podkreśla kolegialny charakter podejmowanych rozstrzygnięć i konieczność uzyskania odpowiedniego poparcia wśród członków Rady. Wymóg kwalifikowanej większości głosów może sprzyjać dokładniejszemu analizowaniu rozpatrywanych spraw, ponieważ podjęcie uchwały wymaga osiągnięcia stosunkowo szerokiego porozumienia. Jednocześnie może on utrudniać rozstrzyganie zagadnień, w których występują istotne różnice stanowisk pomiędzy członkami organu.

Szczególnie ważnym obszarem wykorzystania uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji są postępowania związane z udzielaniem koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Działalność koncesyjna ma istotne znaczenie dla kształtowania rynku medialnego, ponieważ wpływa na możliwość podejmowania i prowadzenia działalności przez określonych nadawców. W toku postępowania konieczne jest uwzględnienie przesłanek wynikających z ustawy, obejmujących między innymi charakter planowanego programu, możliwości organizacyjne i finansowe wnioskodawcy oraz jego przygotowanie do realizacji zamierzonej działalności. Podejmowane rozstrzygnięcia mogą zatem wpływać zarówno na sytuację poszczególnych przedsiębiorców, jak i na strukturę rynku radiofonicznego i telewizyjnego.

Specyfika postępowania koncesyjnego wynika również z podziału kompetencji pomiędzy Krajową Radę a jej Przewodniczącego. Zgodnie z ustawą o radiofonii i telewizji organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady, który podejmuje decyzję na podstawie uchwały Rady. Oznacza to, że w procesie rozstrzygania określonej sprawy uczestniczy zarówno organ kolegialny, jak i organ jednoosobowy, wyposażony we własne kompetencje ustawowe. Uchwała stanowi podstawę wydania decyzji koncesyjnej, natomiast sama decyzja jest formalnym rozstrzygnięciem skierowanym do strony postępowania. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie dla właściwego określenia charakteru prawnego poszczególnych czynności oraz zasad ich kontroli.

Podejmowanie uchwał w sprawach koncesyjnych wymaga przestrzegania zasad legalności, rzetelności i bezstronności. Krajowa Rada powinna opierać swoje rozstrzygnięcia na przesłankach określonych w przepisach, a nie na dowolnych ocenach dotyczących działalności poszczególnych podmiotów. Szczególnie ważne jest to w sytuacjach, gdy liczba zainteresowanych uzyskaniem koncesji przekracza dostępne możliwości rozpowszechniania programów. W takich przypadkach konieczne staje się porównanie wniosków oraz dokonanie wyboru na podstawie przewidzianych prawem kryteriów. Przejrzystość postępowania i możliwość ustalenia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia mają podstawowe znaczenie dla ochrony praw uczestników postępowania oraz budowania zaufania do organów państwowych.

Istotnym zagadnieniem jest również problem uznania administracyjnego występującego w działalności koncesyjnej. Przepisy prawa mogą pozostawiać właściwemu organowi określony zakres swobody przy wyborze rozstrzygnięcia, szczególnie gdy wymagana jest ocena wielu czynników o zróżnicowanym charakterze. Swoboda ta nie oznacza jednak dowolności podejmowania decyzji. Organ administracji pozostaje zobowiązany do działania w granicach prawa, prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych oraz uwzględnienia wszystkich przesłanek mających znaczenie dla konkretnej sprawy. W przypadku uchwał Krajowej Rady szczególnego znaczenia nabiera zatem odpowiednie przygotowanie materiałów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz zachowanie spójności pomiędzy przeprowadzoną analizą a ostatecznie przyjętym stanowiskiem.

Ważnym elementem funkcjonowania systemu prawnego jest możliwość poddawania rozstrzygnięć związanych z działalnością Krajowej Rady kontroli sądowej. Ma to szczególne znaczenie w przypadku decyzji administracyjnych wydawanych przez Przewodniczącego Rady na podstawie jej uchwał. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne służy przede wszystkim ocenie zgodności działania organów z obowiązującymi przepisami. Obejmuje ona między innymi badanie prawidłowości zastosowania prawa oraz przestrzegania wymagań proceduralnych. Nie polega natomiast na dowolnym zastępowaniu ocen organu administracyjnego własnymi rozstrzygnięciami dotyczącymi celowości określonych działań. Możliwość sądowej weryfikacji decyzji stanowi istotną gwarancję ochrony praw podmiotów uczestniczących w postępowaniach administracyjnych.

Odrębnego omówienia wymaga znaczenie uchwał dotyczących wewnętrznej organizacji i funkcjonowania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Jako organ kolegialny Rada musi posiadać określone zasady prowadzenia obrad, przygotowywania materiałów, podejmowania rozstrzygnięć oraz dokumentowania swojej działalności. Ustawa przewiduje w tym zakresie między innymi uchwalanie regulaminu obrad. Tego rodzaju rozstrzygnięcia służą zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania organu i organizacji jego pracy. Należy jednak odróżnić je od uchwał odnoszących się do spraw indywidualnych podmiotów prowadzących działalność medialną. Odmienność przedmiotu regulacji powoduje, że skutki prawne poszczególnych kategorii uchwał nie muszą być jednakowe.

W działalności Krajowej Rady szczególne znaczenie ma również dokumentowanie przebiegu procesu podejmowania uchwał. Sporządzanie protokołów, rejestrowanie wyników głosowania oraz przechowywanie materiałów wykorzystywanych podczas obrad umożliwia odtworzenie okoliczności, w jakich doszło do przyjęcia określonego rozstrzygnięcia. Dokumentacja ta może odgrywać istotną rolę zarówno w ramach wewnętrznej organizacji pracy, jak i podczas późniejszej kontroli legalności działań podejmowanych przez właściwe organy. Odpowiednie dokumentowanie czynności sprzyja ponadto zachowaniu ciągłości funkcjonowania instytucji, niezależnie od zmian jej składu osobowego. W tym znaczeniu formalizacja procedur podejmowania uchwał stanowi jeden z elementów zapewniających stabilność i przewidywalność działalności Krajowej Rady.

Ważnym zagadnieniem pozostaje także jawność działalności organu. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wykonuje zadania związane z ochroną interesu publicznego, dlatego informacje dotyczące podejmowanych przez nią rozstrzygnięć mają znaczenie nie tylko dla bezpośrednich adresatów, ale również dla innych uczestników rynku medialnego oraz obywateli. Udostępnianie informacji o działalności Rady może przyczyniać się do zwiększenia przejrzystości funkcjonowania instytucji publicznych. Jednocześnie zakres ujawnianych danych musi uwzględniać ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów, w szczególności dotyczących ochrony informacji prawnie chronionych. Właściwe wyważenie tych wartości pozwala łączyć zasadę jawności życia publicznego z potrzebą ochrony uzasadnionych interesów uczestników postępowań.

Rozpatrując uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w szerszym kontekście, należy również zwrócić uwagę na ich znaczenie dla realizacji konstytucyjnych zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Działalność organu odpowiedzialnego za ochronę określonych wartości w sferze medialnej wymaga szczególnej dbałości o zgodność podejmowanych rozstrzygnięć z prawem. Dotyczy to zarówno przestrzegania kompetencji ustawowych, jak i zapewnienia odpowiednich standardów postępowania wobec podmiotów, których prawa i obowiązki mogą zostać objęte skutkami decyzji. Istotne pozostaje także zachowanie niezależności ocen dokonywanych w granicach przyznanych kompetencji oraz unikanie sytuacji, w których o treści rozstrzygnięcia decydowałyby przesłanki niemające oparcia w obowiązujących przepisach.

Znaczenie uchwał Krajowej Rady należy rozpatrywać również w kontekście przemian zachodzących na rynku usług medialnych. Rozwój technologii cyfrowych, zwiększenie liczby sposobów rozpowszechniania treści audiowizualnych oraz pojawianie się nowych modeli działalności gospodarczej powodują konieczność dostosowywania praktyki stosowania prawa do zmieniających się warunków. Nie oznacza to jednak możliwości samodzielnego rozszerzania kompetencji Rady poza granice wyznaczone ustawami. Wprowadzanie nowych obowiązków o charakterze powszechnym wymaga odpowiedniej podstawy prawnej i zastosowania przewidzianej formy działania. Uchwały powinny zatem pozostawać instrumentem wykonywania przyznanych kompetencji, a nie sposobem zastępowania ustawodawcy w regulowaniu nowych obszarów rynku medialnego.

Uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stanowią istotny instrument prawny wykorzystywany podczas realizacji ustawowych zadań tego organu. Ich charakter należy jednak oceniać z uwzględnieniem zmian konstytucyjnych, które doprowadziły do wyraźnego rozróżnienia rozporządzeń jako aktów normatywnych od uchwał podejmowanych w sprawach indywidualnych. Szczególne znaczenie uchwały posiadają w postępowaniach koncesyjnych, w których stanowią podstawę decyzji wydawanych przez Przewodniczącego Krajowej Rady. Właściwe stosowanie tej formy działania wymaga przestrzegania granic kompetencji ustawowych, odpowiedniego dokumentowania procesu podejmowania rozstrzygnięć oraz zapewnienia mechanizmów kontroli ich legalności. Uchwały należy zatem postrzegać jako ważny element funkcjonowania Krajowej Rady, którego znaczenie wynika zarówno z charakteru rozpatrywanych spraw, jak i z konieczności zapewnienia zgodności działalności organu z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

[1] L. Garlicki, B. Szepetkowska, System źródeł prawa w Polsce…, op. cit., s. 34.

Pojęcie źródeł prawa

5/5 - (4 votes)

Przez źródło prawa rozumie się akt zawierający reguły postępowania ludzi ustanowione lub aprobowane przez państwo. W tym sensie źródła prawa  mają dwie postacie[1]:

  • materialną,
  • formalną.

W sensie materialnym źródłem prawa jest wola państwa – a ściślej jego organu prawodawczego – unormowania określonej dziedziny stosunków spo­łecznych przez normy prawa. W sensie zaś formalnym źródłem prawa jest akt wydany przez prawodawcę, zawierający reguły postępowania zgodne z wolą państwa. Źródłem prawa może być także wola stron oświadczona w umowie przez nie zawartej w celu osiągnięcia określonych korzyści bądź urzeczywist­nienia interesów. Umowne źródło prawa odnosi się jednak tylko do zainteresowanych stron, a także do osób uczestniczących w realizacji umowy.

W polskim prawoznawstwie prawo definiuje się jako system norm. Nor­ma prawna zaś to nakaz lub zakaz określonego postępowania. Formalnym źródłem norm w powyższym rozumieniu początkowo był zwyczaj, który z czasem sta­wał się regułą prawną. Współcześnie źródłem prawa (w sensie formalnym) są w przeważającej mie­rze akty organów władzy publicznej, tzw. źródła prawa stanowionego. Pra­wo zwyczajowe większą rolę odgrywa np. w prawie międzynarodowym, zna­ne są też współcześnie przykłady tzw. zwyczajów konstytucyjnych.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku w art. 87 ust. 1 i ust. 2 wymienia enumeratywnie źródła powszechnie obowiązującego prawa, wszystkie one mają charakter prawa stanowionego przez odpowiednie organy władzy publicznej. Są to[2]:

1) konstytucja,

2) ustawy,

3) ratyfikowane umowy międzynarodowe,

4) rozporządzenie z mocą ustawy (art. 234),

5) rozporządzenie,

6) akty prawa miejscowego.

Polska Konstytucja obok źródeł prawa powszech­nie obowiązujących wymienia źródła prawa wewnętrznie obowiązujące. Są to głównie:

  • uchwały podejmowane przez Radę Ministrów,
  • zarządzenia Prezesa Rady Ministrów lub ministrów.

Generalnie ustawowe źródła prawa oraz normy zamieszczone w rozporządzeniach są ogłaszane w Dzienniku Ustaw. Zarządzenia i uchwały są ogłaszane w Monitorze Polskim, a akty prawne wydawane przez organy terenowe – w Dziennikach Urzędowych Województw.

Pojęcie źródeł prawa należy do podstawowych zagadnień teorii prawa, ponieważ pozwala ustalić, skąd pochodzą obowiązujące normy prawne oraz w jakiej formie są one ustanawiane. Znajomość systemu źródeł prawa ma znaczenie nie tylko dla prawników, ale również dla każdego podmiotu stosującego prawo. Pozwala bowiem określić, który akt prawny powinien zostać zastosowany w konkretnej sytuacji, jaka jest jego moc prawna oraz czy organ, który go wydał, posiadał odpowiednie kompetencje. W praktyce źródła prawa tworzą uporządkowany system aktów pozostających względem siebie w określonych relacjach.

Rozróżnienie materialnego i formalnego znaczenia źródeł prawa pozwala spojrzeć na proces tworzenia prawa z dwóch różnych perspektyw. Źródła w znaczeniu materialnym odnoszą się przede wszystkim do czynników wpływających na treść powstających norm. Mogą nimi być warunki gospodarcze, stosunki społeczne, przemiany polityczne, rozwój technologiczny, potrzeby społeczeństwa czy zmiany zachodzące w stosunkach międzynarodowych. Ustawodawca nie tworzy bowiem norm prawnych w oderwaniu od otaczającej rzeczywistości. Prawo jest w znacznym stopniu reakcją na określone zjawiska społeczne oraz instrumentem służącym ich regulowaniu.

W znaczeniu formalnym źródłami prawa są natomiast określone formy, w których ustanawiane są normy prawne. W systemie prawa stanowionego zasadnicze znaczenie mają akty normatywne wydawane przez organy posiadające odpowiednie kompetencje. Forma aktu prawnego nie jest przy tym kwestią dowolną. Konstytucja oraz ustawy określają, jakie organy mogą wydawać poszczególne rodzaje aktów, w jakim zakresie mogą to robić oraz jakie miejsce zajmują takie akty w systemie prawa. Przestrzeganie tych reguł stanowi jeden z warunków prawidłowego funkcjonowania państwa prawnego.

W teorii prawa spotyka się również pojęcie źródeł poznania prawa. W tym znaczeniu chodzi o miejsca, z których można uzyskać informacje o treści obowiązujących norm prawnych. Źródłem poznania prawa może być przede wszystkim urzędowy dziennik promulgacyjny, w którym ogłoszono określony akt normatywny. W szerszym znaczeniu pomocne mogą być także zbiory aktów prawnych, komentarze, podręczniki, opracowania naukowe czy elektroniczne systemy informacji prawnej. Należy jednak odróżniać źródło prawa od źródła wiedzy o prawie. Podręcznik prawniczy może dokładnie przedstawiać obowiązujące przepisy, ale sam nie ustanawia norm prawnych.

Jedną z podstawowych cech polskiego systemu źródeł prawa jest jego hierarchiczna budowa. Poszczególne akty nie posiadają takiej samej mocy prawnej. Na najwyższym miejscu znajduje się Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która jest najwyższym prawem państwa. Wszystkie pozostałe akty prawne muszą pozostawać z nią zgodne. Oznacza to, że ustawodawca zwykły, organy administracji wydające rozporządzenia oraz organy ustanawiające akty prawa miejscowego są związane normami konstytucyjnymi.

Szczególna pozycja Konstytucji wynika zarówno z regulowanych przez nią zagadnień, jak i ze szczególnego trybu jej uchwalania oraz zmiany. Konstytucja określa podstawowe zasady ustroju państwa, status jednostki, system organów władzy publicznej oraz podstawowe relacje pomiędzy nimi. Zawiera także przepisy dotyczące źródeł prawa, wyznaczając podstawowe ramy działalności prawodawczej. Dzięki temu system prawa ma uporządkowaną strukturę i możliwe jest ustalenie relacji pomiędzy poszczególnymi aktami normatywnymi.

Kolejne ważne miejsce zajmują ustawy. Są one uchwalane przez parlament zgodnie z procedurą określoną w Konstytucji i regulaminach izb parlamentarnych. Ustawa może regulować szeroki zakres spraw społecznych, gospodarczych i ustrojowych, a niektóre zagadnienia mogą być normowane wyłącznie w drodze ustawy. Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do praw i obowiązków obywateli, danin publicznych, organizacji organów państwa czy podstawowych zasad odpowiedzialności prawnej.

Ustawa nie może być sprzeczna z Konstytucją, a akty niższego rzędu powinny pozostawać zgodne zarówno z Konstytucją, jak i ustawami. Zasada ta tworzy hierarchię źródeł prawa i przeciwdziała sytuacji, w której organ znajdujący się na niższym poziomie struktury państwa mógłby dowolnie modyfikować normy ustanowione przez ustawodawcę. Szczególnie dobrze widoczne jest to w przypadku rozporządzeń. Rozporządzenie nie może samodzielnie zastępować ustawy ani regulować materii bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego.

Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy. Może być wydane wyłącznie przez organ wskazany w Konstytucji i na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie powinno wskazywać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do unormowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie ma ograniczać możliwość samodzielnego tworzenia przez organy wykonawcze regulacji wykraczających poza wolę ustawodawcy.

Istotne miejsce w systemie źródeł prawa zajmują również ratyfikowane umowy międzynarodowe. Ich znaczenie wynika z uczestnictwa Polski w stosunkach międzynarodowych oraz przyjmowania zobowiązań wobec innych państw i organizacji międzynarodowych. Po ogłoszeniu w odpowiednim trybie ratyfikowana umowa międzynarodowa staje się częścią krajowego porządku prawnego i może być bezpośrednio stosowana, jeżeli jej stosowanie nie jest uzależnione od wydania ustawy. Relacja pomiędzy ustawą a umową międzynarodową zależy między innymi od trybu jej ratyfikacji.

Szczególnym zagadnieniem jest obecność Polski w Unii Europejskiej. Członkostwo w Unii powoduje, że na terytorium Polski stosowane są również normy prawa unijnego. Prawo Unii Europejskiej posiada własny system źródeł, w ramach którego występuje między innymi prawo pierwotne oraz prawo wtórne. Do aktów prawa wtórnego należą między innymi rozporządzenia, dyrektywy i decyzje. Nie należy jednak utożsamiać rozporządzenia unijnego z rozporządzeniem wydawanym przez polskie organy na podstawie Konstytucji. Pomimo podobnej nazwy są to akty należące do odmiennych porządków prawnych i powstające według innych procedur.

W polskim systemie prawnym funkcjonują także akty prawa miejscowego. Ich specyfika polega na tym, że obowiązują jedynie na obszarze działania organu, który je ustanowił. Mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej w granicach upoważnień przewidzianych w ustawach. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechnie obowiązujący, mimo że zakres terytorialny ich obowiązywania jest ograniczony.

Przykładowo regulacje ustanowione przez organy gminy mogą obowiązywać wszystkich znajdujących się na jej obszarze adresatów, jeżeli dotyczą spraw objętych kompetencją prawotwórczą tych organów. Nie są więc wyłącznie instrukcjami skierowanymi do pracowników urzędu czy jednostek organizacyjnych gminy. Mogą kształtować sytuację prawną mieszkańców i innych osób przebywających na określonym obszarze. Z tego względu również w odniesieniu do aktów prawa miejscowego konieczne jest zachowanie zasad prawidłowego stanowienia i ogłaszania prawa.

Odmienny charakter mają akty prawa wewnętrznego. Konstytucja wskazuje przede wszystkim uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Akty te obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu dany akt. Nie mogą natomiast stanowić samoistnej podstawy decyzji skierowanej do obywatela, przedsiębiorcy lub innego podmiotu znajdującego się poza strukturą podporządkowania organizacyjnego.

Rozróżnienie prawa powszechnie obowiązującego i prawa wewnętrznego ma bardzo duże znaczenie praktyczne. Organ administracji publicznej nie może nakładać obowiązku na obywatela wyłącznie na podstawie wewnętrznego zarządzenia czy instrukcji. Podstawą ingerencji w sytuację prawną jednostki powinny być przepisy należące do systemu prawa powszechnie obowiązującego. Rozwiązanie takie chroni jednostkę przed sytuacją, w której jej prawa i obowiązki byłyby określane przez akty tworzone wyłącznie na potrzeby wewnętrznego funkcjonowania administracji.

Istotnym elementem systemu źródeł prawa jest również obowiązek ogłaszania aktów normatywnych. Prawo powinno być dostępne dla jego adresatów, ponieważ trudno wymagać przestrzegania norm, z którymi zainteresowany nie miał możliwości się zapoznać. Urzędowe ogłoszenie aktu jest jednym z podstawowych warunków jego wejścia w życie. Ma ono znaczenie nie tylko techniczne, lecz także gwarancyjne, ponieważ realizuje zasadę jawności prawa.

Z publikacją aktu związane jest pojęcie vacatio legis, czyli okresu pomiędzy ogłoszeniem aktu normatywnego a jego wejściem w życie. Celem takiego okresu jest umożliwienie adresatom zapoznania się z nowymi regulacjami oraz przygotowania się do ich stosowania. Długość vacatio legis powinna uwzględniać zakres i charakter wprowadzanych zmian. W przypadku rozbudowanych reform wymagających dostosowania działalności obywateli, przedsiębiorców czy administracji odpowiedni okres przygotowawczy nabiera szczególnego znaczenia.

System źródeł prawa pozostaje ściśle związany z zasadą pewności prawa. Adresat norm powinien mieć możliwość ustalenia, jakie przepisy go obowiązują, jakie są konsekwencje określonego zachowania oraz który akt należy zastosować w konkretnej sytuacji. Zbyt częste zmiany przepisów, niejasne regulacje czy sprzeczności pomiędzy aktami mogą utrudniać realizację tej zasady. Dlatego prawidłowa legislacja wymaga nie tylko zachowania właściwej formy aktu, ale również odpowiedniej jakości jego treści.

Istotną rolę odgrywają przy tym reguły pozwalające rozstrzygać kolizje pomiędzy normami. Jedną z podstawowych jest zasada pierwszeństwa normy zawartej w akcie wyższego rzędu przed normą aktu niższego rzędu. Znaczenie ma także zasada, zgodnie z którą norma szczególna może mieć pierwszeństwo przed normą ogólną, oraz reguła odnosząca się do relacji pomiędzy normą wcześniejszą i późniejszą. Stosowanie tych zasad wymaga jednak uwzględnienia charakteru konkretnych przepisów oraz ich miejsca w systemie prawa.

Warto także odróżnić źródła prawa od orzecznictwa sądowego. W polskim systemie prawa należącym do tradycji prawa stanowionego orzeczenie sądu co do zasady nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w takim znaczeniu jak ustawa czy rozporządzenie. Nie oznacza to jednak, że orzecznictwo pozostaje bez znaczenia. Wyroki sądów, zwłaszcza sądów najwyższych instancji, mają duży wpływ na sposób rozumienia i stosowania przepisów. Utrwalona linia orzecznicza może wskazywać, w jaki sposób interpretowane jest określone pojęcie lub norma, mimo że nie prowadzi to automatycznie do powstania nowego rodzaju aktu normatywnego.

Podobnie należy oceniać znaczenie doktryny prawa. Poglądy przedstawicieli nauki nie stanowią źródła powszechnie obowiązujących norm, jednak mogą wpływać na proces wykładni, praktykę stosowania prawa oraz działalność ustawodawcy. Komentarze, monografie i artykuły naukowe pozwalają wyjaśniać problemy interpretacyjne, oceniać istniejące regulacje oraz wskazywać możliwe kierunki ich zmian. Doktryna prawa pełni więc ważną rolę w rozwoju systemu prawnego, choć jej wypowiedzi nie mają takiej mocy jak przepisy aktu normatywnego.

Również umowa zawarta pomiędzy stronami wymaga odróżnienia od źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Umowa może kształtować prawa i obowiązki jej stron w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, nie jest jednak aktem ustanawiającym generalne normy obowiązujące wszystkich adresatów. Związanie stron postanowieniami umowy wynika z obowiązującego porządku prawnego, który dopuszcza możliwość samodzielnego kształtowania określonych stosunków prawnych. Szczególne znaczenie ma to przede wszystkim w prawie cywilnym, gdzie zasada swobody umów pozostawia stronom znaczny zakres samodzielności.

Pojęcie źródeł prawa jest zatem znacznie szerszym zagadnieniem niż samo wyliczenie rodzajów aktów normatywnych. Obejmuje ono problem powstawania prawa, hierarchii aktów, kompetencji prawodawczych, sposobu ogłaszania przepisów oraz zasad ustalania, która norma znajduje zastosowanie w konkretnym przypadku. System źródeł prawa porządkuje działalność prawotwórczą państwa i wyznacza granice działania poszczególnych organów.

Przejrzysty system źródeł prawa stanowi jednocześnie jedną z gwarancji ochrony praw jednostki. Obywatel powinien wiedzieć, na jakiej podstawie prawnej organ podejmuje wobec niego określone działania i czy akt, na który organ się powołuje, został wydany przez właściwy podmiot. Hierarchizacja źródeł prawa oraz określenie zasad ich stanowienia ograniczają możliwość arbitralnego kształtowania praw i obowiązków przez władzę publiczną. Z tego względu problematyka źródeł prawa ma podstawowe znaczenie nie tylko dla teorii prawa, ale również dla codziennego funkcjonowania państwa oraz bezpieczeństwa prawnego jego obywateli.

[1] J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1994, s. 109.

[2] B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s.  43.

Konstytucja jako normatywny akt prawny

5/5 - (3 votes)

Często podnoszonym zarzutem wobec poprzedniej Konstytucji było twierdzenie, że jest ona przede wszystkim dokumentem politycznym, a nie samoistnym źródłem prawa . Zarzut ten nie był całkowicie bezpodstawny. W wielu przypadkach bowiem normy konstytucyjne miały charakter deklaracji czysto politycznych, pozbawionych treści jurydycznej. Nie mogły być uznane za normy prawne, ponieważ nie wskazywały konkretnych adresatów, ustanawiały niejasne zobowiązania lub nie stwarzały konkretnych, prawnych obowiązków dla organów państwa lub obywateli. Wprawdzie w literaturze z zakresu prawa konstytucyjnego starano się jeszcze w latach sześćdziesiątych udowodnić pogląd, że wszystkie regulacje bez względu na ich treść zawarte w Konstytucji mają charakter normatywny ; jednakże koronnym argumentem, który miał to potwierdzić, był sam fakt zamieszczenia ich w Konstytucji.

Jak pisał w 1990 r. Z. Salwa: „Dotychczasowe ujęcie miało często charakter deklaracji społeczno-politycznych, było niekiedy fasadowe o wątpliwej mocy prawnej i z pewnością w taki sposób nie powinno być kontynuowane. Sformułowania te, będąc ze swej istoty normami ogólnymi, powinny bowiem być możliwie jasno i jednoznacznie sprecyzowane, stanowić wyraźne dyrektywy stwarzające prawa i obowiązki ich adresatów, konkretyzowane następnie i rozwijane w ustawodawstwie zwykłym. Tylko takie normy konstytucyjne stworzą bowiem mocny grunt dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa i mogą konkretyzować stwierdzenie, że państwo to urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej”[1]. Wskazówki te, jak się zdaje, realizował ustawodawca konstytucyjny przez dążenie do nadania przepisom Konstytucji w jak największym stopniu charakteru normatywnego i podkreślenia, iż jest ona samoistnym źródłem prawa.

Normatywny charakter Konstytucji oznacza przede wszystkim, że zawarte w niej przepisy nie są jedynie deklaracjami określającymi pożądany model państwa czy ogólne cele polityczne. Tworzą one normy prawne wiążące ich adresatów i wywołujące skutki w obowiązującym systemie prawa. Adresatami tych norm są przede wszystkim organy władzy publicznej, ale w wielu przypadkach również jednostki oraz inne podmioty prawa. Konstytucja wyznacza więc nie tylko strukturę państwa, lecz także granice dopuszczalnego działania poszczególnych organów oraz zakres praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi.

Szczególne znaczenie normatywnego charakteru Konstytucji wynika z jej pozycji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że wszystkie pozostałe akty normatywne powinny pozostawać z nią zgodne. Ustawa, rozporządzenie czy akt prawa miejscowego nie mogą skutecznie zmieniać konstytucyjnych zasad ani ustanawiać regulacji pozostających z nimi w sprzeczności. Konstytucja stanowi zatem podstawowy punkt odniesienia dla całego systemu prawnego, a jej normatywność znajduje praktyczny wyraz właśnie w konieczności podporządkowania jej ustawodawstwa zwykłego.

Nadrzędność Konstytucji ma dwa podstawowe aspekty. Pierwszy dotyczy procesu stanowienia prawa. Ustawodawca powinien tworzyć normy zgodne z postanowieniami ustawy zasadniczej i respektować wyznaczone w niej granice swojej działalności. Drugi aspekt odnosi się do stosowania prawa. Organy państwowe powinny interpretować obowiązujące przepisy w taki sposób, aby pozostawały one zgodne z normami i zasadami konstytucyjnymi. Konstytucja oddziałuje więc zarówno na etap tworzenia, jak i na etap praktycznego wykonywania prawa.

Nie wszystkie przepisy konstytucyjne są jednak skonstruowane w identyczny sposób. Niektóre zawierają bardzo precyzyjne nakazy lub zakazy, inne formułują zasady ustrojowe, jeszcze inne wyznaczają cele działalności państwa. Zróżnicowanie to nie odbiera im charakteru prawnego. Powoduje natomiast, że różne mogą być sposoby ich stosowania oraz możliwości wyprowadzania z nich konkretnych praw i obowiązków. Norma konstytucyjna nie przestaje być normą prawną tylko dlatego, że została sformułowana w sposób bardziej ogólny niż norma znajdująca się w ustawie.

Ogólność wielu regulacji konstytucyjnych wynika przede wszystkim z funkcji samej Konstytucji. Ustawa zasadnicza nie może szczegółowo normować wszystkich dziedzin życia społecznego. Powinna określać podstawowe zasady ustroju państwa, organizację najważniejszych organów, katalog praw i wolności oraz podstawowe reguły stanowienia prawa. Szczegółowe rozwiązania pozostawia natomiast ustawodawstwu zwykłemu. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca dysponuje całkowitą swobodą podczas konkretyzowania norm konstytucyjnych.

Konstytucyjne upoważnienie do rozwijania określonego zagadnienia w ustawie zawsze powinno być wykonywane w granicach wyznaczonych przez ustawę zasadniczą. Jeżeli Konstytucja gwarantuje określone prawo, ustawodawca może regulować sposób jego realizacji, lecz nie powinien poprzez regulację ustawową pozbawiać tego prawa jego istoty. Podobnie przepisy ustawowe dotyczące funkcjonowania organów państwa muszą respektować konstytucyjny podział kompetencji i nie mogą prowadzić do faktycznego przenoszenia uprawnień w sposób sprzeczny z ustawą zasadniczą.

Normatywność Konstytucji pozostaje ściśle związana z zasadą jej bezpośredniego stosowania. Skoro Konstytucja jest obowiązującym aktem prawnym, jej przepisy powinny być uwzględniane w konkretnych postępowaniach i przy podejmowaniu indywidualnych rozstrzygnięć. Nie oznacza to, że każdy przepis Konstytucji może w każdej sprawie stanowić samodzielną podstawę decyzji czy orzeczenia. Zawsze należy zbadać treść danej normy i ustalić, czy jest ona wystarczająco precyzyjna, czy też wymaga ustawowego rozwinięcia.

Bezpośrednie stosowanie może polegać przede wszystkim na przyjęciu normy konstytucyjnej jako podstawy rozstrzygnięcia. Może także oznaczać współstosowanie przepisu Konstytucji i odpowiedniej regulacji ustawowej. Bardzo duże znaczenie ma ponadto stosowanie Konstytucji jako wzorca interpretacyjnego. W sytuacji, gdy przepis ustawy dopuszcza kilka sposobów rozumienia, należy dążyć do przyjęcia takiej wykładni, która pozostaje zgodna z ustawą zasadniczą i najpełniej realizuje zawarte w niej wartości.

Normatywny charakter Konstytucji widoczny jest szczególnie wyraźnie w regulacjach dotyczących praw i wolności jednostki. Konstytucyjne gwarancje nie powinny być rozumiane jako polityczne obietnice składane obywatelom, lecz jako obowiązujące normy ograniczające możliwość ingerencji państwa w sytuację człowieka. Jeżeli Konstytucja gwarantuje wolność wypowiedzi, ochronę własności, wolność sumienia i religii czy prawo do sądu, organy państwa powinny respektować te prawa w swojej bieżącej działalności.

Znaczenie ma także konstytucyjna zasada równości. Nie jest ona wyłącznie postulatem kierowanym do ustawodawcy, ale normą prawną, która musi być uwzględniana podczas stanowienia i stosowania prawa. Podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji powinny być traktowane według tych samych zasad, chyba że istnieje obiektywne i racjonalne uzasadnienie odmiennego traktowania. Norma konstytucyjna staje się więc podstawą oceny przepisów ustawowych oraz praktyki działania administracji.

Wiele norm konstytucyjnych jest skierowanych bezpośrednio do ustawodawcy. Nakładają one obowiązek ustanowienia określonych regulacji albo wyznaczają treść przyszłego ustawodawstwa. Taki charakter mają między innymi przepisy odsyłające do ustawy w celu szczegółowego określenia sposobu korzystania z danego prawa. Również w takim przypadku Konstytucja zachowuje charakter normatywny. Adresatem normy jest bowiem organ ustawodawczy zobowiązany do odpowiedniego ukształtowania przepisów niższego rzędu.

Szczególną kategorię stanowią normy programowe. Określają one cele, do których powinno zmierzać państwo, oraz kierunki jego działalności. Mogą dotyczyć polityki społecznej, bezpieczeństwa, ochrony środowiska, ochrony zdrowia czy innych dziedzin życia publicznego. Ich ogólny charakter powoduje niekiedy wątpliwości dotyczące możliwości bezpośredniego dochodzenia konkretnych świadczeń na ich podstawie. Nie oznacza to jednak, że normy programowe nie mają znaczenia prawnego.

Normy takie wiążą organy państwa w zakresie prowadzonej przez nie działalności oraz wpływają na sposób interpretowania ustaw. Ustawodawca powinien uwzględniać konstytucyjnie określone cele podczas tworzenia szczegółowych regulacji. Nie może zatem dowolnie ignorować nakazów wynikających z norm programowych tylko dlatego, że nie przyznają one jednostce precyzyjnie określonego roszczenia.

Inny charakter mają normy kompetencyjne. Określają one, jakie organy są uprawnione do wykonywania określonych czynności oraz jaki jest zakres ich kompetencji. Konstytucja wskazuje między innymi podstawowe zadania Sejmu, Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej, Rady Ministrów, sądów, Trybunału Konstytucyjnego czy Najwyższej Izby Kontroli. Kompetencje te mają charakter prawny i nie mogą być swobodnie modyfikowane przez praktykę polityczną.

Normy kompetencyjne odgrywają bardzo ważną rolę w ochronie zasady legalizmu. Organ władzy publicznej może podejmować działania tylko na podstawie i w granicach prawa. Nie może samodzielnie rozszerzać własnych kompetencji, nawet gdy uznaje takie działanie za celowe lub korzystne. Konstytucyjne określenie zakresu działania najważniejszych organów stanowi więc zabezpieczenie przed koncentracją władzy oraz przekraczaniem przyznanych uprawnień.

Z normatywnym charakterem ustawy zasadniczej wiąże się również zasada podziału i równowagi władz. Nie jest ona jedynie opisem sposobu organizacji państwa. Wywołuje konkretne konsekwencje prawne dla sposobu kształtowania stosunków pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Ustawodawca zwykły nie powinien ustanawiać rozwiązań, które prowadziłyby do faktycznego podporządkowania jednej władzy drugiej wbrew konstytucyjnej konstrukcji ustrojowej.

Podobnie należy oceniać zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ze względu na jej ogólny charakter można byłoby traktować ją jako deklarację ustrojową. W praktyce wyprowadzane są jednak z niej liczne szczegółowe wymagania dotyczące tworzenia i stosowania prawa. Zasada ta wpływa między innymi na ochronę zaufania obywatela do państwa, wymaganie dostatecznej określoności regulacji prawnych, ochronę praw słusznie nabytych oraz zakaz tworzenia prawa w sposób naruszający elementarne standardy bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Pokazuje to, że ogólność przepisu konstytucyjnego nie wyklucza jego normatywnego znaczenia. Przeciwnie, zasady konstytucyjne często pełnią funkcję podstawowych norm, z których można wyprowadzać bardziej szczegółowe wymagania. Ich interpretacja następuje w procesie stosowania prawa i musi uwzględniać całokształt regulacji konstytucyjnej.

Normatywność Konstytucji wymaga również istnienia mechanizmów pozwalających reagować na naruszenia jej postanowień. Sama deklaracja nadrzędności ustawy zasadniczej nie byłaby wystarczająca, gdyby nie można było ocenić zgodności aktów niższego rzędu z jej przepisami. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie kontrola konstytucyjności prawa. Pozwala ona eliminować lub kwestionować rozwiązania prawne, które pozostają niezgodne z normami wyższego rzędu.

Kontrola konstytucyjności jest zatem jednym z mechanizmów zapewniających realność norm konstytucyjnych. Gdyby ustawodawca mógł przyjmować regulacje sprzeczne z Konstytucją bez żadnych konsekwencji prawnych, jej nadrzędność miałaby charakter przede wszystkim symboliczny. Możliwość badania ustaw i innych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z ustawą zasadniczą jest konsekwencją przyjęcia, że Konstytucja stanowi rzeczywiście obowiązujące prawo.

Znaczenie normatywnego charakteru Konstytucji można również dostrzec w działalności sądów. Sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom, a ustawa zasadnicza powinna być uwzględniana w toku rozstrzygania spraw. Szczególne znaczenie ma tutaj wykładnia ustaw w zgodzie z Konstytucją. Jeżeli określony przepis może zostać zinterpretowany w sposób prowadzący do naruszenia prawa konstytucyjnego albo w sposób respektujący to prawo, pierwszeństwo powinna otrzymać interpretacja zgodna z ustawą zasadniczą.

Podobny obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wydając decyzje, nie mogą one abstrahować od konstytucyjnych zasad i praw jednostki. Administracja działa na podstawie ustaw, ale sposób rozumienia i stosowania ustaw powinien pozostawać w zgodzie z Konstytucją. Szczególnego znaczenia nabiera to w przypadkach, gdy przepisy pozostawiają organowi pewien zakres uznania lub wymagają wyważenia kilku wartości.

Normatywny charakter Konstytucji wpływa również na pozycję obywatela wobec państwa. Obywatel nie jest wyłącznie biernym adresatem działalności władzy publicznej. Może powoływać się na przysługujące mu konstytucyjne prawa i wolności oraz domagać się, aby działania organów publicznych mieściły się w granicach wynikających z ustawy zasadniczej. Konstytucja staje się dzięki temu instrumentem ochrony jednostki, a nie jedynie dokumentem regulującym wzajemne relacje pomiędzy organami państwa.

Szczególne znaczenie ma przy tym gwarancja prawa do sądu. Dzięki niej jednostka może żądać rozpatrzenia sprawy przez niezależny i bezstronny sąd, jeżeli uważa, że jej prawa zostały naruszone. Ochrona konstytucyjna nie polega więc wyłącznie na zapisaniu określonego katalogu praw, lecz jest uzupełniona mechanizmami pozwalającymi na ich rzeczywiste dochodzenie.

Nie wszystkie normy konstytucyjne tworzą jednak bezpośrednio indywidualne prawa podmiotowe. Niektóre określają jedynie zasady organizacji państwa, zadania organów lub cele polityki publicznej. Mimo to pozostają one normami prawnymi. Normatywność aktu nie może być bowiem utożsamiana wyłącznie z możliwością wyprowadzenia z każdego jego przepisu konkretnego roszczenia jednostki.

Konstytucja jako normatywny akt prawny tworzy spójny system regulacji o różnym charakterze i różnym stopniu szczegółowości. Występują w niej normy kompetencyjne, proceduralne, materialne, programowe oraz zasady prawne. Każdy z tych rodzajów regulacji pełni inną funkcję, lecz wszystkie razem składają się na prawne podstawy funkcjonowania państwa.

Przyjęcie pełnej normatywności Konstytucji prowadzi również do zmiany sposobu postrzegania relacji pomiędzy prawem konstytucyjnym a innymi gałęziami prawa. Prawo konstytucyjne nie funkcjonuje w oderwaniu od prawa administracyjnego, cywilnego, karnego czy prawa pracy. Normy konstytucyjne wyznaczają ramy, w których powinny mieścić się regulacje należące do tych gałęzi. Z tego względu interpretacja przepisów ustawowych coraz częściej wymaga odwołania się do odpowiednich zasad i wartości konstytucyjnych.

Dotyczy to w szczególności prawa pracy, w którym Konstytucja zawiera szereg norm odnoszących się bezpośrednio do sytuacji pracownika. Wolność wyboru i wykonywania zawodu, zakaz pracy przymusowej, wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy czy prawo do wypoczynku tworzą konstytucyjne podstawy ustawodawstwa pracowniczego. Szczegółowy zakres tych praw może być rozwijany w ustawach, ale regulacje ustawowe powinny pozostawać zgodne z konstytucyjnym standardem.

Konstytucja z 1997 roku w zdecydowanie większym stopniu niż wcześniejsze polskie regulacje ustrojowe podkreśla swój charakter prawny. Wyraźne stwierdzenie jej najwyższej mocy prawnej oraz zasady bezpośredniego stosowania usuwa zasadniczą część wątpliwości dotyczących tego, czy jej normy mogą być traktowane wyłącznie jako postulaty polityczne. Nie oznacza to oczywiście, że każdy przepis ustawy zasadniczej jest jednakowo precyzyjny lub wywołuje identyczne skutki prawne.

Normatywność Konstytucji nie wymaga bowiem, aby wszystkie jej przepisy miały konstrukcję właściwą szczegółowym normom ustawowym. Ustawa zasadnicza z natury rzeczy zawiera regulacje o wysokim stopniu ogólności. O ich prawnym charakterze przesądza jednak nie stopień szczegółowości, lecz to, że są elementem obowiązującego systemu prawa, wiążą swoich adresatów i mogą stanowić podstawę oceny legalności działań organów państwowych.

Współczesne rozumienie Konstytucji powinno więc zdecydowanie odchodzić od traktowania jej jako dokumentu przede wszystkim politycznego czy programowego. Oczywiście zawarte w niej przepisy mają również znaczenie polityczne, ponieważ określają podstawowe zasady ustroju i najważniejsze wartości państwa. Nie pozbawia ich to jednak charakteru norm prawnych. Przeciwnie, szczególne znaczenie polityczne Konstytucji jest połączone z najwyższą rangą prawną jej postanowień.

Ostatecznie normatywny charakter Konstytucji stanowi jeden z podstawowych warunków rzeczywistego funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Konstytucja może skutecznie ograniczać władzę publiczną i chronić jednostkę tylko wtedy, gdy jej postanowienia są traktowane jako obowiązujące normy, a nie jako deklaracje pozostawione do swobodnego uwzględnienia przez ustawodawcę. Jej nadrzędność, bezpośrednie stosowanie i możliwość oceny zgodności ustawodawstwa zwykłego z jej przepisami powodują, że staje się ona realnym fundamentem całego porządku prawnego.

W takim ujęciu Konstytucja pełni jednocześnie kilka funkcji. Organizuje władzę państwową, wyznacza granice kompetencji organów, gwarantuje jednostce podstawowe prawa i wolności, określa zasady stanowienia prawa oraz tworzy podstawowe standardy, którym powinno odpowiadać całe ustawodawstwo. Jej normatywny charakter sprawia, że żadna z tych funkcji nie pozostaje jedynie deklaracją polityczną. Wszystkie powinny znajdować odzwierciedlenie w rzeczywistym procesie stanowienia i stosowania prawa.

[1] Z. Salwa, Praca oraz prawa socjalne obywateli w przyszłej konstytucji, PiP 9/90, s. 17