Czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy

praca magisterska z administracji

Rozprawa to forma postępowania wyjaśniającego, której celem jest koncentracja w jednym miejscu i czasie podmiotów i uczestników postępowania, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych. Aby możliwa była realizacja powyższej funkcji konieczna jest właściwa organizacja odnosząca się do przygotowania i prowadzenia rozprawy. Czynności przygotowawcze poprzedzające przeprowadzenie rozprawy wymieniają przykładowo przepisy art. 90-92 k.p.a.

Przepis art. 90 zobowiązuje organ administracji publicznej do podjęcia czynności służących przygotowaniu rozprawy.

Art. 90§1 „Organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia.

2 W szczególności organ wzywa:

• strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników.
• świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę

3 Ponadto organ zawiadamia o rozprawie państwowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W tym przypadku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczenia, dowodów dla jego poparcia.” Obowiązki nałożone na organ przez ten przepis wynikają z zasady koncentracji dowodów i wyjaśnień na rozprawie. Organ zobowiązany jest przygotować rozprawę w taki sposób aby zapewnił on zgromadzenie przed rozprawą wszystkiego co może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nakaz jaki zawiera przepis art. 90§1 należy interpretować w ten sposób, że organ powinien tak przygotować rozprawę, aby w miarę możliwości postępowanie dowodowe zostało zakończone w ciągu jednej rozprawy, aby strony mogły ustosunkować się do całości zebranego materiału dowodowego i żeby po zakończeniu rozprawy wydać decyzję załatwiającą sprawę. Celem czynności, które organ podejmuje przed rozprawą jest przygotowanie jej pod względem merytorycznym i porządkowym. Przepisy art. 90 nie wymieniają wszystkich czynności, charakter §2 jest przykładowy, a w związku z tym zakres oraz rodzaj czynności przygotowawczych ustala sam organ. Zasadnicze znaczenie wśród czynności poprzedzających rozprawę ma analiza sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem postępowania.[1]

Dotyczy to przede wszystkim określenia czy w sprawie biorą udział strony o przeciwstawnych interesach oraz czy istnieje potrzeba udowodnienia pewnych okoliczności przy pomocy zeznań świadków, opinii biegłych lub w drodze oględzin. Jeżeli organ stwierdzi istnienie tych okoliczności lub gdy przeprowadzenia rozprawy wymaga szczególny przepis prawa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przystąpić do organizacji rozprawy. Przygotowanie rozprawy dotyczy nie tylko dobrej organizacji pracy, która wymaga należytego przygotowania rozprawy – jest to warunek pomyślnego przebiegu rozprawy i osiągnięcia zamierzonego celu. Jest to także zagadnienie proceduralne, ponieważ kodeks nakłada obowiązek podjęcia przed rozprawą wszystkich czynności, które są niezbędne do jej przeprowadzenia – niektóre z nich mają być podjęte w określonym czasie.[2]

Na czynności przygotowawcze rozprawy składają się:

• czynności wobec podmiotów i uczestników postępowania, ich celem jest realizacja podstawowej funkcji rozprawy, w ich skład wchodzą czynności dotyczące stron i innych podmiotów postępowania.
• czynności porządkowe, obejmują one wyznaczenie terminu, godziny rozprawy oraz protokolanta, a także zapewnienie lokalu, w którym odbędzie się rozprawa.

Czynności przygotowawcze rozprawy zawierają czynności wobec stron i wobec uczestników postępowania. Czynności przygotowawcze wobec stron zmierzają do tego, aby strony dowiedziały się o rozprawie i wzięły w niej udział. Te czynności obejmują:

• wezwanie stron do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów oraz innych dowodów. Wyjaśnienia strony odgrywają bardzo dużą rolę w ustaleniu treści oraz zakresu żądań stron, a także okoliczności faktycznych, które wymagają wyjaśnienia. Są one ważne dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego i dowodów, których przeprowadzenie jest niezbędne, a także są niezbędne dla realizacji w pełni funkcji rozprawy. Przed rozprawą strona powinna złożyć żądanie przeprowadzenia dowodów, jednak nie zastosowanie się do tego obowiązku nie pozbawia strony prawa zgłoszenia tego żądania w czasie trwania rozprawy. Zgodnie z art. 78§2 strona ma prawo zgłosić żądanie przeprowadzenia dowodu w czasie rozprawy, a nie zgłoszenie tego żądania także w trakcie rozprawy nie powoduje pozbawienia strony prawa żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to znaczenie dla sprawy. Strona zobowiązana jest do złożenia przed rozprawą dowodów w toczącej się sprawie, którymi dysponuje – dotyczy to dokumentów urzędowych, prywatnych map, planów, zdjęć oraz opinii biegłych. Przedstawienie dowodów w znacznym stopniu wpływa na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego, ponieważ organ administracji publicznej dokonuje oceny materiału dowodowego przedstawionego przez stronę zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i może uznać pewne okoliczności faktyczne za udowodnione. W związku z tym, nie zachodzi potrzeba ponownego ustalenia tych okoliczności w postępowaniu dowodowym, które organ prowadzi. Ze względu na respektowanie zasady prawdy obiektywnej, organ powinien dopuścić spóźnione wyjaśnienia i dowody na rozprawie, jeżeli przyczyni się to do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. Mimo zatajenia przez stronę pewnych dowodów w sprawie, ma ona prawo powołać się na nie w trakcie postępowania odwoławczego bądź postępowań nadzwyczajnych, ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zakazu uwzględniania nowych dowodów i okoliczności faktycznych w postępowaniu odwoławczym. Dotyczy to także wznowienia postępowania – przepis art. 145§1 pkt. 5 „W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzje (…).” Przepis ten nie zakazuje możliwości powołania się przez stronę na te okoliczności faktyczne i dowody w postępowaniu zwykłym.[3]
  Tym, co może wpłynąć na stronę i spowodować przedstawienie przez nią znanych jej dowodów i okoliczności faktycznych są koszty postępowania. Środek ten obciąża stronę jeżeli został poniesiony z jej winy, a w tym przypadku nie można już nałożyć grzywny w oparciu o art. 88§1 kodeksu.
• wezwanie stron do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawiciela albo pełnomocnika. Organ administracji publicznej wzywa strony do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników. To czy organ wezwie stronę do stawienia się na rozprawie osobiście lub przez przedstawiciela albo pełnomocnika uzależnione jest od tego, jak oceniono charakter czynności podejmowanych na rozprawie. Wypracowanie przez organ oceny, czy wezwać stronę osobiście czy nie, powinno być oparte o całokształt rozwiązań, które dotyczą strony np. nie może podejmować skutecznych czynności prawnych w toku postępowania strona niezdolna do czynności prawnej, także organ nie może wobec takiej strony podejmować czynności prawnych. Jeżeli strona nie ma zdolności do czynności prawnej, wtedy organ wzywa ją na rozprawę z przedstawicielem ustawowym. W przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika również on musi zostać zawiadomiony o terminie rozprawy, na której niezbędny jest osobisty udział strony. Czyli, jeżeli strona nie ma zdolności do czynności prawnej bądź jeśli ustanowiła pełnomocnika a osobisty udział strony w rozprawie jest konieczny, organ wzywa na rozprawę stronę z przedstawicielem ustawowym lub pełnomocnikiem. Jeżeli stroną jest jednostka organizacyjna, wezwanie kierowane jest do niej, ale na rozprawie reprezentują ją ustawowi lub statutowi przedstawiciele.[4]
  Bardzo ważne jest wskazanie w wezwaniu, czy strona ma obowiązek uczestniczyć w rozprawie osobiście, czy może być reprezentowane przez pełnomocnika, ponieważ sankcje, które przewiduje art. 88§1 można zastosować wobec strony tylko wtedy, gdy w wezwaniu zastrzeżono obowiązek osobistego stawiennictwa strony.[5] Czynności przygotowawcze podejmowane wobec stron nie obejmują automatycznie prokuratora, jednak może on wystąpić z żądaniem zawiadomienia go o terminie i miejscu rozprawy. W ten sposób prokurator włącza się do postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Druga grupa czynności przygotowawczych rozprawy dotyczy uczestników postępowania.

Czynności wobec uczestników postępowania obejmują: wezwanie świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę, które oznacza obowiązek osobistego stawienia się. Czynności przygotowawcze odnoszące się do biegłych polegają na wezwaniu ich do osobistego stawienia się na rozprawie w celu wydania przez nich opinii, która wymaga specjalnych wiadomości. Wezwanie skierowane do biegłego powinno określać w sposób wyczerpujący co ma być przedmiotem opinii biegłego. Wzywając biegłego do wzięcia udziału w rozprawie nie można grozić zastosowaniem środków przymusu w razie niestawienia się. Niewywiązanie się z tego obowiązku powoduje ukaranie przez organ grzywną – art. 88§1, w stosunku do świadka możliwe jest zastosowanie środków przymusu, które przewidują przepisy szczególne.

Zawiadomienie państwowych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych oraz innych osób, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. Chodzi tu o zapewnienie udziału w rozprawie jednostkom organizacyjnym, osobom fizycznym, które w sprawie mają interes faktyczny. Podmioty te mogą zostać wezwane do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczeń i dowodów na ich poparcie.[6]

Rozwiązanie, które zostało przyjęte w art. 90§3 jest oceniane krytycznie. Przepis ten rozszerza krąg uczestników rozprawy o podmioty, które jeżeli nie są stronami nie posiadają legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.[7]

Dotyczy to państwowych jednostek organizacyjnych oraz „innych osób”, ich udział w rozprawie ma być uzasadniony, ze względu na jej przedmiot. Zdaniem W. Dawidowicza „nie można tego ocenić inaczej niż jako zawoalowanie interesu, ze względu na który umożliwia się państwowym jednostkom organizacyjnym i „innym osobom” udział w rozprawie, można przypuszczać, iż nie musi to być wcale interes oparty na prawie administracyjnym.”[8]

Na jakiej podstawie prawnej mają opierać się oświadczenia państwowych jednostek organizacyjnych i „innych osób”, skoro zakłada się, że nie występują one w charakterze strony. Trzeba zwrócić uwagę na niejednolitości użytej w art. 90§3 k.p.a. terminologii „organ zawiadamia (…) organ wzywa (…)”, nie wiadomo, który z tych wyrazów wyraża właściwą myśl ustawodawcy. Przepis art. 90§3 „w swym rozwiązaniu zawiera logiczną sprzeczność”.[9]

W pierwszej normie prawnej nakłada obowiązek zawiadomienia o rozprawie jednostek organizacyjnych, osób fizycznych jeżeli ich udział w rozprawie uzasadnia jej przedmiot. W drugiej normie prawnej ustanawia obowiązek wezwania jednostek organizacyjnych, osób fizycznych – jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot – do wzięcia udziału w rozprawie lub do złożenia przed rozprawą oświadczeń i dowodów dla jego poparcia. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy wezwaniem, a zawiadomieniem. Skutkiem wezwania jest obowiązek stawienia się na rozprawie pod sankcją ukarania grzywną (art. 88§1), a w przypadku zawiadomienia, jednostka sama ocenia uczestnictwo w rozprawie.[10]

Zdaniem W. Dawidowicza jeżeli dla danej sprawy znaczenie udziału podmiotów, które reprezentują interes faktyczny nie jest równe z udziałem strony, to podmioty, które reprezentują interes faktyczny powinny zostać tylko zawiadomione o rozprawie. W związku z tym, nie można egzekwować ich obecności przy postępowaniu dowodowym.[11]

Pisemne zawiadomienie o rozprawie, skierowane do podmiotów, które mogą być faktycznie zainteresowane w postępowaniu dowodowym powinno określać termin, miejsce i przedmiot rozprawy, a także wskazywać termin, do którego można złożyć przed rozprawą oświadczenia i dowody. Zdaniem B. Adamiak wykładnia językowa art. 90§3 „jest podstawą do przyjęcia dwuetapowego działania wobec jednostek organizacyjnych i osób fizycznych reprezentujących interes faktyczny w sprawie, mianowicie: zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia w danej sprawie rozprawy i w razie złożenia przez jednostki oświadczenia, iż są zainteresowane, wezwanie ich do udziału w rozprawie.”[12]

Dawidowicz uważa, że „wprowadzenie „tylnymi drzwiami” do rozprawy podmiotów, które nie odpowiadają kategoriom uczestników postępowania przyjętym w systemie postępowania administracyjnego musi być uznane (…) jako rozwiązanie w istocie niepraworządne (…) należałoby ograniczyć się (…) do wzywania na rozprawę tylko podmiotów wymienionych w art. 90§2 k.p.a.”[13]

Jeżeli ze względu na rodzaj sprawy organ prowadzący postępowanie określi potrzebę przeprowadzenia oględzin przedmiotu w trakcie rozprawy, a przedmiot ten pozostaje w dyspozycji podmiotów, które nie zostały wezwane do uczestnictwa w rozprawie (mogą to być osoby fizyczne i różnego rodzaju jednostki organizacyjne) wówczas w zakresie czynności przygotowawczych mieści się wezwanie tych podmiotów do okazania przedmiotu oględzin w określonym terminie. Do czynności przygotowawczych należy również zaliczyć wyznaczenie osoby, która będzie kierowała rozprawą i wyznaczenie protokolanta.

Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia jawności rozprawy w stosunku do osób, które nie zostały wyliczone w art. 90§2 i §3. K.p.a. nie stanowi, że rozprawa jest jawna w związku z tym, jest ona jawna tylko dla osób, które biorą w niej udział. Jawność rozprawy może zostać ustanowiona tylko w drodze wyraźnego przepisu prawa. Przepis art. 63 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi „Rozstrzyganie spraw przed sądem Rzeczypospolitej Polskiej odbywa się jawnie. Ustawa może określić wyjątki od tej zasady.” Postępowanie administracyjne nie zostało objęte jawnością, a w związku z tym również nie obejmuje ona rozprawy. Tylko przepis szczególny może ustanowić jawność rozprawy. Czynności przygotowawcze rozprawy nie obejmują swoim zakresem w postępowaniu administracyjnym czynności w stosunku do jednostek nie wymienionych w art. 90§2 i §3.

Przepis art. 91 stanowi §1 „W wezwaniu na rozprawę określa się termin, miejsce i przedmiot rozprawy.

• 2 Stronom, świadkom, biegłym i państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym, organizacjom i innym osobom wezwanym do udziału w rozprawie (art. 90§3) doręcza się wezwanie na piśmie.
• 3 Jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że oprócz wezwanych stron uczestniczących w postępowaniu mogą być jeszcze w sprawie inne strony nieznane organowi administracji publicznej, należy ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ogłosić w drodze obwieszczenia albo w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.”

Art. 91§1 wskazuje jakie elementy obligatoryjne musi zawierać wezwanie na rozprawę. Wezwanie musi zawierać w swej treści wskazanie – terminu rozprawy (dzień, miesiąc, rok i godzinę rozpoczęcia rozprawy), – miejsce rozprawy, rozprawa może zostać przeprowadzona w siedzibie organu lub poza nią. Jeżeli przeprowadzenie rozprawy musi być połączone z dokonaniem oględzin przedmiotów, które nie mogą być dostarczone do siedziby organu rozprawa odbędzie się w miejscu, w którym ten przedmiot się znajduje (jeżeli jest to możliwe). Również przez wzgląd na miejsce zamieszkania stron, świadków oraz innych osób rozprawa może zostać przeprowadzona poza siedzibą organu. W wezwaniu trzeba określić wyczerpująco miejsce rozprawy – należy wskazać siedzibę organu (miejscowość, ulicę oraz nr siedziby). Ze szczególną starannością należy określić miejsce rozprawy, jeżeli ma się ona odbyć poza siedzibą. Wezwanie musi zawierać również określenie przedmiotu rozprawy czyli wskazywać sprawę administracyjną, która jest przedmiotem toczącego się postępowania.

Art. 91§2 wprowadza jako obligatoryjną pisemną formę wezwania, oznacza to, że niedopuszczalne jest wezwanie do udziału w rozprawie w formie ustnej. Stronom, świadkom, biegłym, państwowym jednostkom organizacyjnym, organizacjom społecznym oraz innym osobom, które zostały wezwane do udziału w rozprawie wezwanie doręcza się na piśmie. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ administracyjny do dołożenia wszelkich starań również podczas podejmowania czynności przygotowujących rozprawę. Od zawiadomienia o rozprawie osób oraz jednostek organizacyjnych, które mają interes faktyczny w sprawie będącej przedmiotem postępowania, trzeba odróżnić sytuację kiedy istnieje prawdopodobieństwo, że oprócz stron, które są znane organowi i zostały przez niego wezwane do udziału w rozprawie mogą istnieć strony nieznane organowi. Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić wszystkim stronom w postępowaniu czynny udział, jego niedopełnienie powoduje kwalifikowaną wadliwość tego postępowania (art. 145§1 pkt. 4). W celu realizacji tego obowiązku organ musi podjąć czynności, które mają prowadzić do ustalenia osób posiadających interes prawny lub obowiązek prawny w toczącej się sprawie. W takiej sytuacji art. 91§3 nakazuje ogłoszenie w drodze obwieszczenia lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy. Dokonanie ogłoszenia o terminie i miejscu rozprawy w sytuacji, o której stanowi przepis art. 91§3 może mieć bardzo istotne znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy i trwałości wydanej decyzji.[14]

Brak na rozprawie wszystkich stron powoduje przeważnie niepełne wyjaśnienie sprawy i może prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia lub ponownego rozpatrywania sprawy. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może spowodować wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145§1 pkt. 4). Niezawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu ma istotne znaczenie dla jego prawidłowości. Tak więc ze względów praktycznych organ powinien starać się stworzyć warunki, które pozwolą wziąć aktywny udział w rozprawie wszystkim stronom. Praktyczne znaczenie wszystkich czynności przygotowawczych uzależnione jest od czasu, którym będzie dysponował adresat wezwania lub zawiadomienia dla przygotowania się do obrony swoich interesów w trakcie trwania rozprawy. Kodeks zabezpiecza w tym zakresie niezbędne minimum. Art. 92 stanowi „Termin rozprawy powinien być tak wyznaczony aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą.” Termin ustanowiony przez powyższy przepis jest terminem minimalnym jaki musi upłynąć od dnia doręczenia wezwania na rozprawę i ogłoszenia o rozprawie. O tym, że jest to termin minimalny przesądza sformułowanie „przynajmniej” użyte w art. 92.[15]

Formalną stronę rozprawy należy traktować rygorystycznie, jeżeli więc sąd administracyjny ustali, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o rozprawę, która odbyła się przed upływem terminu określonego w art. 92, należy przyjąć, że jest to wadliwość postępowania, która wywiera istotny wpływ na wynik sprawy. Dochowanie przez organ siedmiodniowego terminu określonego w art. 92 jest jedną z przesłanek, które umożliwiają zastosowanie środków przymusu w stosunku do osób wezwanych do osobistego stawiennictwa, zgodnie z art. 88. Jeżeli organ nie zachowa tego terminu, nieobecność stron podczas rozprawy będzie przesłanką odroczenia jej na podstawie art. 94§2.[16] Prawidłowe przygotowanie rozprawy jest warunkiem realizacji celu, do którego zmierza jej przeprowadzenie.

[1] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 165.

[2] Por. W. Smoktunowicz – „Rozprawa”, RN, Nr 31, 1964r.

[3] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 405.

[4] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 406.

[5] Por. W. Dawidowicz – „Ogólne postępowanie administracyjne – zarys systemu”, Warszawa 1962r, s. 159.

[6] Por. E. Ochendowski – „Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne – wybór orzecznictwa”, Toruń 2000r, s. 133.

[7] Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 166.

[8] W. Dawidowicz – op. cit., s. 166.

[9] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 407.

[10] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 407.

[11] Por. Por. W. Dawidowicz – op. cit., s. 161.

[12] B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s. 407.

[13] W. Dawidowicz – op. cit., s. 167.

[14] Por. H. Starczewski – „Postępowanie wyjaśniające i dowodowe, rozstrzygnięcia i postępowanie odwoławcze według kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Seminarium kodeks postępowania administracyjnego”, Warszawa 1981r, s. 22.

[15] Por. B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit., s 409.

[16] Por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – op. cit., s. 97.