Wśród różnych form i rodzajów kontroli administracji szczególnie istotne znaczenie ma kontrola Najwyższej Izby Kontroli. Przez Kontrolę w znaczeniu prawnym należy rozumieć funkcję pochodną w stosunku do stanowienia prawa, jego wykonywania i wymiaru sprawiedliwości, polegającym na ustalaniu istniejącego stanu rzeczy i porównywaniu go z obowiązującymi w tym zakresie normami. W razie stwierdzenia rozbieżności między tymi stanami „uprawnia to NIK do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia występujących uchybień i nieprawidłowości”[1].
Konstytucja utrzymuje model kontroli państwowej niezależnej od Rady Ministrów, a powiązanej z Sejmem. NIK podlega Sejmowi i z tego tytułu Sejm zleca jej szeroki zakres uprawnień kontrolnych. Zakres kompetencji Najwyższej Izby Kontroli obejmuje różnorodne zadania, tak o charakterze obligatoryjnej jak i fakultatywnym. Ten pierwszy zakres związany jest z kontrolowaniem przez NIK działalności organów administracji rządowej, NBP oraz państwowych jednostek organizacyjnych. Jest to więc podstawowy zakres działania dla realizacji którego – głównie NIK została powołana. W tej sferze NIK ma obowiązek prowadzić stałą działalność.
Kontrola Najwyższej Izby Kontroli jest prowadzona przy zastosowaniu różnych kryteriów w zależności od kategorii podmiotów, których dotyczy. W odniesieniu do podmiotów o charakterze państwowym kontrola wykonywana jest z punktu widzenia legalności, gospodarności, rzetelności i celowości.
Od 17.10.1997r. obowiązują przepisy Konstytucji, które przyjmują podobnie jak ustawa o NIK, trzy grupy jednostek kontrolowanych przez NIK, jednak inaczej różnicują stosowanie kryteriów ocen kontrolnych NIK w odniesieniu do każdej z tych grup. Różnice między przepisami Konstytucji a przepisami ustawy NIK polegają na innym stosowaniu kryterium gospodarności, celowości i rzetelności w odniesieniu do poszczególnych grup jednostek kontrolowanych:
– „ pominięciu – w stosunku do wszystkich podmiotów niepublicznych kryterium rzetelności, które do 16.10.1997r. mogło być przyjmowane do każdej z kontrolowanych przez NIK jednostek spoza sfery państwowej i samorządowej; – pominięciu – stosunku do wszystkich podmiotów sfery samorządowej i wszystkich podmiotów niepublicznych – kryterium celowości;
– wprowadzeniu kryterium gospodarności wobec tych jednostek niepublicznych, w stosunku do których stosowane były tylko dwa kryteria ocen: legalności i rzetelności”[2].
W każdym postępowaniu kontrolnym NIK ma obowiązek wypowiadać się na temat legalności i gospodarności prowadzonej działalności. Wynika to z dwóch powodów:
Po pierwsze Rzeczpospolita Polska, zgodnie z Konstytucją jest demokratycznym państwem prawnym, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a każdy ma obowiązek jego przestrzegania. Kontrola pod względem legalności oznacza badanie czy kontrolowana działalność była zgodna z obowiązującymi w danym czasie, w określonej dziedzinie przepisami ustaw i innych aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującymi. W toku takiej kontroli ocenia się także prawidłowość stanowienia przepisów wewnętrznych obowiązujących w jednostce kontrolowanej oraz działalność tej jednostki w sferze takich przepisów wewnętrznych. Kryterium legalności obejmuje ocenę „czy podejmowane działania miały właściwą podstawę prawną i mieściły się w granicach kompetencji kontrolowanego podmiotu, czy zaniechanie działania nastąpiło w sytuacji, gdy kontrolowany podmiot miał obowiązek prawny podjęcia określonego działania”[3].
W przypadku oceny kontrolowanej jednostki jako nielegalnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawnych lub postanowień a w razie potrzeby należy wyjaśnić na czym polega owe naruszenie prawa.
Jako źródło powszechnie obowiązującego prawa, Konstytucja wymienia:
– przepisy ustawy zasadniczej, które stosuje się bezpośrednio,
– ustawy,
– ratyfikowane umowy międzynarodowe,
– rozporządzenia wydawane przez organy skazane w ustawie zasadniczej,
– akty prawa miejscowego.
Oceny kontrolne NIK z punktu widzenia legalności w licznych sytuacjach będą równocześnie ocenami z punktu widzenia celowości, gospodarności i rzetelności, jakkolwiek te kryteria byłyby definiowane w przepisach prawa.
Po drugie jeżeli chodzi o kryterium gospodarności, termin ten związany jest z umiejętnością gospodarowania majątkiem i środkami publicznymi w sposób umiejętny i racjonalny. Wynika z konieczności sprawdzenia jak w praktyce społecznej i gospodarczej jest realizowany konstytucyjny obowiązek każdego obywatela, którym jest troska o dobro wspólne. Kontrola pod tym względem określa badanie czy środki którymi dysponowała kontrolowana jednostka były wykorzystane oszczędnie i wydajnie, badanie relacji nakładów i efektów. W przypadku stwierdzenia szkody nieodzowne jest badanie, czy szkody tej nie można było uniknąć albo ograniczyć jej wysokości w szczególności, czy nie przekroczono granic dopuszczalnego ryzyka. W razie oceny kontrolowanej działalności jako niegospodarnej, należy wskazać ewentualne założenia i metodę rachunku ekonomicznego lub metodę szacunków stanowiących uzasadnione oceny.
Gospodarność jest jedną z zasad gospodarki finansowej, obowiązujących w toku wykonywania budżetu zgodnie z prawem budżetowym. Prawo to nakazuje dokonywanie wydatków budżetowych „w granicach kwot określonych w budżecie, z uwzględnienie prawidłowo dokonywanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny”[4].
W razie stwierdzenia niegospodarności w określonej jednostce, może być podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych.
Działalność organów i jednostek publicznych NIK ocenia także z punktu widzenia rzetelności tj. należytego wypełniania obowiązków, dotrzymywania zobowiązań, uczciwości, zachowania godnego zaufania. Kontrola w oparciu o to kryterium, jest odpowiednikiem badania, czy:
„- obowiązki pracowników i innych osób odpowiedzialnych za określoną działalność w kontrolowanej jednostce były wykonywane z należytą starannością, sumiennie i we właściwym czasie;
– zobowiązania danej jednostki były wykonywane zgodnie z ich treścią;
– badana dokumentacja odpowiada stwierdzonemu stanowi faktycznemu, czy była sporządzona we właściwej formie i w wymaganych terminach”[5].
W razie oceny kontrolowanej działalności jako nierzetelnej należy podać uzasadnienie tej oceny. Rzetelność jest więc ustawowym obowiązkiem urzędnika państwowego, natomiast nierzetelność jest w pewnych okolicznościach przestępstwem przeciwko obrotowi gospodarczemu.
Ocena celowości tj. odpowiedniości, przydatności do potrzeb, adekwatności do przyjętych założeń kontrolowanej działalności może być dokonywane przez NIK tylko w stosunku do organów i instytucji państwowych łącznie z kryteriami legalności, gospodarności i rzetelności. Każda kontrola NIK w sferze państwowej będzie kontrolą wszechstronną. Jednak aspekt ten przy podejmowaniu decyzji i innych działań jednostki kontrolowanej jest wykluczony przy ocenach działalności w sferze samorządowej i w stosunku do podmiotów niepublicznych.
[1] Por. H. Zięba-Załucka, D. Źrebiec „Najwyższa Izba Kontroli” w „Prawo Konstytucyjne” por red W. Skrzydło, Lublin 2000, str. 427
[2] Por. W. Jaworska-Gromczyńska, „Konstytucyjne kryteria kontroli NIK” w „Kontrola Państwowa” nr 5/1998 str.14
[3] Por. A. Sylwestrzak „Kontrola administracji” Koszalin 1998r. str. 287
[4] Por. E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Metkova, W. Rabczyński „Kryteria kontroli” w „Państwo i Prawo” nr 5/2001 str.98
[5] Por. W. Jaworska-Gromczyńska „Konstytucyjne kryteria kontroli NIK” op cit str. 26