podrozdział pracy magisterskiej
Systematyka ustawy z 23 grudnia 1994r. o NIK zwanej dalej „ustawą” opiera się na sześciu rozdziałach i 104 artykułach. Rozdziały w kolejności zostały poświęcone następującym problemom:
1 – zadania i zakres działania (art. 1-12)
2 – organizacja NIK (art. 13-26)
3 – postępowanie kontrolne (art. 27-65)
4 – pracownicy NIK (art. 66-97)
5 – przepisy karne (art. 98)
6 – zmiany w obowiązujących przepisach, przepisy przejściowe i końcowe (artykuły 99-104)
Wynika z tego, że nie przewidziano osobnego rozdziału mającego wyłącznie za przedmiot, określenie ustrojowego miejsca NIK w strukturze aparatu państwowego, państwowego jego odpowiednie postanowienia zamieszczono w różnych częściach, szczególnie w rozdziałach 1 i 2. Metodologicznie nie jest to najlepsze rozwiązanie, ponieważ prowadzi do ujęcia tej doniosłej z konstytucyjnego punktu widzenia problematyki, w sposób rozproszony, a więc stwarzający ryzyko braku spójności. Również nie ulega wątpliwości, iż jednolite ujęcie tej problematyki w osobnym rozdziale ułatwiłoby analizę założeń ustawy, sprzyjając większej jasności jej interpretacji.
Ujmując w ten sposób problem miejsca NIK w strukturze aparatu państwowego, ustawa nie nawiązuje do konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy. Moim zdaniem nie jest to rozwiązanie najlepsze, ponieważ właśnie bezpośrednie wsparcie się na podziale władz umożliwiłoby systematyczne kształtowanie relacji NIK względem organów państwowych należących do poszczególnych władz.
W otwierającym regulację ustawową art. 1 ust.1 ustawy o NIK, po raz pierwszy od powstania tej instytucji w 1919 roku została określona jako naczelny organ kontroli państwowej.
Oznacza to, że izba stanowi wyodrębniony funkcjonalnie, fachowy organ państwowy, który ma wiodące znaczenie w realizacji zadań kontrolnych kontrolnych w państwie. Usytuowanie NIK jako odrębnego organu państwowego oznacza, że nie można do przyporządkować do żadnej z trzech klasycznych władz. NIK nie jest organem władzy ustawodawczej, choć jest powiązana z Sejmem i współdziała w realizacji funkcji kontrolnej Sejmu; nie jest organem władzy sądowniczej, bo zorganizowana jest w jednolitą strukturę urzędniczą i działa w oparciu o procedury typowe dla organów administracyjnych; nie jest także organem władzy wykonawczej, choć niemal cała jej działalność dotyczy funkcjonowania rządu i administracji.
Warto zwrócić uwagę na pewne kwestie, istotne dla odzwierciedlenia naczelnego charakteru NIK. Po pierwsze: wyposażenie NIK w najszerszy w porównaniu z innymi organami państwowymi zakres kompetencji do przeprowadzenia kontroli, których celem podstawowym ma być przede wszystkim ocena funkcjonowania państwa i gospodarowania środkami publicznymi. Dlatego przyznane NIK uprawnienia w znacznym stopniu pokrywają się z zakresem kompetencji innych organów kontroli, głównie działających w ramach władzy wykonawczej.
Po drugie: zagwarantowanie NIK możliwości wykorzystania wyników pracy i oddziaływania na wykonanie zadań przez organy kontroli rewizji i inspekcji, działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym. Dzięki temu rozwiązaniu NIK, której głównym zadaniem jest dostarczanie Sejmowi informacji o stanie państwa uzyskała wpływ na organy wchodzące w skład władzy wykonawczej.
Sylwestrzak pisze: „NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej co daje podstawę do poszukiwania relacji ustrojowych między NIK a organami władzy ustawodawczej, wykonawczej i w pewnym stopniu sądowniczej”.[1]
W zakresie podstawowych powiązań łączących NIK z legislatywą ustawa liberalnie powtarza normę konstytucyjną (art. 202 ust. 2 Konstytucji RP) iż „NIK podlega Sejmowi”(art. 1 ust. 2 ustawy). Model bezpośredniej podległości NIK Sejmowi „wzmacnia pozycję nie tylko organu podporządkowanego, ale i dobrze służy umocnieniu rangi Sejmu, przez zapewnienie należytej efektywności w realizacji jego funkcji kontrolnej”.[2]
Powiązanie NIK z legislatywą można ująć w kilku aspektach. NIK ma obowiązek podejmowania i przeprowadzania kontroli na zlecenie Sejmu lub jego organów. Ustawa określa katalog zasadniczych sprawozdań obligatoryjnie przedkładanych przez NIK Sejmowi (art. 7 ust. 1 ustawy) i warto je tutaj wymienić w kolejności:
- analizę wykonania budżetu państwa i zadań polityki pieniężnej;
- opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów;
- informację o wynikach kontroli zleconych przez Sejm lub jego organy;
- informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na wniosek Prezydenta RP, premiera oraz innych ważniejszych kontroli;
- wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne;
- wystąpienia zawierające wynikające z kontroli zarzuty dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędami centralnymi, Prezesa NBP i osób kierujących instytucjami wymienionymi w art. 4 ust. 1 ustawy o NIK;
- sprawozdanie ze swej działalności w roku ubiegłym.
Kolejną grupą kompetencyjną stanowi powoływanie przez Sejm lub dawniej Prezydium Sejmu – a obecnie Marszałka Sejmu, niekiedy za zgodą Senatu, osób piastujących czołowe funkcje w NIK.
Przede wszystkim rezultatem podległości NIK Sejmowi jest wybór Prezesa NIK przez Sejm (art. 14 ustawy), przy czym Prezesa NIK w toku kadencji w ustawowo określonych warunkach odwołuje również Sejm za zgodą Senatu. Prezes NIK bierze udział w posiedzeniach Sejmu (art. 20 ust. 1 ustawy). Dalszym rezultatem tej zasady jest powoływanie i odwoływanie Wiceprezesów NIK obecnie przez Marszałka Sejmu. Marszałek Sejmu może w określonych sytuacjach na wniosek Prezesa NIK odwołać członka Kolegium przed upływem kadencji.
Zupełnie nowy problem pojawił się obecnie w historii NIK. Polega na obowiązku podawania do wiadomości publicznej przez Prezesa NIK analizy wykonania budżetu państwa, założeń polityki pieniężnej oraz sprawozdania z działalności NIK. Prezes NIK czyni to po przedłożeniu Sejmowi (art. 10 ust. 1 ustawy). Rezultatem podległości NIK Sejmowi okazuje się konstrukcja immunitetu Prezesa NIK, który nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani aresztowany lub zatrzymany bez zgody Sejmu (art. 18).
Badając powiązania NIK z Sejmem na tle istniejącej w Polsce dwuizbowości, zadać należy pytanie o relacje kontroli z Senatem. Po pierwsze, powoływanie i odwoływanie Prezesa NIK przez Sejm następuje w każdym wypadku za zgodą Senatu. Po drugie, NIK z zakresie swych podmiotowych uprawnień przeprowadza kontrolę Kancelarii Senatu na wniosek Senatu. Prezes NIK bierze udział w posiedzeniach Senatu a przedstawiciele NIK w posiedzeniach komisji senackich.
Ustawa o NIK przyjmuje więc śladowy kształt uprawnień Izby senackiej względem NIK, co nastąpiło kosztem przyznania szeregu kompetencji drugiej Izbie parlamentu – Sejmowi.
Wyrazem pogłębienia związków NIK z Sejmem jest także powołanie uchwałą z 30.IX.1998 roku stałej Komisji do spraw Kontroli Państwowej. Zakres zainteresowań Komisji obejmuje całokształt działalności NIK oraz Państwowej Inspekcji Pracy, a szczególnie opiniowanie podstawowych problemów funkcjonowania tych instytucji.
Ustawa z 23.XII.1994 roku o NIK nie wyodrębniła w swej tematyce zasad współdziałania NIK z władzą wykonawczą lecz okazjonalnie normuje całość tej problematyki.
Szczególną rolę odgrywają tutaj uprawnienia Kolegium NIK określone w art. 23. Zatwierdza ono analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej państwa, podejmuje uchwały w sprawach opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów.
Osobną grupę stanowią obowiązki NIK polegające na kierowaniu informacji o rezultatach przeprowadzonych kontroli do Prezydenta RP i Premiera. NIK przedkłada Prezydentowi RP informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na jego wniosek oraz kontroli przeprowadzonych za zlecenie Sejmu i jego organów, na wniosek Premiera oraz informacje o wynikach ważniejszych kontroli (art. 8 ust. 1). Odpowiednio NIK przedkłada informacje Premierowi o wynikach kontroli przeprowadzonych na jego wniosek oraz o wynikach kontroli przedkładanych Sejmowi i Prezydentowi RP (art. 8 ust. 2 ustawy).
Liczącą się część problematyki współdziałania NIK z władzą wykonawczą wypełnia prawo Prezydenta RP i Premiera do wnioskowania przeprowadzenia określonych kontroli (art. 6 ust. 1). Wydaje się, że sformułowania wspomnianego przepisu ustawy wynika obowiązek działania NIK.
Na uwagę z punktu widzenia powiązania z NIK za władzą wykonawczą zasługuje obecnie postępowanie kontrolne, przyjmujące zasadę, iż protokoły kontroli wraz z wystąpieniami pokontrolnymi stają się podstawą opracowania przez NIK informacji o wynikach kontroli (art. 64 ust.1 ustawy). Wspomniane informacje przed przedłożeniem Sejmowi, Prezydentowi RP i Premierowi kierowane są przez Prezesa NIK do właściwych naczelnych naczelnych centralnych organów państwowych, które w terminie 7 dni mogą przedstawić swoje stanowisko (art. 64 ust. 2 ustawy).
Jak wynika z przeprowadzonych rozważań NIK nie wykazuje zbyt wielkiej zależności od władzy wykonawczej.
Współdziałanie NIK z władzą sądowniczą kształtuje się obecnie w kilku płaszczyznach, a ustawa o NIK dokonuje pogłębienia tej problematyki.
Zgodnie z art. 11 ustawy Prezes NIK może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o:
- stwierdzenie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją;
- stwierdzenie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami;
- stwierdzenie zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne urzędy państwowe;
- stwierdzenie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych.
Ponadto przepisy o postępowaniu kontrolnym przewidują, że NIK w razie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, zawiadamia organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń, ustanawiając obowiązek poinformowania NIK o wynikach postępowania (art. 63 ust. 1 i 2).
NIK posiada również uprawnienia, z których może korzystać w toku postępowania karnego. Istnieje możliwość wstąpienia NIK w prawa pokrzywdzonego pokrzywdzonego i podejmowania działań zamiast niego. Będzie to możliwe w przypadku łącznego zaistnienia następujących przesłanek:
- przestępstwo zostało ujawnione przez NIK lub Izba wystąpiła o wszczęcie postępowania;
- sprawa dotyczy przestępstwa, którym wyrządzono szkodę w mieniu instytucji państwowej, samorządowej lub społecznej;
- nie działa organ pokrzywdzonej instytucji.[3]
Wydaje się, że występowanie NIK w procesach sądowych nie będzie jednak zbyt częste, bo nie podstaw do przypuszczeń, że interes publiczny nie będzie należycie reprezentowany przez oskarżyciela publicznego.
Kolejnym problemem składającym się na określenie miejsca kontroli w strukturze aparatu państwowego jest określenie relacji NIK z innymi organami kontroli. Obecnie na podstawie ustawy o NIK istnieją dwa główne rodzaje powiązań między NIK a specjalistycznymi organami kontroli.
Po pierwsze: NIK jako naczelny organ kontroli państwowej „powinna troszczyć się o cały system kontroli, zapobiegać o jego sprawność, co łączy się z uprawnieniem do kontrolowania specjalistycznych organów kontroli na zasadach ogólnych dotyczących kontroli organów administracji rządowej.
Po drugie: według art. 12 ustawy o NIK organy kontroli , rewizji i inspekcji działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym współpracują z NIK i są zobowiązane do:
- udostępniania NIK, na jej wniosek wyników kontroli przeprowadzonych przez te organy;
- przeprowadzanie określonych kontroli wspólnie pod kierownictwem NIK.
Doświadczenia współpracy specjalistycznych organów kontroli z NIK wykazują, że jest ona korzystna dla obu stron, a przez to dla całego systemu organów państwa, gdyż po pierwsze umożliwia oparcie oceny zjawisk przez NIK na wynikach kontroli znacznie większej liczby jednostek organizacyjnych, po drugie zwiększona zostaje możliwość działania NIK, po trzecie prowadzenie kontroli wspólnych umożliwia synchronizację działalności kontrolnej NIK i innych organów kontroli, eliminując równoczesne prowadzenie wielu kontroli w tej samej jednostce organizacyjnej.
Ostatnim problemem składającym się na miejsce NIK w aparacie państwowym pozostaje współdziałanie delegatur z organami w terenie.
Ustawa specjalistycznych NIK z 23.XII.1994 roku w art. 9 stanowi, że delegatury NIK przedkładają:
- właściwym wojewodom informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności terenowych organów administracji rządowej;
- właściwym wojewodom, sejmikom samorządowym i organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności samorządu terytorialnego.
Jest to przepis tradycyjnie umieszczany w polskich ustawach o kontroli, głównie z racji utrzymującej się właściwie od początku koncepcji wewnętrznej organizacji NIK jako instytucji jednolitej, scentralizowanej, w której delegatury stanowią jedynie terenowe fragmenty większej całości.
Podsumowując można stwierdzić, że tak pomyślana władza kontrolująca z pewnością sprawniej będzie spełniała stojące przed nią zadania kontroli spraw państwowych, a sformułowane opinie, będą się cieszyły zaufaniem społecznym. Ponadto wyodrębnienie władzy czwartej – kontrolującej przyczyni się zdecydowanie do wyjaśnienia narastających trudności i nieporozumień co do usytuowania organów kontroli w systematyce Konstytucji oraz ułatwi bardziej spójne i jednoznaczne logiczne konstruowanie jej więzi z innymi grupami organów państwowych.
[1] Por. A. Sylwestrzak „Najwyższa Izba Kontroli”. Warszawa 1997 s. 359
[2] Por. J. Galster „Najwyższa Izba Kontroli” w „Prawo konstytucyjne” red. Z. Witkowski
[3] Por. E. Jarzęcka-Siwik „Zawiadomienie o przestępstwie i usprawnienie NIK w postępowaniu karnym” , „Kontrola Państwowa” nr 6 1998r. s. 54-55