podrozdział pracy magisterskiej
Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Funkcje administracji pełni dziś wiele podmiotów. Na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji państwowej, organy samorządowe, zakłady publiczne oraz w znacznie mniejszym stopniu podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie na podstawie specjalnych upoważnień. Jednak przed przejściem do dalszych rozważań o organach administracji publicznej wyjaśnię najpierw pojęcie ogólne terminu „organ”. Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową administracji w sensie podmiotowym. W związku z tym należy do rzędu podstawowych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Tymczasem znaczna część z dotychczasowych ujęć w literaturze przedmiotu obarczona była dwiema niewydolnościami: nieuwzględnianiem samorządu terytorialnego, co było oczywiste i uwzględnieniem przedmiotowej definicji administracji, która eksponowała realizację zadań państwa. Tak więc M. Jaroszyński (1956) traktuje organ „jako wyodrębnioną część aparatu państwowego, która wyposażona przez przepisy prawa w określony zakres kompetencji wykonuje zwierzchnią władzę państwa w formach administracji, przy czym zorganizowanie bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa musi stanowić wyłącznie główne zadanie tego organu”.[1]
Natomiast W. Brzeziński (1968r) określa organ administracji jako „taki organ państwowy, który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania”.[2]
Starościak (1971) definiuje organ administracyjny jako „wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej, posiadającą ustalony prawem zakres działania oraz podejmującą to działanie za pośrednictwem określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych”.[3]
Z innego punktu widzenia konstruuje pojęcie organu W. Dawidowicz (1970), według którego „organ administracji państwowej jest to organ państwowy wyposażony w prawnie określoną możliwość jednostronnego i wiążącego wyznaczania zachowania się określonych pomiotów”.[4]
W większości poglądów na temat pojęcia organu administracji państwowej spostrzegamy:
- łączenie cech organizacyjnych z cechami funkcjonalności;
- łączenie tych elementów składowych pojęcia, które są w prawie, z tymi które są wytworem doktryny;
- kumulowanie w konstruowaniu pojęcia – wedle zamierzonej koncepcji badawczej – elementów strukturalnych pojęcia organu z cechami organu;
- umieszczenie w określeniu pojęcia organu zbędnych cech, właściwych również innym podmiotom państwowym lub społecznym.
Ostatecznie mimo powtarzalności pewnych konstrukcyjnych elementów poszczególni autorzy przez określony wybór elementów i przez określoną ich ekspozycję budują definicję, o mniej lub bardziej ograniczonym stopniu porównywalności. Jednak istotne elementy składowe pojęcia organu administracyjnego są w miarę stałe.
Po ich uwzględnieniu możemy zbudować następujące pojęcie organu administracji publicznej:
Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi):
- znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego;
- powoływany w celu realizacji norm prawa administracyjnego;
- działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.
Jest to próba zbudowania definicji na podstawie elementów normatywnych. Nie odbywa się ona jednak bez pewnej pomocy kwalifikacji teoretycznej, jeśli idzie o ustalenie co jest prawem administracyjnym.
W przytoczonej definicji organ administracji publicznej utożsamiany jest z powołaną osobą, ponieważ istnieje od czasu jego powołania, natomiast od momentu utworzenia do momentu powołania można mówić jedynie o urzędzie organu w znaczeniu zbioru kompetencji z nim związanych. Poza tym takie ujęcie pozwala uniknąć sformułowań typu: „kolegialna lub monokratyczna jednostka”, „wyodrębniona jednostka organizacji państwowej podejmująca działanie za pośrednictwem określonych prawem osób”. Jest zgodne z Konstytucją: minister to osoba, a nie jednostka organizacyjna. Wreszcie warto zauważyć, że nie wszyscy ludzie znajdujący się w strukturach państwowych i samorządowych, którym prawo przyznaj nazwy szczególne są organami administracyjnymi: np.: prodziekan nie jest organem administracji państwowej, a tylko pracownikiem dziekanatu.
W definicji nie jest uwzględniony element swoistych dla administracji prawnych form działania, choć może on być użyty do określenia pojęcia prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz biorąc, sposób budowania pojęcia organu administracyjnego zależy od tego, czy pojęcie to ma być narzędziem czy celem badania. W pierwszym wypadku idzie o wskazanie niezbędnych i w sumie swoistych elementów tego pojęcia. Trzeba dodać, że w konstruowaniu pojęcia narzędzia wystarczającą rolę pełnić może teoria pozytywistyczna, wedle której organem administracji jest organ, który został uznany za administracyjny przez przepis prawa. Główny zarzut przeciw tej teorii, wyrażający się w niemożności odróżnienia działalności organu administracyjnego od działalności innego organu w sytuacji, gdy prawo nie kwalifikuje w sposób wyraźny statusu danego organu, jest dziś mało istotny, prawie wszystkie organy administracyjne są bowiem w sposób wyraźny lub dorozumiany uznane przez prawo.
Jeśli natomiast celem badania jest budowanie pojęcia organu administracji publicznej, definicja może obrazować wszystkie możliwe do wyłonienia tak w prawie, jak i nauce, elementy składowe pojęcia nie wyłączając elementów nieswoistych lub mało swoistych.
Istotną cechą charakterystyczną organu jest przyznaje mu określonych prawem kompetencji. Kompetencja jest konstrukcją łączącą prawo z prawną formą działania administracji. W sferze wykonywania administracji kompetencję wiążemy z organem administracji rządowej bądź innym organem państwowym, z organem administracji samorządowej, czy wreszcie z organem organizacji społecznej czy prywatnej, któremu zlecono określone funkcje administrowania. Można określić kompetencje organu jako zbiór uprawnień organu państwowego, dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ ma prawo – z reguły jednocześnie obowiązek działania. Zamiast terminu „kompetencja” przepisy często posługują się terminem „właściwość”, który ma to samo znaczenie. Organ właściwy to organ, któremu przysługują kompetencje. Z przytoczonej definicji wynika, że pojęcie kompetencji obejmuje nie tylko wskazanie zakresu spraw, którymi organ ma się zajmować, lecz także określenie działań, jakie organ ma prawo i obowiązek w tych sprawach dokonywać.
Trzeba odróżnić kompetencje od zakresu działania. Zakres działania organu obejmuje tylko wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje. Zakres działania organu jest zwykle określony w przepisach ustrojowych, powołujących dany organ. Przepisy określające zakres działania nie stanowią wystarczającej podstawy do podejmowania działań władczych przez organy państwowe. Określają one bowiem tylko sferę spraw, których organ powinien wykorzystać swoje kompetencje. Natomiast do podjęcia konkretnych działań władczych konieczny jest obok przepisu określającego zakres działania, przepis upoważniający do podjęcia takiego działania, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego.
Wyróżniamy kilka rodzajów właściwości czyli kompetencji. Najczęściej wymienia się właściwość miejscową i rzeczową, obok nich mówi się jednak o właściwości instancyjnej.
Właściwość miejscowa zwana czasem terytorialną to określenie jaki organ terenowy ma kompetencje do rozstrzygania danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania. Organ administracji może działać tylko na obszarze jednostki podziału administracyjnego dla której jest ustanowiony.
Właściwość rzeczowa to przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw. Rozstrzyga ona a tym, jaki organ załatwia sprawy z zakresu budownictwa, przemysłu, oświaty itp.
Właściwość funkcjonalna, czyli instancyjna, określa z kolei instancję właściwą do rozstrzygania danej sprawy. Z reguły jest to kwestia wewnętrznej regulacji prawnej w ramach danego podmiotu.
Przepisy określające właściwość miejscową organów administracji zawarte są w kodeksie postępowania administracyjnego. Odbiegające od nich przepisy szczególne spotyka się bardzo rzadka w innych ustawach. Natomiast właściwość rzeczową i funkcjonalną określają przepisy zawarte w ustawach prawa materialnego lub ewentualnie rzadziej w ustawach dotyczących organizacji organów administracji.
[1] Por: M. Jaroszyński, M. Zimmerman, W. Brzeziński „Polskie prawo administracyjne” cz. Ogólna Warszawa 1956r. s. 340
[2] Por: W. Brzeziński „Prawo administracyjne” Warszawa 1968r. s. 30
[3] Por: J. Starościak „Zarys nauki administracji” Warszawa 1971
[4] Por: W. Dawidowicz (1970)